关于黑龙江、内蒙古、辽宁节水增粮行动项目实施情况的调研报告
李国英，等
（2012年8月）
为贯彻落实《关于支持黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、辽宁省实施“节水增粮行动”的意见》（财农〔2011〕502号）和2012年6月26日财政部、农业部、水利部联合召开的东北四省（自治区）节水增粮行动项目工作会议精神，深入调查了解节水增粮行动项目实施的进展情况和存在的问题，进一步完善项目建设管理的制度体系，确保项目“建得成、用得好、长受益”，2012年7月20日—8月2日，我们对黑龙江、内蒙古、辽宁三省（自治区）节水增粮行动项目实施情况进行了专题调研。实地考察了黑龙江省安达县、富裕县、林甸县、甘南县，内蒙古阿荣旗、扎赉特旗、开鲁县、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、翁牛特旗、赤峰松山区，辽宁省的建平县、朝阳双塔区、阜蒙县、彰武县、普兰店市等地的玉米膜下滴灌和大型喷灌工程现场、灌溉试验站、乡镇水利站、高效节水设备生产企业等，现场询问了基层干部、技术人员和农户代表，认真听取他们的意见和建议。针对当前东北四省（自治区）节水增粮行动项目实施过程中存在的问题，提出了若干政策建议。
一、项目进展、成效和探索
（一）项目进展
根据东北节水增粮行动实施方案，黑龙江省安排实施1500万亩，内蒙古800万亩，辽宁省600万亩；其中2012年度实施计划黑龙江省为320万亩，内蒙古160万亩，辽宁省120万亩。节水增粮行动启动会以来，三省（自治区）党委、政府高度重视，加强对节水增粮行动的组织领导，各部门按照要求迅速行动，总体进展顺利。
三省（自治区）组织专门的技术力量，按照集中连片建设、规模化发展的原则，在充分考虑水资源和生态环境承载能力、进行水土资源平衡分析的基础上，合理选择项目区，因地制宜谋划工程布局，科学比选技术方案，抓紧年度实施方案编制工作。黑龙江省已有77个县（市、区）开工建设，开工率达到81%，已完成高效节水灌溉工程面积149.9万亩；辽宁省2012年度计划实施的120万亩现已完成粮食作物34万亩，余下部分已落实到具体地块，秋收后开工建设；内蒙古自治区今年计划实施160万亩，已完成年度计划任务的61%，余下部分全部落实到有关盟市和旗县。
（二）主要做法
一是加强组织领导。政府主导和支持是高效节水灌溉技术大规模推广、节水增粮项目顺利实施的重要基础。黑龙江省政府建立了由相关省直单位主要领导为成员的“节水增粮行动”联席会议制度和相关工作机制，召开全省“节水增粮行动”启动会议，并与各项目区市县签订了责任状，明确职责分工，落实目标任务；内蒙古自治区成立了以党委、政府领导牵头的“节水增粮行动”领导小组，与盟市签订了目标责任状，明确了各自的职责。项目所在地也成立了相应的领导小组，按照分级负责的原则，层层签订责任书，落实行政责任人；辽宁省成立了以省长为组长的节水增粮行动领导小组，省政府将节水增粮行动纳入对各地市政府绩效考评的重要指标。
二是抓紧编制实施方案。三省（自治区）遵循“统筹布局、连片建设、规模发展、整体推进”原则，确定“节水增粮行动”方案和布局。同时，按照国家要求，高标准完成节水增粮省级总体实施方案、省级年度实施方案和县级年度实施方案，为节水增粮工作奠定了坚实基础。
三是落实建设资金。黑龙江省年初全额落实了2012年省级6.4亿元配套资金，及时下拨中央和省级资金，同时要求各项目区市县，足额落实地方配套资金。内蒙古自治区从地方水利建设基金中足额安排自治区级配套资金3.2亿元，各盟市、旗县政府也按比例落实了配套资金，同时，自治区明确将根据盟市、旗县投入落实情况及时调整项目建设任务，凡当年配套资金不到位的地方，将核减下年度“节水增粮行动”项目资金，对配套资金落实比较好的地方给予适当奖励。辽宁省落实省级投资2.4亿元，并将滴灌节水设备纳入财政补贴范围。
