关于山东水生态文明建设的调研报告

陈雷

（2012年10月）

水生态文明是生态文明的核心组成部分。建设水生态文明是一项创新性的工作，需要逐步探索、积累经验。山东水生态文明建设起步早，在全国开了好头，作出了表率。2012年10月19—20日，我专门带队赴济南调研，实地考察了济南市卧虎山水库、玉清湖水库、济西湿地、腊山分洪工程、小清河洪园节制闸及城区大明湖水生态文明建设工程，与山东省政府和济南市委、市政府主要负责同志进行了座谈，对山东省水生态文明建设工作有了比较全面、深入的了解。我感到，山东把水生态文明建设作为现代水利示范省建设的切入点和突破口，抓得实、力度大、成效好，很有借鉴和推广意义。

一、开展水生态文明建设是一项战略任务

水是生命之源、生产之要、生态之基。我国水资源相对不足、水生态环境容量有限，大力开展水生态文明建设，着力加强水资源节约保护，既是现实的紧迫要求，也是长远的战略任务。

第一，开展水生态文明建设是落实中央决策部署的重要举措。2011年党中央1号文件和中央水利工作会议将水生态保护摆在经济社会发展全局中更加重要的位置，明确提出力争通过5到10年努力，基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。在中央水利工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理强调，要正确处理经济社会发展和水资源条件的关系，既要满足经济社会发展合理需求，又要满足河湖健康基本需求，决不能为追求一时发展而牺牲子孙后代福祉。今年1月，国务院印发关于实行最严格水资源管理制度的意见，出台了一系列强化水生态保护的政策举措。我们要把思想和行动统一到中央精神上来，全面落实各项决策部署，加快推进水生态保护工作。

第二，开展水生态文明建设是保障和改善民生的重要任务。随着经济社会发展和人民群众生活水平提高，城乡居民对喝上干净水、享有优美环境等方面的要求越来越高。开展水生态文明建设，为人民群众创造良好的生产生活环境，是我们党以人为本、执政为民的必然要求，是为人民谋福利、为子孙后代谋福祉的重大民生工程。我们要顺应人民群众的新期待，充分发挥水资源在促进经济发展、提高生活质量、保护生态环境等方面的多种功能，着力构建服务民生、保障民生、改善民生的水利发展格局。

第三，开展水生态文明建设是促进生态文明建设的重要基础。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，一些地方出现河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失、地下水位下降等严重生态问题。这种状况如果不尽快加以扭转，水资源难以承载，水环境难以承受，人与自然难以和谐，子孙后代可持续发展将受到严重影响。我们必须从生态文明建设的战略高度，大力开展水生态文明建设，加快建设资源节约型、环境友好型社会，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

第四，开展水生态文明建设是推进现代水利发展的重要抓手。加强水生态文明建设有利于提高全社会的水资源节约和保护意识，牢固树立现代水利理念和水生态文明观念；有利于引导各地各部门主动适应水资源和水环境承载力，科学确定水资源开发利用规模；有利于提升水利发展的质量和效益，充分发挥水利的经济支撑、社会服务、民生保障、生态保护和文化传承功能。在发展现代水利过程中，必须把水生态文明建设放在更加突出的位置，推动水利发展方式加快转变。

第五，开展水生态文明建设是实现城市可持续发展的重要支撑。良好的水生态环境是现代城市文明的重要标志。当前，我国正处于工业化、城镇化加快发展的阶段，一些城市河湖水系不畅、水域面积萎缩、水生态系统退化、洪涝灾害频发、城市排涝标准过低等问题日益凸显，已成为制约城市持续健康发展的突出瓶颈。必须大力开展城市水生态环境治理，逐步实现城市水生态系统的良性循环，打造和谐优美的城市人居环境，为城市经济社会可持续发展奠定坚实基础、提供有力支撑。

二、山东水资源管理保护取得了宝贵经验

山东省委、省政府高度重视水利工作，始终把水利摆在全省工作的突出位置来抓。近年来，在山东省委、省政府的正确领导和强力推动下，山东水利工作取得了重大进展和明显成效，被水利部确定为建设现代水利示范省和全国加快实施最严格水资源管理制度试点省，许多工作走在了全国前列，为全省经济社会又好又快发展提供了坚实水利支撑，也为建设水生态文明，推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变提供了宝贵经验。

一是率先构建了最严格水资源管理制度体系。早在2009年，山东就以省政府规章形式出台了《山东省用水总量控制管理办法》，开创了全国先河。今年国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见印发后，山东又率先出台实施意见，并制定了水资源论证、取水许可、地下水管理、节约用水、水功能区监督管理等17个配套文件，市级政府全部出台了用水总量控制管理配套实施意见。

