城市化进程视野下农村党建向社区党建转型研究——以闵行区梅陇镇为例
彭 辉
一、绪论
（一）研究缘起
党的基层组织是我们党密切联系群众的桥梁和纽带，在社会基层组织中起着战斗堡垒作用，是党的组织基础和执政基础。江泽民同志曾经指出：“基层组织是我们党的细胞。如果都发生了病变，党的整个肌体就不可能健康，最后甚至可能垮掉”。伴随着20世纪70年代改革开放而开始的中国城市化进程，给中国的经济社会发展带来了翻天覆地的变化。21世纪，我国步入了城市化快速发展的新时期。2011年12月19日，中国社会科学院发布的《2012年中国社会形态分析与预测》社会蓝皮书，就明确指出2011年中国城镇人口占总人口的比重首次超过50%，城市化已经成为新世纪经济社会发展的主基调和新引擎。
城市化进程给基层党组织建设提出了新的要求，如何才能依据科学发展观的基本要求，构建起与城市化进程相适应的基层党建新格局，中国共产党提出了统筹城乡基层党建的新思维。2007年党的十七大报告中提出了“建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制”，开启了统筹城乡基层党建的新端倪；十七届三中全会第一次明确提出了“健全城乡党的基层组织互帮互助机制，构建城乡统筹的基层党建新格局”的新理念；党的十七届四中全会上也明确提出要“统筹城乡基层党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”的指导方针，推进基层党组织工作创新，增强党员队伍生机活力，建设高素质基层党组织带头人队伍，构建城乡统筹的基层党建新格局。这是党中央根据城市化进程和统筹城乡发展的要求，把统筹城乡发展的内涵由经济文化社会等方面深化到城乡基层党建方面，要求不断形成新的整合机制，努力统筹城乡党建资源和力量，着力形成城乡统筹的基层党组织建设新格局。党的十八大报告提出，要创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础，要强化农村、城市社区党组织建设，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。
我们认为，城市化进程下的农村基层党组织建设新格局包括3个方面的内涵，第一种格局是农村基层党组织在城市化进程中仍然保持农村基层党组织的称谓；第二种格局是农村基层党组织转型为农村社区基层党组织；第三种是由于城市化进程直接把农村基层党组织改称为城市社区基层党组织，这样一种转变是由于撤“乡镇”为“街道”的一种变迁方式。因此，城市化而形成的基层党组织建设格局不仅包括城市和农村间的基层党组织“互帮互助、以城带乡”这个层面，同时也应包括在城市化进程中，由乡村向城市变迁而形成的广大新型的城市社区基层党组织，也可以称之为“农村城市化的基层党组织”建设这一层面，这一层面由于其具有较为特殊的过渡性质并且同时具有城市与农村两种因素综合于一体，实现由农村基层党建向城市社区党建的转型带有更多的艰难性。城市化进程形成了面积广大、数量众多的新兴农村城市化地区，在这些区域当中，新的社区聚居形态已经建立。从外在看，这些新兴城市地区商业繁荣、高楼林立，与较为完善和发达的城市地区没有较大差异，但是这些地区内的人口成分较为特殊，以前是依据较为传统方式的依靠土地生存的村民，现在则搬迁上楼成了社区居民，与身份转变相适应的就是由传统农村转变为城市社区，产生的行政体制转变、集体资产处置方法转变、生活方式改变、就业、社保等一系列的社会问题，这一系列问题交织一起、纷繁复杂，如果处理不当，就会给当地的社会稳定带来极其不利的影响。城乡一体化的发展进程对党领导统筹的执政能力提出了新的要求和新的任务，面对种种疑难和问题，党建先行，通过改革党的组织设置以及健全完善党的工作机制，构建城乡一体化后城市社区基层党组织建设的新格局显得尤为迫切和必要。由农村变为城市，这是一种质变的过程，因此，与之相应的农村城市化的基层党组织建设工作不但要适应城市化的进程，在某种程度上更要推动城市化发展的步伐。刚刚实现转型的新兴城市社区与原有的农村相比，各个方面都有相当大的改变，利益格局不断整合调整，往往会出现大量的传统村民并未能完全做到适应与城市化进程速度相当的生活习惯、心理方式的转变，较多的情况则为处于向城市居民模式不断过渡的阶段，在此过程中产生的一些利益矛盾和问题，必须依靠加强基层党的领导，通过积极开展工作予以解决。孙希彬曾指出“新兴社区基层党组织建设作为针对这些具有过渡性质的党建新格局，兼有农村党建封闭性与城市党建开放性的一些特征”，灵活多变，适应性强，在面对新情况新问题时，可以借鉴成功经验，开展富有成效的工作，为城市化发展提供切实的保障。伴随着城市化的不断推进和城乡二元结构的日渐瓦解，许多的城郊农村已经被纳入城市管理体制，转变成了城市社区。如何才能实现从农村基层党建向城市社区基层党建的转型，其转型存在哪些困境？本文将以该区农村党建向社区党建转型为例，就这些问题作出试探性的分析。
（二）研究意义
城市化这一概念自从被提出开始，就受到了学界的关注，针对城市化的理论思考也极为丰富。基层党建理论一直以来都是研究热点，不仅国家领导人非常重视基层党建工作，学术界也针对农村和城市社区基层党建提出了颇为丰富的理论。本文在结合“城市化”相关理论的基础上，探讨城市化进程对基层党组织建设转型的困境及解决对策，这样一种结合方式的理论探讨在学界还鲜有尝试。故本文的理论意义不仅是对城市化理论研究的进一步深化，也是对基层党组织建设做出一种新的理论诠释的尝试。
当前，新兴农村城市化地区在组织形式、生产方式、就业方式等各方面都有了重大变化和发展，利益关系呈现出多样化复杂化的趋势，为基层党组织建设工作带来新的课题。建立城市化进程中城市社区基层党建新格局，不仅是适应由农村向城市社区不断过渡的需要，也是及时对基层党组织建设、党组织功能、党员廉政教育、党的活动方式等进行改革和完善，逐步解决基层党建工作存在的突出问题的需要。对农村基层党建向城市社区党建转型的研究，其现实意义主要表现在：有利于进一步扩大党在新兴农村城市化地区工作的面，充分发挥基层党组织在各项工作中的领导核心作用和地位；有利于整合城市化地区的各种资源以及优化利益格局，组织和发动广大社区群众积极参与到社区建设上来，以此不断满足他们日益增长的物质文化生活需要；有利于进一步加强党的执政能力建设，巩固党在新兴农村城市化地区的执政基础；有利于建立和健全在基层党组织的领导下充满活力的居民自治机制，健全和完善城市社区群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督机制。
基层党组织建设一直是学术界的热点课题之一，国内大多数学者对于农村和城市社区的基层党建研究也同样非常重视，取得了丰硕的成果，对于城乡统筹背景下的农村基层党建以及城市社区党建，学术界的探讨主要围绕“构建城乡一体化的基层党建”的主题，而对于农村基层党建向城市社区基层党建转型，目前的研究成果还不丰富。仅有的少数研究大都以经济社会结构的改革和变迁为切入口，以凝聚党员、健全体制、创新载体、完善网络等为主要内容，以扭转边缘化趋势，提高党的执政能力为目标。对于飞速发展的城市化引起的基层党建理论转型，理论研究严重滞后于实践需要，主要表现在以下几个方面：① 社区党建实践开展如火如荼，但对农村向城市社区转变过程中的党建内涵和体制的研究不够深入不够细致，对新转型的城市社区党建的定位也不是很准确；②现今研究相对重视个案分析，但对城市化过程中党建的组织构成及其特征等缺乏深度概括，宏观理论研究比较薄弱，容易限于空泛；③党建研究与各地区的经济社会发展状况紧密相关，难以达成普适性的理论规范。
二、基层党建转型的理论基础