四是落实配套政策。黑龙江省本着“先建制度、后建工程”原则，制定了“节水增粮行动”建设管理、工程运行验收、项目资金管理和绩效考评等制度办法，指导各项工作规范运作。明确要求各地落实好管护主体和管护责任，充分发挥农民专业合作组织、基层水利服务机构的作用。内蒙古按照“先建机制、后建工程”的发展思路，提早谋划节水灌溉工程运行和管理机制。在工程项目实施前，就明确了工程运行管理主体、落实了管护责任、完善了管理措施。辽宁省制定了节水增粮管材设备推荐目录，实行设备和材料采购市场准入制度，确保工程质量，编制节水滴灌农业工程技术丛书，培训了1000名乡镇水利服务站长；省政府出台了《关于加强基层水利服务体系建设工作的意见》，2012年计划投入4亿元，用于全省乡镇水利服务站基础设施建设。
（三）有益探索
调研过程中，我们注意到多个地方在生产技术、引导农民、生产组织、信息化建设、水资源管理、运行维护机制等方面进行了有益的探索，为节水增粮行动项目的顺利实施提供了良好的技术支撑和政策制度保证。主要有以下几个方面。
一是在生产技术上进行了有益的探索。黑龙江齐齐哈尔市试验成功膜下滴灌玉米密植技术，每亩可达5000～6000株玉米苗，并研制成功覆膜播种一体机、拣膜机等，大大提高了工作效率。内蒙古赤峰市制定了《玉米膜下滴灌工程使用技术与操作规程》《玉米膜下滴灌高产创建栽培技术规程》等，加强了播种施工的规范化操作。辽宁省建平县针对不同机械和土质，就播距、播幅、下种量等方面进行播种试验。针对水量、水速与施肥量比例问题，进行水肥配比试验，创新间套复种、全膜、半膜、裸膜方式和种子包衣、秸秆还田等技术，使高效节水灌溉的效益得到充分发挥。
二是在对农民的组织引导上做了大量探索。针对部分地区农民群众对高效节水灌溉不了解、接受不积极等问题，内蒙古阿荣旗、辽宁朝阳等地以转变群众观念入手，多布点、广示范，让农民群众“眼见为实”，切实感受膜下滴灌等带来的节水、增粮、增收、省工、省肥、省电等好处。项目区群众思想观念逐渐转变，从“让我干”转变为“我要干”，出现了“主动要指标，争相上滴灌”的可喜局面。
三是在生产的组织方式上进行了积极探索。发展喷灌、膜下滴灌等高效节水灌溉要求土地的集中连片和生产经营的集约统一，同时高效节水灌溉带来的巨大效益又进一步带动了土地流转。调研中发现，各地以高效节水发展为平台，积极鼓励和引导农村土地向种植大户、各类专业合作社和农业产业化龙头企业流转，促进农村组织方式的改变。黑龙江大庆，内蒙古通辽、赤峰，辽宁省朝阳等地采用“租、包、调、用、换”等方式，积极鼓励农民土地向企业向大户集中，在项目区内采取统一覆膜、统一播种、统一施肥、统一浇水、统一防虫的“五统一”生产组织方式，使农民离土离乡不减产、在家在农可增收。
四是在灌溉信息化方面进行了探索。黑龙江省安达市建立了灌区信息化系统，对项目区内26眼观测井安装了地下水位监控设备，在农田中安装了土壤温度、土壤墒情传感器等，实时监控地下水位、土壤墒情等信息。在大型时针式喷灌机上安装摄像头，与市公安部门联网，确保喷灌设备的安全。内蒙古通辽、辽宁朝阳在多个项目区积极开展灌溉控制、地下水位监测等信息化方面的工作。
五是在落实最严格的水资源管理制度方面进行了探索。内蒙古赤峰市按照“节水增粮行动”要求，严格实行以水定地、根据水资源状况安排项目地块，不在地下水超采区、现状用水总量超过或接近区域用水总量指标的地区、生态脆弱地区及牧区发展新的农田灌溉面积。同时，每眼井都安装水量计量设施和水位监控设施，实行严格的水资源监控和管理。通辽市严格农业取水管理，不仅没有新增机井发展灌溉，在项目实施过程中还封闭了15000眼布局不合理的农用井，通过节水灌溉保证水资源可持续利用。