二是率先确立了“三条红线”重要控制指标。以水资源综合规划为依据，逐级制定了所辖各市的“十二五”时期用水总量、用水效率和水功能区限制纳污指标，并下达了所辖各市2011年度用水总量控制指标。今年上半年，水利部在征求各省关于水资源管理控制指标意见的过程中，山东省率先致函水利部确认水资源管理控制指标，起到了很好的带动作用。

三是率先建立了水资源管理责任与考核制度。山东省委、省政府从2011年起对各设区市水资源管理主要指标落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为对政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据，确保了最严格水资源管理制度和“三条红线”的有效落实。

四是率先开展了全省现代水网体系建设工作。组织编制山东现代水网规划思路报告，明确提出要加快构建“河湖库渠连通、供排蓄泄兼筹、防洪供水生态功能有机统一”的现代水网体系，南水北调东线工程山东段年内可完成干线建设任务，胶东调水基本具备全线通水条件，辐射全省的“T”型水网骨干框架逐步形成，水资源优化配置能力不断提升。

五是率先推动了水生态文明城市创建活动。2011年8月在全国率先出台水生态文明城市评价标准，开展水生态文明城市创建活动。这项工作对于打造现代水利示范省、推动生态山东建设、加快经济文化强省发展、实现全面建成小康社会战略目标具有重要意义。

山东现代水利示范省建设和落实最严格水资源管理制度试点，取得了较为明显的综合效益。2011年，在经历秋冬春三季连旱、保障全省粮食“九连增”和经济总量两位数增长的情况下，全省实际用水总量较2010年减少2亿立方米，万元GDP用水量由上年的72立方米下降到65立方米，农田灌溉水有效利用系数由0.6提高到0.61，地下水平均埋深比上年同期回升了0.24米，这是非常了不起的成就。

但也要看到，受各种条件制约，当前山东水问题还比较突出。人均和耕地亩均水资源占有量只有322立方米和319立方米，仅为全国平均水平的16%和23%，水土流失面积达2.74万平方千米，海水入侵面积达1000多平方千米，河道污染情况较为严重，水资源管理和水生态文明建设任重道远。

三、山东建设水生态文明应当把握的基本原则与重点任务

当前和今后一个时期，是山东加快实施黄河三角洲生态经济区建设、打造山东半岛蓝色经济区，加快生态山东建设的关键时期。建设水生态文明，对支撑山东一系列发展战略具有重要作用。山东各级水利部门要以科学发展观为指导，认真贯彻落实中央治水兴水决策部署，积极践行可持续发展治水思路，牢固树立民生水利发展理念，以水资源高效利用和有效保护为核心，着力加强水资源管理，在全国率先形成人水和谐的现代水利体系，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

加强水生态文明建设，要遵循以下原则。

一是坚持人水和谐，科学发展。牢固树立人与自然和谐相处理念，尊重自然规律和经济社会发展规律，以水定需、量水而行、因水制宜，推动经济社会发展与水资源和水环境承载力相协调。

二是坚持保护为主，防治结合。规范各类涉水生产建设活动，落实各项监管措施，强化监督监测，着力实现从事后治理向事前保护转变，从人工治理为主向自然保护恢复为主转变。

三是坚持统筹兼顾，合理安排。科学谋划水生态文明建设布局，统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，合理安排生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水关系，实现水资源的优化配置和高效利用。

四是坚持因地制宜，以点带面。根据各地水资源禀赋、水环境条件和经济社会发展状况，形成各具特色的水生态文明建设模式，对重点区域和部位进行集中治理，辐射带动全省水生态环境的改善和提升。

加强水生态文明建设，要着力抓好以下重点工作。

一要加强“三条红线”管理，着力落实最严格水资源管理制度。要健全和完善全省及各市县“三条红线”指标体系，细化实化各项制度的具体内容和实施要求，提高各项制度的可操作性。要严格控制用水总量，严把水资源论证关，规范取水许可审批管理，遏制不合理的新增取水。要严格用水效率控制，强化用水定额和用水计划管理，深入推进节水型社会建设。要严格入河湖排污总量控制，加强水功能区和入河湖排污口监督管理，对非法设立的入河湖排污口要予以取缔。