研究城市化进程中农村党建向社区党建转型的课题，党建转型是研究对象，城市化是研究背景，分析上述概念的内涵和特征，探索党的基层党建理论渊源，有助于我们从根本上把握这一主题。
（一）城市化的概念及内涵
城市化（Urbanization）并非一个新生概念，马克思早在1858年的《政治经济学批判》中就使用的“乡村城市化”这一次来表述城乡分离和城市发展。学界在探讨城市化的内涵时也形成不同的观点，主要包括刘浩泓提出：“人口城市化观点、经济城市化观点、生活方式城市化观点、制度城市化观点等”。所谓城市化，按照吴增基《现代社会学》中的解释，是指“农村人口大量向城市集中，城市的数量不断增加、城市的规模不断扩大的一个历史进程。这个进程的实质是城市文明在社会生活中的扩张，是一个社会现代化的变迁过程。”加快城市化进程，促进城乡经济社会协调发展，这是人类社会发展和进步的必经之路。随着我国经济社会的快速发展和综合实力不断增强，由此城市化进程驶入了“快车道”。张昕指出按照人口学的纳瑟姆曲线，城市化率超过30%时，国家将进入高速城市化的阶段，直至城市化水平达到70%左右。美国在1880—1960年、日本在1930—1970年先后完成了纳瑟姆曲线中的高速城市化。我国自1995年达到30%的城市化拐点，预计高速城市化的进程可以持续到2030年。在城市化过程中，传统农村原有的经济社会组织形式、产业布局、分配方式、居住环境以及生活方式都发生了巨大的转变，主要表现在：① 随着农民经济文化水平的不断提高，传统农村的各种特征不断模糊化或者说是衰退化；② 虽然全国各地区发展还很不平衡，尤其是农村和城市的差异，但是农村农民与城市居民的生活方式以及生活水平差异事实上是在不断缩小；③ 农村向城市的融合中，农村劳动力必然向城市流动，导致人口流速加快，农村居民与城市居民越来越呈杂居化的特征；④ 村民意识例如生活意识、民主意识、权利意识和社会性格等发生深刻的变化；⑤ 社会关系（邻里关系）淡化以及社会结构发生深刻变化，特别是城乡结合部的农村逐渐面临解体。根据经济基础和上层建筑的关系理论，处于基础地位的农村社会经济的变化必然会导致作为上层建筑的社会管理形式的逐步变迁。
就基层管理体制来说，其具体表现有：
（1）行政区域不断调整变化。随着城市化进程的不断加速推进，原有的行政区域格局与当地经济社会文化发展水平越来越不适应，上层建筑必须适应经济基础的变化而变的原理，决定了各地区必须重新划定行政区域，使之更好的整合各种资源，发挥区域优势。
（2）组织机构设置不断变革。20世纪70年代末80年代初，全国各地农村开始普遍推行家庭联产承包责任制，实行政社分设、建立乡镇政府，在此基础上在村级组织尝试推行自治，在村一级和城市社区开始建立基层群众性自治组织即村民委员会和城市居民委员会。基层政治组织的逐步建立，为村级集体经济的发展提供了保证。20世纪90年代，由于城市化发展和城镇建设迅猛发展，有些离城市较近地区一些乡镇被撤而成卫星镇、自然村撤并变成中心村以及扩建街道工作，一些乡镇增设了居民委员会。与行政规划调整的同时，相应的组织设置工作也随之展开，城市和农村相互隔离的二元格局开始逐渐打破，城乡开始逐步融合统筹发展。进入21世纪以来，一些经济发达的省市加快推进城市化进程，建立了农村新社区，农村新社区与原来村级组织机构的“两委会”具有相同的组织形式，在此基础上引入物业管理机制，探索建立新的社区管理机构的新尝试。
（3）治理职能不断转变。随着城市化进程的不断推进，社会主义市场经济体制的进一步健全和完善以及各种经济组织的兴起，基层组织的经济职能不断弱化，而社会服务、村、社区的管理、文化职能、环境保护等职能，则有不断加强的趋势。按照我国行政体制改革的相关要求，各地的乡镇街道机关的体制机构都作了相应的调整，增设了社会事务管理、优化经济发展环境等职能。而农村和社区的组织设置以及相应职能调整，也随着城市化进程的推进和上级组织机构职能的调整做了相应的转变。城乡融合、城乡统筹是农村环境和居民意识不同程度上的具有城市化的特征，并且传统的村级自治组织的职能，也逐步向着村容村貌、环境优化、社区服务、精神生活和基础设施建设等工作转变。
（二）基层党建的概念及内涵
基层党建（在我国特指中国共产党的基层建设，The Building of Grassroots Organization of China Communist Party），从大范围来说包括党的组织建设、思想建设和作风建设，本文主要是指党的基层组织建设。党的基层组织是党密切联系群众的结合点，是党的建设的基础环节，是联系党与群众的重要“纽带”，通过这一“纽带”，使原本分散的、孤立的群众逐渐凝聚在党的周围，并使他们置于党的领导和影响之下。中国共产党之所以能够由革命党到执政党，能够由弱到强，能够由小到大，取得举世瞩目的辉煌成就，总结来说有两个方面的原因：一是得益于党的理论、路线和方针政策的逐渐建立、健全和完善；二是得益于党的基层组织作用的有效发挥。党的八大第一次明确地提出了“基层党组织”这一个名词，并且确定了基层党建组织需要成立的条件、任务和职责等。党的十八大对《党章》作了修订，新《党章》第五章“党的基层组织”对基层党组织的设立、权利、义务等作了详细的规定。根据《党章》规定，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党的基层组织；街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。《党章》明确规定了基层党组织有八项基本任务，即：宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务；组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习党的路线、方针、政策及决议，学习党的基本知识，学习科学、文化和业务知识；对党员进行教育、管理和监督，提高党员素质，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯；密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作；充分发挥党员和群众的积极性创造性，发现、培养和推荐他们中间的优秀人才，鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智；对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作，重视在生产、工作第一线和青年中发展党员；监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益；教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。基层党组织不仅是党团结群众、组织群众、贯彻党的路线方针政策的“客户端”，而且是党调查民意、赢得民心、紧密联系群众的桥梁和纽带。基层党建，就是建立健全基层党组织机构，完善基层党组织机制、发挥基层党组织职能的具体工作的统称。农村党建和社区党建都属于基层党建的范畴，是党组织的神经末梢在农村和社区分布的两种主要形式。
1．农村党建
农村党建（Rural Party Building）即农村党的基层组织建设，是传统基层党建的重要组成部分，具体而言是指以乡镇党委为核心，村党支部为基础，农民党员为主体，辖区内其他经济组织和社会组织等基层党组织共同参与的区域性党建。农村是以农业生产为基础而形成的自然聚居或散居村落，其社会组织结构具有一定程度的封闭性，村民之间通常具有紧密的家族及地域联系，因此，农村党建也具有同等的封闭性与特殊性。党的十三届四中全会第一次以党的文件的形式提出“党的基层组织建设”的命题，就着重强调了农村党组织建设。
2．社区党建