六是在建后管护和后期运行经费保障上进行了探索。辽宁省在工程建设的同时已经开始考虑后期运行维护问题，辽宁省水利厅新成立了专门机构，全力督促推进基层水利服务体系建设。辽宁省阜新市已在有节水增粮任务的65个乡镇建立水利服务站，在每个项目区设一名水管员确保建后管护工作落到实处；辽宁省还出台《辽宁省农村水利工程管理办法》，明确规定从水利规费收入和土地出让收益计提资金中，按照不低于20%的比例提取农村水利工程维修养护和管理资金，作为农村水利工程管理专项资金，专门用于工程的维修、养护和管理。同时还规定市、县人民政府将农村水利工程建设、维护和管理所需经费纳入本级公共财政预算，建立和完善农村水利工程建设稳定投入增长机制。省、市、县（含县级市、区）水行政主管部门负责本行政区域内农村水利工程规划、建设和监督管理工作。乡（镇）水利服务机构负责农村水利工程建设、运行、维修、养护的技术指导工作。
黑龙江省安达市加强技术服务管理，每万亩设置1名专业技术管理人员，定岗定责，同时，组织驻村科技指导员对种植业标准化生产进行技术指导。此外，每亩提取15公斤玉米作为运行维护管理经费。齐齐哈尔市出台了大型喷灌管理办法，明确县级水务部门为工程建设主体和工程设施设备所有权人，乡镇政府是工程设施设备的管理主体，针对不同经营主体，建立了集体管理、大户管理、专人管理、竞价承包、村级管理的设备管理模式。
二、存在的主要问题
总体上看，东北四省（自治区）节水增粮行动项目开局良好，实施顺利，但也存在着一些困难和不容忽视的问题，主要表现在以下方面。
（一）发展高效节水灌溉的积极性很高，但一些地方技术指导、保障服务能力有待进一步提高
部分项目区技术指导和技术服务能力不足，使用先进的节水灌溉设施却没有实现科学的灌溉，仍凭农民或水管员的经验决定灌水多少和何时灌溉。对于滴灌节水工程建设和运行管理中遇到问题难以提供有力的技术支撑和保障服务；还有一些地方对出台的政策制度宣传不够，对群众的引导、对农民和水管员的专业培训不到位。个别项目区干部群众对国家关于东北四省（自治区）发展高效节水灌溉的政策、措施和整体部署缺乏了解。个别项目区还没有落实农业灌溉用电优惠政策，部分地区农田电网建设滞后，主要依靠柴油机抽水，配套成本高，增加了经营成本。
（二）高效节水灌溉生产技术有很大创新，但普遍性问题有待进一步解决
通过调研发现，各地注重将膜下滴灌、喷灌技术与其他增产技术进行集成，探索出一些好的经验，但至少有五方面的难题需要破解：一是在灌溉方式上，目前的灌溉方式尚未成功耦合作物不同生育期的需水曲线，距离精量灌溉还有不小距离。二是在农业耕作方式上，没有通过改进垅向、垄间距等耕作措施，科学利用“光照”和“通风”条件提高粮食产量。三是在水源配置方面，没有基于积温和水温对粮食产量影响，建立降雨、地表水、地下水水源的优化调度。四是大量玉米秸秆的处理，特别是用玉米秸秆生产农用覆膜、滴灌带等产品，需要进一步攻关；玉米联合收割机以及秸秆还田的技术需要进一步优化；五是残余覆膜的回收，目前存在可降解膜技术不过关、残余覆膜完全回收困难等难题。
（三）生产组织方式有所改进，但土地流转等依然制约项目大规模可持续发展
各地注重将先进技术推广和农业经营方式创新相结合，但没有从制度上根本破解土地流转、集中经营等难题。我们在调研中发现，绝大多数农民对土地流转集约化经营比较认可，但也有部分农民因为年纪大不得不在家种地、现有种植面积和灌溉方式每年收入也不少、流转双方在流转价格、粮食直补和综合补贴分配等问题上意见不统一等原因不愿意流转。项目实施过程中，部分项目区虽然在耕地、播种、施肥、用药等环节实现了统一行动，但在收割、销售等环节并没有实现统一，影响规模化、集约化经营效益和效率的充分发挥。
（四）灌区信息化虽有进展，但距离灌溉智能化还有较大距离
黑龙江、辽宁等地部分灌区信息化方面进行了积极的探索，部分工程实现了管理单位办公自动化，实现了对关键工程节点的实时监控、远程启动等信息化初级阶段的功能，但离灌区信息化的高级阶段，即实现数字化、智能化的要求相距较远。存在的问题有：一是没有实现灌区基础信息采集的全覆盖，完整的灌区基础信息应包括气象信息、土壤信息（墒情、肥力等）、作物信息（蒸腾、根系发育等）、水源信息（降雨、地表水、地下水等），但目前只能采集其中小部分数据；二是作物不同生育期需水、需肥规律与灌溉供水的有效耦合还没有实现；三是距离实现灌溉系统自我诊断、自主决策、自动控制的智能化灌区还有较大距离。