二要完善河湖水网工程体系，着力提高水资源配置和调控能力。要围绕“四带三区两湖一环”生态水系重点工程建设总体布局，加快推进南水北调东线一期、胶东调水、引黄济青改扩建及配套工程建设，大力推进河湖水系连通工程建设，综合采取调水引流、清淤疏浚、生态修复等措施，构建引排顺畅、蓄泄得当、丰枯调剂、多源互补、调控自如的河湖库渠水网体系。要进一步强化水资源统一调度，加快实施重点水源工程建设，继续推进城乡供水一体化，保障城乡饮水安全。

三要加大水污染防治力度，着力保障水资源可持续利用。要抓紧完成山东省水功能区分阶段限制排污总量意见，建立水功能区水质达标评价体系，对水质不达标的重要水功能区，要采取措施进行综合治理。要加快完善饮用水水源地核准和安全评估制度，深入开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。要以南水北调沿线和小清河流域为重点，全面构建流域治污体系，确保到2015年南水北调东线干线稳定达到调水水质要求，小清河污染问题得到基本解决。

四要加强水土保持生态建设，着力打造水生态安全屏障。要切实抓好泰沂山区、胶东半岛丘陵区、鲁西北黄泛平原区水土保持工程建设，大力开展坡耕地综合治理，积极推进生态清洁小流域建设。要以中小河流重点县综合整治为抓手，实施一批河湖水库生态综合整治工程，加快生态河道建设和农村沟塘综合整治，改善水生态环境。要加大地下水超采区和海水入侵区治理力度，加快海堤达标建设，加强河口湿地保护，打造山东半岛生态海岸。

五要狠抓监管能力建设，着力强化水资源管理基础支撑。要合理规划水文水资源监测站网布局，加强以重要控制断面、重要水功能区和地下水超采区为重点的水质水量监测能力建设。要加快建设省级水资源管理信息系统，努力构建覆盖全省的水资源监测、水灾害防御指挥决策和水工程运行管理调度信息化支持系统，提高水利信息化水平。要抓紧完善水资源监测、用水计量与统计等管理制度和技术标准，提高监测、统计工作的权威性和时效性。

六要不断加大改革力度，着力构建水生态文明建设长效机制。要进一步强化水资源统一管理，推进城乡水务一体化管理。要严格水资源有偿使用制度，完善水价形成机制，运用经济手段促进水资源的节约与保护。要积极建立水权转让制度，大力培育水市场，促进水权在产业、城乡、区域间有序流转。要探索建立水生态补偿机制，健全和完善流域水生态环境保护协作制度。

四、山东建设水生态文明要落实各项保障措施

推进水生态文明建设是关系山东发展全局的一件大事。只有落实各项保障措施，才能使这项工作取得实实在在的成效。

一要切实加强组织领导。山东各级水利部门要主动向党委、政府汇报，高位推动水生态文明建设和水生态文明市创建工作。要逐级建立目标责任制，逐项落实建设目标任务。要加强与各有关部门的协调配合，加大宣传教育力度，形成全社会参与水生态文明建设的强大合力。

二要切实搞好顶层设计。要按照科学发展观要求，搞好统筹规划，明确全省水生态文明建设的目标、任务和保障措施，加强顶层设计，制定并落实好各市县实施方案。要把生态环境保护的理念贯穿于水利规划编制、项目论证、工程建设以及运行调度等各个环节，努力实现水生态文明建设与夯实水利基础、促进经济社会更好更快发展的多赢。

三要切实加大资金投入。要建立政府引导、市场推动、多元投入、社会参与的水生态文明建设投入机制，加大公共财政投入和项目资金整合力度，探索以政策性投资公司、专业化担保公司和发展基金等为主要形式的水生态文明建设投融资新模式，鼓励、引导社会资金参与水生态项目建设。

四要切实抓好试点工作。要积极支持济南市开展创建全国水生态文明市工作，充分发挥辐射和带动作用，适时扩大试点范围，为全国提供有益的经验和样板。要完善水生态文明城市的技术标准体系，开展相关科技专题研究，推广应用新技术、新材料、新工艺，提高水生态文明建设的科技含量。

五要切实强化依法管水。要进一步健全和完善水资源管理、水生态文明建设等方面的法律法规，建立区域合作和部门联动执法机制，严厉打击在生态敏感区、生态脆弱区违规开发、乱占滥排、乱挖滥采等引发生态功能退化、破坏水生态的行为。

六要切实抓好考核评估。要根据最严格水资源管理制度的要求，山东省水利部门要会同有关部门组织实施好“三条红线”主要指标落实情况的考核工作，同时，按照山东水生态文明城市建设评价标准，研究建立科学有效的试点考核评价体系，全面评价创建成效。