社区党建（Urbanization Communities Party Building）即城市社区党的基层组织的建设，是随着城市社区的设立而产生的，具体而言是指，以街道工委（因街道是派出机构，故称“工委”而非“党委”）为核心，社区党支部为基础，社区党员为主体，社区内各机关、企业、事业单位等基层党组织共同参与的区域性党建。社区是在市场经济条件下，延续了居民委员会的组织形式，承接了原单位制的社会职能的新的社会组织形式。社区党建，从概念上来看主要包括相互联系的三个方面：① 街道党工委及其下属的机关党组织、企事业单位党组织的建设工作；② 社区党建工作；③ 以街道党组织为核心、以居民社区党支部为基础、社区全体党员为主体，以做好地区性、社会性、群众性、公益性工作，强化城市基层管理、推进社区建设、服务社区居民为目标，以共同目标、共同需求、共同利益为纽带，社区各类基层党组织共同参与、形成合力的基层党建工作。与农村党建相比，社区党建具有开放性和包容性，它是党建工作中的一个全新的课题，也是在新形势下基层党建的重要内容。
（三）基层党建转型的概念及内涵
所谓转型（Transformation），是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性转变过程。转型是随着社会发展而产生的，《现代汉语词典》解释为社会经济结构、文化形态、价值观念等发生转变。但随着经济社会变革速度的不断加快，“转型”被越来越广泛地用于形容各方面的变革，如企业转型、生产转型、科技转型等。转型并无固定内容，根据主体的不同，转型既可以是结构、形态、观念等其中一方面的转变，也可以是上述各方面的综合转变。从词语的结构组成来看，转型具有根本性、可控性、复杂性的特征。根本性，是“转型”与“转变”的区别，转型意味着从一种模式彻底改变为另外一种模式，而非局部的、轻微的改变；可控性，意味着转型是一个需要发挥也可以发挥主观能动性的过程，是主动求新求变的过程，是创新的过程；复杂性，是指不同转型主体的状态及其与客观环境的适应程度，决定了转型内容和方向的多样性。例如：一个企业的成功转型，就是决策层按照外部环境的变化，对企业的体制机制、运行模式和发展战略大范围地进行动态调整和创新，将旧的发展模式转变为符合当前时代要求的新模式。因此，基层党建转型（The Transformation of Grassroots Party Building），主要是指随着社会发展，党的基层组织建设在主体、客体、组织结构等方面的综合转变，对基层党建转型的研究，主要集中于转型的方法研究方面。
（四）城市化进程中农村党建向社区党建转型理论分析
1．城市化进程中农村党建向社区党建转型的基本概念
城市化进程中农村党建向社区党建的转型可定义为：随着城市化进程的发展，部分传统的农村基层党组织建设为适应城市化发展的需要而转向城市社区基层党组织建设的动态过程。社区党建是转型的目的和方向。随着城市化进程的加快，大量农村居民由于失去土地、外出务工、拆迁等原因而成为城市社区居民，因而这些转型而成的社区群众在各方面的需求也日益增加，社区的规模越来越大，社区的结构越来越复杂，党的建设要跟上城市化的步伐，要推动城市的发展，就必须不断调整自己的结构形态，以不断适应城市化的需求。城市化进程是农村向城市的逐步转型，因此农村基层党组织建设的最终发展目标将是城市社区基层党组织建设。
这种转型的实质，是在以下三种转化中实现基层党组织建设的创新：生产结构的转化，即由以前的依赖土地这样一种传统劳动生产方式向新型城镇自由职业的转化；空间分布结构的转化，即由农村相对集中式向社区较为分散的转化；生活方式的转化，即传统生活方式向现代生活方式的转变。上述3种转化不仅仅是表面上简单的城乡人口结构的转变，同时也将为社会治理基础的组织结构、治理对象、管理结构带来全新的变革。城市化的快速推进，逐步打破了致使我国城乡分割的二元结构，不断加快农村融入城市的步伐，农村的社会结构、经济结构和组织结构正经历着深刻的变革，农村农民的思想观念、生活方式和利益诉求的也正深刻变化，这些变化和转型将极大地促进农村的基层党组织建设，同时也将带来巨大的挑战和压力。
2．城市化进程中农村党建向社区党建转型的主要特征
在城市化进程加速推进的大趋势之下，农村基层党组织向城市社区基层党组织的变迁过程当中具有的特征具体表现在以下几个方面：
（1）居民的民主意识呈不断高涨的趋势
由于城市化进程中城乡趋于一体化，农村居民受到一系列因素诸如城市化、工业化、市场化和信息化的影响，农村基础设施和教育的普遍推广和实施，推动了居民参政、维权、民主意识的不断增强，居民对于自己权利的要求日益高涨。
由于基层民主政治建设的逐步推进，在基层采取村民委员会和居民委员会的村民或居民的自治制度，自己事情自己管，自己事情自己办，并且在全国范围内的村级或社区组织换届中采取居民直选的选举制度，例如“海推海选”“二推一选”和“二推二选”等民主选举方式，积极尝试和探索由当地乡镇人大代表直接选举其乡、镇长等民主选举方式，基层的民主政治制度得到逐步建立和完善，进一步激发了农村和社区基层群众的民主意识，居民的民主意识日益高涨。
（2）社会经济文化发展呈递进趋势的特征
具体来说，农村的村级社会经济文化等各方面越靠近城区越发达完善，越远离城区越落后欠缺，与此相同，城市社区越靠近城市核心地块越发达，往外辐射相对落后，整体呈现由农村向城市中心不断增强地递进的趋势。
（3）治理对象呈多样化特征
随着城市化进程的加速推进，各个区域之间尤其是农村向城市的人口流动速度不断加快，各个地区呈现杂居趋势，因此基层组织的治理对象随之多元化。这种治理对象的多样化表现在多个方面：一是各个地区尤其是城市与农村的经济社会发展相对不平衡，居民文化素质、经济水平、生活习惯等各方面的差距较大，社会矛盾不断凸显；二是居民在城市化进程中不断融合，一个区域当中的治理对象不仅有传统的本地居民还有不断增多的外来人口，本地居民和外来人口形成混居杂居局面；三是城市化进程中的一个显著特征就是当地村民逐步开始脱离土地，村民从职、谋生方式、生存手段上具有多样化的特征。
（4）管理形态呈复杂化的特征
由于许多行政区域内镇街并存，一镇之下既有村委会，又有社区居委会；一个街道之下既有村委会、社区居委会，又有农村新社区。
随着城中村、园中村改造和拆迁安置等工作的陆续完成，一些农村地区正处于向城市社区过渡的转型期，村庄形态日趋丰富，除了城中村、园中村、城郊村、镇域中心村等之外，还出现了单村组建、数村合并和分散组建的农村新社区，从而导致管理形态的多样化和复杂化。
（5）利益主体呈多元化特征
各种潜在的利益矛盾或者利益主体之间在城市化进程不断推进的过程当中既有利益共同点又有矛盾交错点，因此它们之间的联合以及对抗在各种利益集团或利益群体间呈现出“氧化”的趋势。这种利益集团或者利益群体概括起来有农村区域利益集团、农民劳动力利益集团、城市利益集团、政府利益集团、城市社区居民利益集团等。它们的关系可以表述为以下几种：城市化与农民、农村、农业的利益冲突、城市化与区域间的利益冲突、城市化与城市工业生产的利益冲突、城市化与政府的利益冲突、城市化与包括规划集团、资本集团、劳动力集团、城市居民等在内的其他利益相关者的利益冲突等。这些冲突和矛盾是各种利益集团的一种外在表现，其中各种联系相互交错，复杂多样，如何处理这些关系实际上已经成为在城市化进程中如何有效的维持社会秩序安全稳定的重大问题。
3．城市化进程中农村党建向社区党建转型的具体内容