（五）乡镇水利站硬件建设取得较大进展，但专业服务队伍和专业人才缺乏依然制约履职能力提高
调研中，各地普遍反映专业服务队伍和专业人才的缺乏制约高效节水灌溉和农村水利事业的发展。比如，辽宁省2012年计划投资4亿元，用于全省乡镇水利服务站库房建设、仪器设备购置和村级水管员劳务费用支出，力度空前。但目前专业化维修养护队伍及其运行机制还需进一步完善，基层专业技术人才匮乏成为普遍问题。
（六）各地出台了一些管理制度，但仍需进一步完善建设管理制度体系
2012年6月，水利部、中编办、财政部联合出台了《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》；水利部、财政部、农业部联合出台了《关于东北四省区节水增粮行动项目建设管理的指导意见》；水利部出台了《关于做好东北四省区“节水增粮行动”水资源论证工作的通知》等。但目前节水增粮行动管理制度建设仍然滞后，建设管理、建后管护、技术服务的长效机制尚未形成，节水增粮行动管理制度体系尚未确立。维修养护经费、产权制度改革、财政补贴政策等都需要进一步研究深入研究，及时出台相关政策措施。
三、下一步工作建议
针对存在的问题，下一步建议以灌溉信息化、服务专业化、制度体系化三个方面为重点，确保东北四省（自治区）节水增粮行动项目“建得成、管得好、长受益”，探索出一条适合我国国情的发展高效节水灌溉之路，为后续在我国西北地区、华北地区大规模发展高效节水灌溉奠定基础。
（一）以信息化确保项目实施的准确性、科学性
（1）通过信息化手段提高项目管理水平。“节水增粮行动”所形成的工程数量巨大，需依靠信息化手段进行科学管理。建设并完善项目管理信息系统，充分利用3S技术，实现工程的实时监控，做到每个项目区“有坐标、有方案、有制度、有档案、有责任人”，实时掌握项目基本信息、工程建设进度、资金使用管理、竣工验收、运行管理等情况，实现项目全过程数字化动态管理，提高管理效率。
（2）通过信息化提高科学灌溉水平。一是建设信息化高效节水灌溉示范区。特别是黑龙江作为农业大省，项目区面积较大，水土条件好，节水灌溉类型全，应根据各地区不同的水土资源条件，建设成不同模式的高效节水灌溉示范点，其中西部地区主要以旱田高效节水灌溉为主，重点研究高效节水灌溉工程运行管理体系建设和智能化的用水管理模式，东部地区主要以水田为主，重点研究水田自动化和地表水、地下水联合调度。通过这些示范区的建设，引领和带动全国高效节水灌溉发展。先期可利用齐齐哈尔至农垦建三江便利的交通条件，以灌区信息化为依托，建设玉米喷灌、膜下滴灌、水稻节水灌溉、地表水和地下水联合优化调度系统等不同类型的示范区，为大规模推进节水增粮行动积累经验、树立样板，发挥好引领和带动作用。二是通过信息化手段实现精量灌溉。推动有条件的灌区实现灌溉智能化，做好水源、土壤墒情、作物种植结构、降雨量等信息的采集、传输、存储、处理等，将作物不同生育期需水、需肥规律同灌溉供水进行有效耦合，科学确定灌溉制度和灌溉定额，实现按需灌溉、精量灌溉，最大限度节约农业灌溉用水。在此基础上，逐步实现“自我诊断、自主决策、自动控制”灌溉智能化目标，实现灌溉现代化。
（3）通过信息化手段确保落实最严格的水资源管理制度。加强灌溉用水计量和监测设施建设，将水量计量、水位监测和水量控制等纳入工程范围，同步实施，实时掌握水源及灌溉用水情况。据当地水资源条件，科学确定节水灌溉发展规模和布局，认真做好水资源论证工作；取水总量不能突破项目区内的取水总量控制指标要求，优先使用地表水，合理开发地下水，禁止取用深层承压水。对取用地下水的项目区，在项目的实施过程中，应科学设置观测井，通过信息化手段监测地下水位的变化，实现地下水的实时监测和有效控制。
（二）以专业化确保项目实施的系统性、有效性