从某种角度来说，中国城市社区建设是在经济快速发展而社会发展相对滞后，为解决经济和社会发展相对不均衡的问题而开展的。在当前社会深刻转型的背景下进行的城市社区建设，对于推进社会主义市场经济和改革开放深入发展、保持社会稳定、最终实现中国的现代化进程以及和谐社会的构建，都具有极为重要的作用。对于我们党来说，只有加强党在城市社区中自身组织建设并发挥党组织在城市社区建设中的主导作用，才能够有能力引导社会变革方向、掌握社会变革的进程；才有能力重新构建新形势下党与社会的关系以及通过党与社会更广泛的直接互动来不断凝聚群众、服务群众、获取民心，从而进一步保持和发扬党的优良传统，加强和巩固党的执政地位和执政的社会基础。城市社区基层党建相对农村基层党建来说条块较为明晰，概括表述为：
（1）组织方式的角度上来说是一块为主、一条为辅的条块结合方式
党的十六大报告明确指出：要“高度重视城市社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”。我们党的宗旨就是全心全意为人民服务，在此基础上城市社区基层党组织的首要目标就是要为当地的社区和居民服务，真正做到为社区居民办实事办好事，在服务中来加强组织管理，以优质的服务在组织上来强化组织建设，以此来传承和发扬党的优良传统，在基层树立党的威信，进一步发挥党的领导核心作用。
（2）从社区基层党建的基本原则角度来说就是以人为本，以人为核心
以人为本、执政为民是我们党的性质和宗旨的集中体现，也是科学发展观的核心内容。城市社区基层党组织建设要始终贯彻这一核心内容，如何组织和管理人就成为其核心要求：要发挥好基层党员的领头羊作用，善于解决群众中的各种现实问题，真正起到先进性的榜样作用和领导作用；面对群众的各种利益诉求要做到既合理又合法地进行行之有效的管理，面对群众最现实、最关心、最直接的问题要想尽办法给予真正的解决，同时在日新月异的形势之下党要一如既往地做好群众政治上思想上的工作。
（3）从工作的特殊性方面来说，城市社区基层党建面对的人民群众构成就较为复杂
由传统务农群众组成的传统农村转变成为具有不同的职业、不同的地域、不同的传统文化和行为方式的新社区，这就要求当地党组织必须根据区域内不同群众的需要开展工作，而不仅仅是满足农业生产，做好农民工作。同时，城市社区党建工作的主要内容是对当地群众进行宣传工作，不断发动组织群众，提高他们的文化素质和道德修养水平，提高自己的生活水平和生活质量，成为本区域发展的内在动力。
4．城市化进程中农村党建向社区党建转型的主要目的
（1）以服务为目的，建立服务型基层党组织
基层党组织的组织覆盖主要依托于功能覆盖，没有党组织服务的全面提升，组织覆盖也只能停留在形式层面。新时期党的基层组织的主要任务与功能，必须从传统的单纯执行上级党组织要求的“管理型党组织”，逐渐向满足基层党员和广大群众要求的“服务型党组织”转变；从被动在机关大楼等待基层党员群众来寻求服务，逐渐向主动下基层为基层提供服务转变；从关门的党内服务为主，逐渐向打开门面向广大人民群众服务。借助于“服务”，才能够形成一个完善的社会服务网络，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。通过拓宽联系群众途经，丰富服务群众的内容，畅通群众表达意愿的渠道，化解基层社会矛盾，才能真正为和谐社会的建设铺垫坚实的组织基础。
（2）以开放为目的，建立社会型基层党组织
基层党组织本身生存于社会之中，社会化与开放性，是新时期基层党建的又一新特征。基层党组织是党连接社会的触角，因此，只有以社会化的、开放性的工作内容和活动内容出现，才能获得党员和群众的心里认同。群众不是用理论来判断政党的性质，而是以党的组织，特别是身边党员的行为来判断党的性质，在民主政治条件下，没有服务，无论是基层党组织还是其他基层政权，都是没有出路的。因此，基层党组织以社会接受、群众期盼、党员欢迎的方式、手段推进党的建设，并向社会开放已成为重要课题。实践证明，只有把党的活动与社会需要紧密结合起来，才能更好地在服务社会中实现党组织自身的功能与使命。与时俱进，获得社会认可，是基层党组织生存与发展的必然途径。
（3）以统筹为目的，建立复合型基层党组织
灵活性、多样性，实质上是要求基层党建改变传统的单一形式和模式，寻求党建形式和模式与时代特征相吻合。例如：“党群工作一体化”模式，即在上级党委的统一领导和指导下，以“两新”组织党组织为核心，以工会、共青团为依托，以党、工、青一体化为载体，以引导、监督、维护为要责，发挥党领导群团组织的作用，凝聚人心，促进党的建设和群团组织的共同发展为目标的工作模式。无职党员“设岗定责”，即以群众关心的热点、难点问题为依据，设置改革宣传岗、帮扶贫困服务岗、科技信息岗、纠纷调解岗、社会治安岗、环境劝导岗等。党建“契约化”，即“园区党组织+企业党组织”“在册党员+在职党员”“原有党员+流动党员”推行党建“契约化”。分五步：谈约、签约、亮约、履约、评约。党建“区域化”，即村企联建、企企联建、企居联建、园企联建、驻区机关与企业联建等。
5．城市化进程中农村党建向社区党建转型的主要类型
（1）村基层组织自然转型
在实际层面上，基层党组织作为社会结构的一种，与所在群体、地域、各类组织有着必然、不可打破的联系，保持这种联系，对于党建工作发展而言具有当然优势。
①熟悉党建的基本情况。党建的发展是一个连续的过程，具有传承性、历史性的特点，作为长期从事基层党建的工作者，对党建的基本发展历史、主要工作任务和存在的问题和不足有着更加深刻的理解，对村向社区转化后党建工作能更快地进入角色。
② 熟悉所在区域的基本情况。村向社区转化过程中，一般都是保留原有地域不变，前任组织成员对当地民情、发展状态情况更了解，在转化中更容易与居民进行沟通，特别是在涉及资产、资源、资金“三资”问题的处理，能更加快捷、准确地进行处理。通过村基层组织自然转型，基层党组织往往能够更快适应新的环境和角色，比较保险且便捷。但自然转型也存在一些不足，如对社区基层党组织认识不够、党员干部的思维模式很多还停留在原来的村集体环境下等问题。
（2）上级党组织联合促动转型
当前大多数基层组织发展势头良好，但也确实存在基层组织建设薄弱社区、经济发展后进社区，特别是村转社区过程出现的资产纠纷等问题，对基层党组织转型也产生了严重阻碍。此外，由于社区书记不属于国家公职人员，岗位津贴不高，在向城市转型的过程中，部分能人、老村干部忙于自身生计，很难集中精力干工作，还有一部分受文化知识水平所限，领导能力很难适应形势发展变化的要求，要解决这些问题，有一个政治坚定、能力强的社区书记非常重要。通过选派优秀机关干部到社区任党支部第一书记，对加强基层党组织建设而言，是一种创新的管理模式。从更加宏观的角度分析，上级党组织联合促动转型具有两个方面的优势：① 从基层来讲，能通过上级干部的指导，较为顺利地理解和领悟上级党组织的意图，上级组织也能较好的收集基层的问题，有利于基层的发展；② 干部到当地挂职，能够带动激励当地基层干部干事创业的激情，也能为当地培养、储备一批优秀年轻干部，为该地的长远持续健康发展提供强大的人才支撑。在社区书记岗位上锻炼干部，也为他们提供了直面基层的平台，既能很好地弥补其在经历、阅历和能力上的不足，有利于这批干部的快速成长，也有利于改善和优化干部队伍结构。特别是在城市化进程中，往往会出现因为党务公开不够、前期决策失误等原因造成的集体资产流失，还有就是由于家族、地域等原因造成的基层党组织难以产生或不受信任的情况，此时就需要上级党组织来介入。
（3）能人带动转型
基层组织带头人在基层组织发展中有不可替代的作用，一个好的党组织必须要有好的组织者和带头人。党在社会基层的领导，正由主要通过行政渠道，更多地向思想领导和党组织与党员模范带头作用的影响转变。没有一大批具备较高素质的基层党组织带头人，党在社会基层的领导就很难落到实处。能人有天生的带动作用，随着群众的组织形式、思想观念、活动方式等方面的变化，对基层组织的依赖状况也在变化，需要更加深入细致的思想工作，才能让群众真正接受我们的主张和意见。他们熟悉村情民情，在群众中有一定的威望，能够较好地化解矛盾，维护农村社会稳定。他们中的优秀分子进入基层公共权力领域，能使农村社会资源配置更趋合理、社会政治效能发挥达到最大化，能够群众信服，带动社区居民紧密团结在基层党组织周围。在重大问题的决策过程中，他们能以独有的视野、精准的选择，带领集体走上正确道路，可以获得更多基层党员和群众的信赖。在基层党组织向服务型转变过中，大量基层党组织的工作实践证明，服务工作做得越好，就越能得到群众的信任和拥护，越能发挥党组织在各方面的影响力，而服务的好坏关键在于是否有一支高素质的基层党组织带头人队伍。通过能人带动党建转型，有效提高了基层党组织的服务能力和带富能力，基层党组织以最直观、最有效、最生动的方式，带着群众干、做给群众看，基层党组织的作用由过去的“喊破嗓子”变为现在的“做出样子”，形成了头雁领着群雁飞的格局，塑造了新时期基层党组织的新形象。同时，对于特别优秀的基层党组织干部加大了提拔、考录上级机关的力度。
三、梅龙镇农村党建向社区党建转型的现状分析
面对城市化进程中农村党建向社区党建转型出现的种种问题，基层党建工作如何适应这种变化，基层党组织如何发挥导向作用，做到汇集民智、整合民力、凝聚民心，是做好党建工作的难点，更是创新党建工作的机遇。为了更好地分析问题成因并提出科学的解决对策，我们选择以上海市闵行区梅陇镇农村党建向社区党建转型为实例，从该区提供的近年来统计数据、发展报告中提炼出相关数据，通过“解剖麻雀”的形式，从个案中剖析推论出共性，以期对农村党建向社区党建转型实践研究有所启发。
（一）梅陇镇社会经济发展现状
近年来，梅陇镇始终坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，经济社会发展进入了一个新的历史阶段，城市化进程迅速。经济结构在转型。2006—2013年，地区生产总值由159亿元增加至591.68亿元，7年增加432.68亿元，年均增长14.3%；地方财政收入由9.4亿元增加至77.54亿元，7年增加68.1亿元，同口径年均增长25.9%；城镇及以上固定资产投资由170亿元增加至654亿元，7年增加484亿元，年均增长27.6%。全区城市居民人均可支配收入从13049元增加至38083元，年均增长13.8%；农村居民人均可支配收入从9765元增加至27846元，年均增长17%。三次产业结构由“十一五”末的0.8∶33.4∶65.8调整为0.2∶39.2∶60.6。现代服务业、高新技术产业和文化产业的支撑力明显增强，工业园区经济总量由不到6亿元增加至114亿元，7年增长近20倍，发展方式逐步由投资拉动向内生驱动转型。
社会结构在转型。随着城市化、现代化和市场化的不断推进，社会分工越来越细，由简单劳动向复杂劳动、具体劳动向抽象劳动的转变速度明显加快。社会分工的多样化导致社会组织的多样化，大量社会成员从“自由人”转变为“组织人”，从“单位人”转变为“社会人”。目前，梅陇镇农村户籍人口约1.5万人，只占全区人口的3%。特别是随着住宅小区、大型楼栋等大量涌现，这些组织没有主管单位、规模小、变化快，居住群体相互直接联系松散，对建立党组织和开展党的活动积极性不高，有的甚至加以抵制。虽然符合条件的都建立了党组织，但没有建立党组织的这部分成为党建工作的“空白点”。从巩固党的组织基础、阶级基础、群众基础和社会基础着眼，必须重视和解决好党的工作难进入、难开展的突出问题。
思想结构在转型。当前，各种思想文化交流、交融、交锋日益频繁，带来了思想观念的深刻变化，对统一群众思想、做好群众工作带来了新挑战、提出了新要求。思想意识的变化，既有积极的一面，就是自主意识、竞争意识、效率意识、民主法制意识大大增强，释放出前所未有的探索精神和创造活力；也有消极的一面，就是一些封建落后、偏颇谬误、消极腐朽、低级庸俗的思想也在扩散蔓延，产生了一些不正确、不正常、不理性的行为。市场经济推动了物质文明和精神文明的发展繁荣，但金钱的地位和作用被大大提高，如果不加以正确引导和教育，就可能产生政治信仰迷茫、理想信念模糊、价值取向扭曲、诚信意识淡薄、社会责任感缺乏等问题，势必影响社会管理的推进。现在群众需求不再停留在温饱层面，他们更多的是追求生活快乐、文明自由、民主权利、个性表达。有不少还强烈地表现为对政治利益的追求，话语权、表达权不再是简单化、大众化，而是个性化、复杂化。问卷调查表明，有一定比例的群众认为上层民主不够，基层民主不多，甚至认为现在没有真民主。
（二）梅陇镇基层党组织发展现状
目前，梅陇镇共有直管党员12815名，其中男8333名，女4482名；汉族12684名，少数民族131名。流动党员184名。
表1 梅陇镇党员结构
截至目前，共有基层党组织851个。从类型上分，有机关、事业单位党组织158个，街道、社区（村）党组织170个，非公有制经济组织和社会组织党组织523个。从党的组织设置上分，有党委13个，工委17个，党总支32个，党支部789个。
全镇党组织现行设置主要有四种类型：
（1）按属地管辖或依托本单位设立。如各街道所辖的社区、村以及部分非公有制经济组织和社会组织党组织。
（2）根据业务关系设立。主要是部分业务主管局下属的事业单位，如教育局和卫生局党委所辖的学校和医院。
（3）在历史的继承和改革的调整中发展。主要是经过机构改革和政府职能转换而形成的，如城管局党委所辖的园林、市政、环卫等党组织。
（4）按新形势新要求而设立的。近年来，该区加强了对基层党组织设置的探索与创新，注重细化组织体系，在楼栋设立党支部，在小巷、楼栋单元设立党小组和党员责任区，成立“网格党小组”。
截至2013年年底，全区社区和村党组织中，党员数量超过50名的38个，占总数48.7%；党员数量超过100名的23个，占总数29.5%。但全区社区（村）中，设党委的仅有3个，设党总支的19个，设党支部的56个。党员数量的不断增长给党组织的管理带来一定的难度，有时由于党员到会率达不到规定要求，造成党组织换届选举、发展党员等工作无法正常开展。据某个社区的统计数据，在其40名党建工作的党员干部中，40岁以下的占27.5% （11人）,40～50岁的占10%（4人）,50岁以上的占62.5%（25人）。从这个数据中可以直接得出党员干部队伍年龄结构的不合理之处，同时影响着党员干部年轻化人才化的建设和人才梯队的储备的工作。
四、梅陇镇农村党建向社区党建转型中存在的问题及原因分析
随着梅陇镇城市化进程的加快，在各农村街道向社区转型的过程中，传统的基层党组织在职能、机构设置、社会服务等各方面都与新时期的基层党建工作不相适应，面临诸多新问题。我们采用了走访基层党组织、广泛与基层党组织党务工作者进行交流、针对性地开展调查问卷、召开专题座谈会等方式，对镇农村党建向社区党建转型中存在的问题进行分析研究。
我们分别走访了8个村党组织，与党务工作者进行深入交流，征求他们对转型过程中党建方面工作存在的问题、意见及建议。利用梅陇镇召开的党务工作者会议、组织工作会议等各项会议契机，与街道党工委书记、分管党建的副书记、社区（村）党务工作者的进行座谈交流，全面了解一线党务工作者对当前党建转型过程中存在问题的看法。针对梅陇镇党组织转型调整过程中可能出现的情况和存在的问题，设计了调查问卷，涉及的问题包括：转型过程中基层党建工作中存在的突出问题、需要加强的工作、与新形势新要求的相适度、党建工作制度、党组织活动开展、党员作风建设等。从调查对象来看，约43%来自农村党组织，39%来自社区党组织，10%来自乡镇党组织，8%来自街道党组织。从调查对象的学历来看，约8%在初中及以下， 23%为高中学历，48%为专科学历，21%为本科及以上学历。从调查对象的党龄来看，党龄为5年及以下的约占17%,6～10年的约占22%,11～15年的约占36%,16年以上约为25%。