（1）充分发挥灌溉试验站的作用。在给予东北四省区灌溉试验站资金支持的同时，对其承担的职能应有明确要求。灌溉试验站不能“闭门造车”，应承担三方面的功能。一是科研攻关，解决生产中的问题和难题。如农作物不同生育期需水需肥规律的研究、不同灌溉方式对作物产量的比较研究、不同耕作方式对作物产量的影响研究等；二是成果推广。要将科研成果应用到项目实践中去，做好技术成果推广；三是培训指导。加强对农民和水管员的培训，对节水灌溉生产实践给予科学指导。
（2）充分发挥企业和相关科研院所的作用。鼓励企业和相关科研单位对大量玉米秸秆的处理、可降解农用覆膜的研制、残余覆膜的回收等技术难题进行攻关，解决实际生产中的问题。发挥中国水科院等科研院所的作用，为项目实施提供科技支撑。调动科研院所、基层水利服务组织、企业、节水灌溉技术推广和农机农艺等部门及农民用水协会等各方面的积极性，协作配合，建立节水、农技、农机等综合技术集成推广体系。
（3）充分发挥专业人才的作用。基层服务机构建立后，大量适合基层的专业人才成为能够支撑工作有效开展的关键。建议同教育部门协商，出台鼓励水利职业技术人才培养的政策措施，为基层培养大批实用型人才，解决基层专业技术人员缺乏的问题。研究加强基层人员专业培训的制度措施，开展不同层级大规模培训轮训，提升基层水利管理人员业务水平。切实落实基层水利人员的福利待遇，加强保障，稳住队伍。
（三）以制度体系化确保项目建成后用得好、长受益
（1）尽快建立和完善项目建设管理的制度体系。项目实施过程中，除严格遵守国家现行的规范指导各类项目建设的法律法规和行业部门的管理政策，如招投标法、政府采购法、最严格的水资源管理制度和相关技术标准规范等外，针对东北四省（自治区）节水增粮行动项目的特殊性，水利部要会同有关部门，针对项目前期工作、建设管理、竣工验收、运行维护等4个重要阶段，积极研究构建建设管理、运行维护、检查监督、审批评估、信息监控、惩戒约束等六大管理体系一系列管理制度。会同有关部委要超前制定、及时实施以上政策措施，省水利厅和地方要结合实际进行具体的贯彻落实。
（2）完善基层水利服务体系。2012年6月，水利部、中编办、财政部联合出台了《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》，要抓紧贯彻落实好文件精神，积极进行宣贯，确保文件精神落实到位。在基层水利服务机构职能、编制、经费、工作条件明确的基础上，下一步主要对农村用水合作组织发育、专业化服务队伍建设、维修养护工作机制等进行重点研究，出台相关政策措施建立健全基层水利服务机构、农民用水合作组织及专业化队伍，发挥抗旱服务队、灌溉试验站的作用，加强乡镇水利站、农牧民用水户协会和专业化准公益性服务组织建设，增强水利服务能力，加强技术培训体系建设，为群众开展及时有效的技术培训、咨询和指导服务，确保工程“建得起、管得好、长受益”。
（3）加强对财政补贴、产权制度改革等重大问题的研究。一是财政补贴。在项目投资体制确定的情况下，加快制定小型农田水利工程设施维修养护定额。明确工程运行维护费用地方财政补助标准和分担机制，落实维修养护财政补贴政策。建立支持农民用水户协会发展的财政补贴制度。研究出台支持节水设备生产企业的具体贷款贴息政策，根据发展高效节水灌溉实际需要，将高效节水灌溉关键设备列入中央财政农机购置补贴资金补助范围。二是节水灌溉工程产权归属。四年建设期过后，将会产生大量的灌溉机械、水源工程、输水管道等水利工程设施，产权的明确与否是工程“用得好、长受益”的根本保证，也是调动农民和农民用水户协会管水用水积极性的根本所在。在项目建设期，应超前研究节水灌溉设备及设施的产权归属问题，探索建立将小型农田水利工程设施产权划归农民用水户协会或基层水利部门成立的专门的管理机构的制度。三是农村生产关系的调整。膜下滴灌、大喷灌等高效节水灌溉方式作为一种先进的生产力，是农业生产中的一场革命，对农村劳动力的转移、劳动组织方式都将产生变化。在“依法、自愿、有偿”基础上，应积极探索鼓励农民土地流转和农民土地入股经营方式的政策措施，以实现土地的集中连片、规模化集约化经营。此外，高效节水灌溉方式将倒逼农村生产关系的调整，对此要超前研究，并制定相关政策措施，使生产关系的调整能够促进农村生产力的发展。