（一）梅陇镇农村党建向社区党建转型中存在的问题
结合调查问卷、走访交谈、座谈交流等调研方法，总结梅陇镇基层党组织建设在转型过程中存在的问题有以下几个方面。
1．组织结构设置问题
基层组织结构设置不适应于城市化过程中的政治经济文化社会的发展。通过调查发现，有52%的人认为自己所在的支部班子结构上比较老化，缺乏活力；有31%的人认为当前支部组织结构年轻化，政治素质有待提高。通过实地调研走访也发现组织结构设置有如下问题：
（1）在梅陇镇城市化加速推进中，传统农村的状态发生了很大变化，村级组织合并，城中村、园中村的改造相继完成，使得原来的村级区域重新组织，打破了以前那种农耕固定，居民稳定的格局，传统的大家族式结构不断瓦解，向着作为社会细胞的小家庭模式转变，产生了多村混居、相互流动的农村新社区。
（2）农民群体也发生着分化，由城市化的推进所引发的基层产业结构的变化，使得不同阶层的农民群体有不同的利益诉求，针对这种情况的利益整合机制必然将比原先那种较为传统的、未经分化的农耕利益整合困难得多。在这种新产生的基层形态下，经济政治社会也在不断转型，基层党组织设置的滞后性、社区资源的重新整合、人口流动的管理、居民民主意识的培养都面临着新的挑战，如何把行政资源、社会资源、党建资源整合，形成一个规范化、制度化、协调化的以管理和服务为核心的社会组织结构体系，对于当前农村社区的基层党组织建设是值得深入研究的新问题。同时，城乡一体化的格局使基层党建的重心逐步由农村向城市转移，这对如何打破这种城乡分离，区域闭塞的党建局面，实现在空间上的城乡联动、城乡互补的党建机制提出了挑战。
（3）在社会转型期，基层党建的理论研究力度远远滞后于实践的发展，对基层党组织建设缺乏一个长期的目标地位。因而，在城市社区党建政治内涵的界定、城市社区党建工作的指导原则、社区党建的运行机制、社会转型期社区党建工作与传统的基层党建工作区别和联系等方面，都存在着许多值得更加深入研究的问题。
2．职能转变问题
农村新社区的产生使得传统农村的行政区划已经基本撤销，城市化使党员流动性增强，打破了传统的党员静态管理模式。通过调查发现，在基层党组织转型过程中面临的主要问题调研中，党组织机构体制没有理顺导致职能职责定位不明晰，党建责任制度落实不到位、党组织活动缺乏有效平台载体、党员队伍素质问题等分别为重要原因。从梅陇镇的实际来看，目前农村新社区的社会整体环境已发生转变，以前的以行政管理为主的村级组织虽然依旧在发生作用，但是未能有效整合各种组织资源，机构组织设置不完善，农村新社区党建工作尚未形成合力和共识。农村新社区与村级组织设置相互重叠交叉，不能使组织机构设置整体优化，机制不畅通。随着市场经济制度的建立和城市化进程的加快，城市和农村基层党组织工作的统筹规划，城市化使农村基层党组织领导经济工作的方式发生了转化，农村集体经济的比重不断下降，产业结构向农工商各业协调发展，产品的供销由市场机制决定。传统农村基层组织的经济政治职能不断分离，村委会职能弱化，原有的村级基层组织的经济职能也逐步弱化，社会管理、社会服务的职能则是不断加强的趋势。
此外，城乡一体化中和城乡统筹发展的“村改居”后，村民的居住环境由传统田园式的农耕村落向农工商各行业协调发展为主要内容的城镇社区发展。在这一系列的因素影响下，职能转变问题显得尤为明显。
3．党员干部素质能力问题
党员干部现有素质能力与城市化加速推进所要求的高水平工作能力不相适应，党员能力资源难发挥。调查问卷一方面，党员干部老龄化态势严重。据调查中显示，梅陇镇转型的党组织中，36～45岁的党员占比42%, 46～60岁党员占比29%，党员的老龄化现象比较严重，年龄整体偏大、文化水平偏低、干部工作年限太长以及组织能力、领导水平不高等问题，导致多数党员干部不熟悉新时期市场经济管理体制下的业务机制，难以适应建设新农村和新社区的需要。另一方面，党员干部带头示范作用不明显。农村党建向社区党建转型包含的一个重要职能转变，即由行政管理职能向社会管理和社会服务职能的转变，而部分党员无法适应。在问卷调查中，对党组织先锋模范作用的发挥评价为“满意”的仅占21%, “较为满意”占比30%，说明部分党员干部没有在新的环境下对社区发展、稳定做出榜样，党员带头模范作用还有待进一步加强。
4．村民民主权利意识问题
随着近年来基层民主自治的制度建设的不断完善，群众的民主意识、法律意识、自治意识、利益意识不断被激发出来。在这个意识激发的过程当中，也暴露出了多方面问题。一方面，基层民主选举原则性不强。投票随意性、票选缺乏真实性、选票贿赂性等，充分地说明了基层选举部分村民不能坚持原则，随意放弃自己的民主权利。另一方面，基层议事论事存在无纪律性。部分群众在民主议事、民主决策的过程中，以自己为中心，以利益为重点，在个人利益的诱惑下存在无组织纪律性的问题，某些群众甚至将民主和权利极端化。
5．党建文化资源整合问题
在城市化过程中，人民对不同文化、思想、价值观的认同和接受，使整个社会的价值追求也趋于多元化，各种价值观念在相互交融和激烈碰撞，价值冲突也尖锐化、普遍化。而社区人民群众与各种不同文化的交流更为广泛，平台更为畅通，机制更为完善，人的价值文化观念也出现多元化，比如有文化知识讲座、初具规模的文体活动队伍、群众文化工作和社区教育等活动。根据调查问卷结果，在农村党组织向社区党组织转型中，有66.9%（含一般、不满意、不好说）的调查对象认为党组织的活动内容、工作方式和平台载体还不适应新形势要求，这说明在文化资源整合的过程中如何继续保持和发扬我们的从群众来到群众中去的优良传统，不断满足人民群众各种不同文化需求，不断丰富文化内涵，对于转型中的基层党建工作来说是一个新挑战。
6．对社区党建重视程度问题
一方面，上级部门和组织对城市社区党建重视程度不够。城市社区党建对城市化加速推进的社会环境来说，还是一个较为新鲜的事物，都还只能在摸索中艰难前进，没有当作一项紧迫的政治任务来进行。城市社区基层党建所需的人力、物力、财力均需要其支持和帮助，但在调查中发现，党建工作经费保障不到位，是转型过程中面临的突出问题之一。另一方面，在缺乏利益驱动和必要机制约束的情况下，社区党员对党建工作的激情和热情不够。调查中发现，城市社区党员对本区域有着较为详细的了解，有着较为广泛的社会关系网络，但一部分党员参与社区基层党建的积极性却不高，缺乏组织归属感，重视程度不够。有部分党员虽然参与了社区党建，但是缺乏工作热情，缺乏思想高度上的认识。此外，从具体的实际工作情况上来看，各地区的社区党建方法不一，没有形成规范化、制度化的模式。许多地区有农村转为城市仅仅几年的时间，各地区正在根据自己的实际情况进行党建工作的探索。有的地方注重从维护社区稳定的方面建设，有点侧重于社区服务方面建设，有的侧重精神文化方面建设，就全国范围而言，社区基层党组织建设工作没有形成统一的模式。
形式主义的“组织内建设”突出。当前，梅陇镇农村村中心工作有三项：基层党建、扶贫攻坚、环境整治。自上而下的政治要求，经文件层层传达，均一一落实到了农村基层党组织实践上，并最终转化为一项又一项的具体的基层治理事务。究竟是如何具体开展的呢？以梅陇镇基层党建实践为例。其主要依托“主题党日活动”主抓党建，规定每月第一个周的周一为主题党日，采取“5+X”活动流程，其中“5”指五项中央规定动作，即分别是党员缴纳党费、奏唱国歌、重温入党誓词、诵读新党章和学习党规党情，“X”指根据地方党委政府工作需要和村庄实际等确定的基层党组织自选动作。同时，将主题党日活动与“三会一课”“两学一做”等活动形式和活动内容结合起来。具体而言，主题党日活动开展之前，需要召开支部会议确定活动主题、拟定活动计划和相关发言稿；主题党日活动当天持续时间约为一个上午时间单位，严格按照中央规定动作开展活动，“5+X”中的“X”往往沦为停留在纸面上的文字创新，同时做好活动过程的痕迹记录工作；每次主题党日活动之后，另需要用一周左右的时间由分管党建的支部副书记完善台账工作，以备省市县乡各级单位下村检查之用。这一活动，从2017年年初开始，持续至今，要求每月一本台账，至今已经“硕果累累”。如此费心竭力的基层党建工作，党建效果究竟如何呢？据梅陇镇基层主抓党建的村支部副书记介绍：“这两年，中央重视基层组织建设，注意加强农村党员教育与管理，本来是好事；但农村党员大部分都是年龄大、文化程度低的老党员，总体来看有一定效果，但意义不是太大，老党员不是很积极。
（二）梅陇镇农村党建向社区党建转型存在问题的主要原因
1．党组织建设片面强调覆盖面
在一段相当长的时间内，我国的政治权力主要是集中在我们党组织或者一些主要负责人手中，政党或者个人对政治权力的运用和影响达到了顶点。通过古田会议的决议，毛泽东提出了“支部建在连上”。这是与当时那种特殊的革命历史背景下，必须保持党对革命军队的绝对领导权，增强红军的战斗力才能生存发展的党建策略分不开的。在条线分明的单位制下，只要按照这种组织制度和行政秩序在各级各部门建立相对应的组织制度就可以对整个社会形成一个制度网络，可以有效地从各方面掌握和控制整个社会，且形式统一，组织覆盖全面，党的组织在实现了对社会的全面控制同时，还能依靠整个体系在各个单位实现延伸和再发展。但同时，在严密的组织体系和单一的组织结构下，党组织建设在这种体系的覆盖过程中深深地刻上了行政体制的烙印，成为党建模式僵化的重要原因之一，其影响一直贯穿于党建全过程。
以一种固定模式进行党组织全覆盖的党建体系具有很大的不确定性，它赖以生存的基础是全社会的一元化。过于强调在一种长期固定的行政体制模式下开展党组织建设，实现党组织对社会的全覆盖，缺乏一种与时俱进的主动性。改革创新发展必然会给僵化的一元化社会格局带来巨大的冲击，这种组织体系下的各种组织资源必然要重新整合，在这个整合的过程中，僵化的体系格局不断被冲击和打破的过程，也必然会增强社会的整体弹性和流动性。原来依靠一种模式僵化固定，政治权力过分集中的组织体系逐渐松动。
2．干部队伍整体素质不强
截至我们调研结束，农村流动党员有大部分为外出务工的中青年党员；30岁以下的党员人数少，60岁以上的老党员居多，甚至一些年纪大的党员已经丧失基本生活自理能力，无法正常参加组织生活；另还有些党员常年在外照顾孙辈或随子女在城中生活，或自己经营店铺，无法经常回村参加组织生活。剩下的可正常参与组织生活的人数并不多，且以60岁以上的老年人党员为主。我们可以发现：这一党员群体，组织结构老龄化突出，且受教育程度大都普遍有限，随着年龄增长，相当一部分党员同志因眼花耳聋而无法进行正常书写，这是农村党员队伍的基本现状，也是当前农村基层党建无法回避的组织基础。另外，党员干部的整体素质水平无法跟上时代飞速发展的脚步。教育培训的路径方式落后、内容单一。这在很大程度上直接影响了党员干部的继续学习和发展以及整体素质的提高。从路径方式上来说，没能实现教育路径的多样化，多为传统的简单落后、效率低下的教育路径，不能有效地开发和综合利用多种媒介和平台。对党员干部的教育方式上呆板僵化缺乏创新，多在社区办公地点对党员干部进行宣传教育，而且大多以听讲座、读报纸为主，成效不大。
在教育内容上，多停留在理论学习上，不能深入实际，没有立足社区实际进行全面仔细的针对性学习，不了解社区发展的真正目标和实际需求，导致理论和实际不能真正的相结合，不能从根本上解决社区党员干部作风不务实，理论功底不扎实，知识水平不高，工作水平有限，领导能力不足等问题。
3.“痕迹管理”加重负担
近年来，“痕迹管理”一词广泛流行于各地基层治理具体实践当中，自上而下的政治承诺、组织期待、治理目标等，均会无一例外地转化为基层组织痕迹管理工作，并最终转变成基层干部工作负担，并占用大量时间精力用以上报迎检，基层党建也不例外。简而言之，习近平总书记提出加强基层党建以来，中央规定动作较多，地方创新动作虽因地而异，但也在日益增多，所有的工作要求和工作内容，要最终转化为文字档案台账工作固定下来，以备上级检查之用。除此之外，还有包括但绝不限于精准扶贫建档立卡、农业普查、经济普查、人口普查、危房摸底、留守儿童摸底、留守老人摸底、大型农机具摸底等文字报表工作。每一项工作内容背后，均不断产生着一系列的痕迹管理工作，成为包括乡村两级基层干部群体沉重的工作负担。甚至替代了农村基层党组织的群众工作，造成了基层党组织建设路径扭曲，即中央越重视农村基层党建工作，各级党委政府党建要求越发严格，基层党组织痕迹管理工作负担越沉重，群众工作空间越逼仄，党群关系距离也就越疏远。
4．党建宣传效果不够显著
随着近年来民主政治的不断发展完善，社会从大政府、小社会正逐步转型为小政府、大社会，政府在社会生活中很多方面的作用不断弱化，而社会支配能力则是呈不断强化的趋势，全社会对于党建思想的社会认识不适应社会条件的变化发展。就实际情况来看，现在的社区党建工作的宣传力度还很不到位，没有引起足够的重视，不能有效结合各种新传媒、新载体、新平台来举办各种宣传活动。没有摆正态度，认清当前的误区，无法通过各种有效的方式方法来纠正各种认识上的错误，消除思想障碍。同时由于宣传不到位，社区居民党员干部群众难以真正了解本地区对于加强城市社区党建工作的重要意义，不能明确自己在社区党建工作中的权利和义务，导致群众参与社区党建积极性不高、热情不足，使社会缺乏一种良性的浓厚的党建氛围。从而影响到了城市化过程中城市社区党建工作的积极推进。
5．基层党员管理难度增大
随着城市化的推进，打破了传统的以务农或以农业土地为生存依赖的农民身份，社区居民各种职业身份混杂一起。基层党员呈现多样化、复杂化的特征。一些流动性强的党员居住地与工作地不在同一个地方，导致了管理难度加大和一系列问题的出现。另外，部分党员未能完成角色转换，给党员管理增加了阻力。一部分离退休老党员，从工作一线上退下来，不能较快适应从一个单位到一个社会的转变，即我们所说的“社会人”；一部分下岗失业党员还不能彻底从失去“铁饭碗”的状态中解脱出来，总是对融入社会抱有一种排斥心理；在外务工党员群体，由于长期常年游离于社区的党组织，难以对其加以管理和约束；部分单位在职党员由于其党建认识是单位存在感强于社区存在感的原因，没有参与城市社区党建的主观意识和积极态度；有的流动党员组织意识较弱，受教育机会较少，逐渐放松了对自己的要求，或者迫于工作和生活上的压力而有种金钱至上的心态；在农村向城市社区逐步转化的过程中，部分农村党员不能适应这种社会环境的新变化，思想守旧、领导能力不足、知识水平较低等短板延续下来，不能很好地参与到城市社区党建工作当中来，这也在一定程度上增加了社区党员的管理难度。
6．社区资源整合遭遇瓶颈
要建立一种良性的、完善的社区党建制度，发展社区民主、培育公民意识起着至关重要的作用，同样也必须对社区内各种资源进行有效的整合，合理的规划，持续的供给。城市化进程中，很长一段时间内，由于社区资源与市场脱节与僵化的行政制度的阻碍，因而社区资源呈现出社会与单位分割，利用率低、重复建设、规划不合理和供给不持续等问题，造成了社区资源的严重浪费，阻碍了社区资源优化整合的进程。城市社区管理体制需要有效的运行，首先离不开的就是经费问题，当前主要是靠上级组织部门的财政拨款，经费总额有限、来源单一，因而对社区建设工作造成极大的困难。居委会是我国社区居民的主要活动场所，它一方面为党开展工作提供了一个较为广阔的平台和社会资源；另一方面，由于它是一种基层自治组织，不是政府机构，因而政府财政拨款有限，而且大部分社区经济发展较为落后，缺少实体经济的支持，自筹经费更是难上加难，这样就导致社区基层党组织面对群众日益高涨的文化活动需求而无开展的窘迫。此外由于传统的行政体制，社区党组织缺乏一定的独立性，受到上级各个部门的干预，从而不能放手去组织社区活动。
五、推进转型农村党建向社区党建转型建议与对策
（一）坚持人民主体地位，回归群众路线
1．重塑价值导向：坚持人民主体地位
中国共产党最鲜明、最本质的特征在于其深植于最广大群众的“人民性”，而“人民”是一个抽象的、总体性的、动态的且充满政治意涵的词语，党的宗旨“全心全意为人民服务”，作为“三个代表”重要内容的“始终代表最广大人民的根本利益”与作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一的“以人民为中心”中的“人民”一词，均为同一用法。党的十九大报告对“以人民为中心”这一重要命题的丰富内涵也作了深入阐述：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。因此，面对当前正在走偏的农村基层党建实践，我们首先要深刻认识只见材料痕迹不见人的形式主义组织内党建，已经严重脱离了人民这一实践主体，如欲纠偏，则要求我们必须从价值导向上强化这一认识，即坚持人民主体地位，唯有如此，方是正本清源之道。
2．再造实现路径：回归群众路线
相比“人民”一词，“群众”是一个自然的集合概念，泛指全体群众或某类群众的集合，在毛泽东的著作中，有时也和“人民”一词通用。加强基层党建，坚持人民主体地位，关键是要深刻理解人民疾苦、积极解决人民问题进而实现人民主体性。当前农村基层党建实践过程中，痕迹管理成为基层党建的普遍现象，以形式主义化的文牍工作掩盖了实际问题，因此，越来越多的基层干部多坐在办公室（官僚主义）而不是走进田间地头和走村入户做工作（群众路线）。如欲纠偏，必须重拾群众路线，即作为群众当中率先觉醒的基层党员干部这一关键少数（先进分子），代表群众来组织动员群众，并在组织动员过程中了解群体诉求、解决群众问题。与此同时，团结绝大多数群众（中间分子），批评、教育少数落后群众（落后分子）的不合理想法和做法，最终在充满政治性的公共性实践中实现群众利益、价值生产与基层组织能力的同步再生产。简言之，当前农村基层党建的泥淖在于脱离群众的政治工作行政化、文牍化和形式化，出路正在于重拾群众路线，即践行群众工作立场、观点与方法。
（二）进一步拓展“党建+”的内涵
梅陇镇积极打造基层党建，推进村级治理现代化，把党建工作融入基层经济社会发展中的各方面、全过程，探索党建工作与中心工作融合的新模式，提出“党建+组织”“党建+制度”“党建+服务”的“党建+”基层社会治理方式，以党组织统揽全局，构建“开放性”党建服务体系，引领推动农村各项工作全面发展。从实践来看，党建嵌入基层治理要可持续发展，需要完善议事制度建设，同时需要在议事制度建设中强化党建工作，进一步拓展“党建+”的内涵，构建大党建的良好局面，为村庄和谐提供保障。
进一步加强议事制度的建设。从“谁来议”“议什么”“怎么议”“规范议”“有效议”等五方面入手。
1．界定议事协商的主体
建立协商议事中心、队伍。充分吸收外来务工经商人员、流动人口、城市民间协助管理者等参与协商，培育扩大城乡社区协商多元主体。还要根据协商内容需要邀请与议题相关专家、居民和第三方机构等参与协商。
2．公开议事协商内容
健全和完善社区协商议事清单目录，推行村民议事提案制，同时全力扩充社区协商范围，可以包括各类民生事项。要围绕依法履职履责和民生需求导向，按照综合性服务或个性化服务等内容，分类处理协商内容，通过社区协商维护群众利益，提高村民参与社会治理的积极性。
3．丰富议事协商形式
充分发挥大党建引领下的社会治理大联动工作，以村、网格、村民小组、农户等为协商议事场所，协商讨论社区热点难点问题。要根据不同协商议题选择不同协商形式，拓展居民协商渠道。鼓励村民群众通过移动终端反映问题、咨询难题、互动交流，提高居民议事协商的参与率。
4．要制定协商议事的系列程序
必须规范协商议事行为。经协商，对于意见分歧较大的事项，待充分交流、条件成熟后另行协商。对不需提交村民代表会议或户长会议表决的，可由村、网格直接组织实施。若邻里协商议事中心无法解决的，可上报镇进行处理。议事结果实行协商票议制，同时做好会议纪要，提交村班子联席会议，重要事项提交村民代表会议票决。加强村务监督委员会建设，每月底在村务公开栏及时公开协商成果落实情况，接受群众监督。
5．要充分发挥议事协商作用
在法律法规许可范围内组织村民进行协商，保证协商成果合法有效。此外，村社区、村邻里协商议事中心可通过开展和谐（平安、文明）示范区、村社区公共服务、准入制度实施工作等群众满意度测评，确保议事协商真正达到目标。
（三）突出协商取向，协调社会利益关系和整合民意
1．入户走访，搭建协商平台
通过进村入户走访群众等方式，面对面听取群众意见，及时收集群众反映的各种诉求，协助开展解决民生实事、助力“美丽乡村”建设、整顿原先软弱涣散党组织、不定期邀请乡综治办主任召开座谈会参与纠纷调解等工作。
2．发掘党员资源，构建协商网络
搭建有效平台，让无职党员分门别类发挥各自特长。比如，将政策水平高、有技术并率先致富的、年富力强的农村退伍复员军人、有群众基础的老党员等分别组成宣传、帮富、治安、调解等党员队伍，构建组织网络，引导、示范和带动村民；同时建立配套激励机制，对表现突出、群众满意的无职党员，作为村后备干部培养，在村级换届调整时优先提名，并可推荐为党代表的人选。
（四）构建“一核多元”党群管理架构
“一核”，指的是党建的引领示范作用。具体而言，就是要发挥党支部的核心作用、党支部班子的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用。“多元”，指的是发挥好“村民中心”“村级理事会”等村级各类组织的作用。比如，建立由家族德高望重的“和事佬”、村民小组、村调解委员会这“三层”调解网络组成的调解队伍，采取说服、教育、疏导、劝解等柔性化调处手段，做到“家庭琐事不出户、矛盾纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇”。再比如，成立村民理事会，及时化解各种矛盾，引导建立良好的乡风民俗，落实社会治安综合治理，针对传统农村村落社区中外出务工比例较高现象导致的留守老人及留守儿童问题，依托老体协、关工委等机构，组织设立“留守老人之家”和“留守儿童之家”，聚焦精准建“两家”，加强村级组织的凝聚和协调作用。
（五）“党建+”工作要服从治理需求
“党建+”工作要根据社区社会资本的总量和分布决定其内容和机制，社区类型、禀赋和资源条件是基础。社区的形成与发展各具特点，其地域大小、资源条件、自然禀赋、外部环境都存在差异，“党建+”必须建立在这些历史、现实和社区特点的基础之上。目前，处于转型时期的农村社会资本总体上是以传统社会资本成分为主的，但同时出现了现代社会资本形式，这在不同的社区类型中有不同的总量和分布表现。“党建+”工作引领农村社区治理，需要结合各类型社区社会资本的总量和分布展开。比如，传统农村村落社区，要注重运用传统的社会资本，如充分发挥家庭（家族）内部关系网络的效能，促进邻里信任而产生的互惠，密切党群关系“一家亲”。针对“空心村”现象比较普遍的问题，村支两委组织尤其是村支书需要在“党建+”工作内容上突出适宜发展的农业产业。而在城郊结合部，由于城乡交融发展而出现了村居合一型社区，其社会资本呈现出成分多元化的特征，传统社会资本镶嵌在传统的血缘关系等各种社会关系网络中，如礼俗、人情、关系等，同时也出现了蕴含现代社会资本的组织，对于这类社区，由村级党组织和村居党组织联建联管，要逐步向社区党组织转型，这意味着组织结构、治理对象、管理结构的全新变革；而通过中心村改造后土地适度集中、企业集聚形成的功能拓展型社区，现代社会资本的载体较多，需要在保留村级管理体制的基础上，升格村级党组织，下设农村、社区、企业各类党支部，实行分类管理，确保覆盖率。