第三节 工程项目评价

工程项目评价一般包括经济评价、社会评价和环境影响评价。

一、经济评价

从经济的角度分析评价工程项目是否可行，是项目投资决策的一个核心问题。作为项目可行性研究中的一项重要工作，工程项目经济评价主要包括财务评价和国民经济评价两部分工作内容。

财务评价是在国家现行财税制度和市场价格体系下，分析预测项目的财务效益与费用，编制财务报表，计算财务评价指标，考察拟建项目的盈利能力、偿债能力，进而判断项目的财务可行性。

国民经济评价是按照资源合理配置的原则，从国家整体角度考察和确定项目的效益和费用，用影子价格、影子汇率和社会折现率等国民经济经济评价参数，分析计算项目对国民经济带来的净贡献，以评价项目经济上的合理性。

财务评价与国民经济评价既有联系，即共同点，又有区别，二者构成工程项目经济评价不可或缺的部分。

它们的共同点表现如下。

（1）评价目的相同。国民经济评价和财务评价都是要寻求以最小的投入获得最大的产出。

（2）评价基础相同。国民经济评价和财务评价都是在完成了产品需求预测、工程技术方案、资金筹措等可行性研究的基础上进行的，都使用基本的经济评价理论，即费用与效益比较的理论方法。

它们的区别主要表现如下。

（1）评价角度和基本出发点不同。财务评价是站在项目层次上，从项目的经营者、投资者、未来的债权人角度，分析项目和各方的收支和盈利状况及偿还借款能力，以确定投资项目的财务可行性。国民经济评价则是从国家和地区的层次上，从全社会的角度考察项目需要国家付出的代价和对国家的贡献，以确定投资项目的经济合理性。

（2）费用、效益的划分不同。财务评价是根据项目直接发生的实际收支确定项目的效益和费用，凡是项目的货币支出都视为费用，税金、利息等也均计为费用。国民经济评价则着眼于项目所耗费的全社会有用资源来考察项目的费用，而根据项目对社会提供的有用产品（包括服务）来考察项目的效益。税金、国内借款利息和财政补贴等一般并不发生资源的实际增加和耗用，多是国民经济内部的“转移支付”，因此，不列为项目的费用和效益。另外，国民经济评价还需考虑间接费用与间接效益。

（3）采用的价格不同。财务评价要确定投资项目在财务上的现实可行性，因而对投入物和产出物均采用财务价格即现行的市场价格（预测值）。国民经济评价则采用反映货物的真实经济价值，反映机会成本、供求关系以及资源稀缺程度的影子价格。

（4）主要参数不同。财务评价采用的汇率一般选用当时的官方汇率，折现率是因行业而异的基准收益率或最低可接受收益率。国民经济评价则采用国家统一测定和颁布的影子汇率和社会折现率。

由于财务评价和国民经济评价有所区别，因此在很多情况下可能出现两者评价结论不一致的情况，但总的指导思想是以国民经济评价结论为主要依据进行项目投资决策。具体为：财务评价和国民经济评价均可行的项目，应予通过；财务评价和国民经济评价均不可行的项目，应予否定；财务评价不可行，国民经济评价可行的项目，应予通过。但国家和主管部门应采取相应的优惠政策，如减免税、给予补贴等，使项目在财务上也具有生存能力；财务评价可行，国民经济评价不可行的项目，应该否定，或者重新考虑方案，进行“再设计”。

二、社会评价

近几十年来，传统的工业化、现代化发展道路所产生的一些负面后果，例如，人口剧增、不可再生资源的过度消耗、环境污染、生态破坏、文化多样性受到威胁等成为全球性的重大问题。各国也在自己的发展过程中积累了相当多的经验教训，人们开始关注投资项目对社会的影响以及社会条件在项目实施中的作用。一些社会科学家就此提出了“以人为中心的发展观念”，认为发展的目的不是发展物质而是发展人类。人们开始尝试从社会学的角度分析项目对实现国家或地方各项社会发展目标所做的贡献和影响，以及项目与当地社会环境的相互影响。世界银行在1984年就提出将社会评价作为世界银行开展投资项目可行性研究的重要组成部分。目前，社会评价已在各国被广泛应用，一般而言，社会评价主要是针对那些对当地居民受益较大的社会公益性项目、对人民群众生活影响较大的基础设施项目、容易引起社会矛盾和风险的项目、扶贫项目。这些项目一般包括引发大规模征地拆迁和移民安置的项目，如交通、水利、采矿和油田项目，以及具有明确的社会发展目标的项目，如扶贫项目、区域性发展项目和社会服务项目（如教育、文化和公共卫生项目等）。

1.概念及其特征

迄今为止，社会评价存在着不同的概念或定义，如社会评价是考虑社会发展问题和社会发展目标的一个过程；社会评价是分析评价项目为实现国家和地方的各项社会发展目标所做的贡献与影响，以及项目与社会的相互适应性的一种系统的调查、研究、分析、评价方法；社会评价是把社会分析和公众参与融入发展项目的设计和实施中的一种行动工具和行为手段。上述定义主要将社会评价视为一个过程、方法、手段或工具，本书拟从社会评价的方法、过程、作用等方面对社会评价进行综合界定，即社会评价主要应用社会学、人类学的理论和方法，通过系统调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据，分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题，提出尽量减少或避免项目对社会产生负面影响的建议和措施，以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥。

社会评价是项目设计中用以分析社会问题和构建利益相关者参与框架的一种评价方法。作为项目评价方法体系的重要组成部分，社会评价与项目的财务评价、国民经济评价、环境影响评价等相比存在较大差别，其主要特征如下。

（1）目标的多元性。社会评价由于涉及的社会因素复杂，目标多元化，没有共同度量的标准，不同于其他评价的单一目标。

（2）评价工作的周期长。社会评价贯穿于项目周期的各个环节和过程，要关注近期和远期与项目运行有关的各种社会发展目标，持续时间相对较长。

（3）以定性分析为主。社会评价进行定量分析较为困难，从而要求社会评价专业人员必须具有丰富的经验，对各种社会问题具有高度的敏感性。

（4）行业、项目的定向性。社会评价没有通用的方法，各行业部门、不同类型项目社会评价的内容、方法差异很大，从而增加了社会评价的难度。

（5）间接效益与间接影响多。由于社会系统的复杂性及相互关联性，有关社会问题的波及效应比较明显。

2.主要内容

社会评价的视角不同，其内容体系有所不同。当前常见的分析视角有社会经济、环境与可持续发展和人类学、社会学三种。在这主要介绍人类学和社会学视角下社会评价的内容。

对于不同的项目，其目标、内容和所在地区的社会经济环境不同，项目影响群体不同，项目的社会影响和社会风险不同，其社会评价的内容也有所差异。但从总体上看，社会评价主要包括社会影响分析、项目与所在地区的互适性分析和社会风险分析三个方面的内容。

（1）社会影响分析，是对项目可能产生的正、负两个方面的影响范围、程度等进行分析预测，并针对负面影响提出措施建议。社会影响分析所考虑的社会影响因素主要包括：项目对所在地区居民收入的影响；项目对所在地区居民生活水平和生活质量的影响；项目对所在地区居民就业的影响；项目对所在地区不同利益群体的影响；项目对所在地区弱势群体的影响；项目对所在地区文化、教育、卫生的影响；项目对所在地区基础设施、社会服务容量和城市化进程等的影响；项目对所在地区少数民族风俗习惯和宗教的影响。

（2）互适性分析，主要是分析预测项目能否为当地的社会环境、人文条件所接纳，当地政府、居民支持项目存在与发展的程度，考察项目与当地社会环境的相互适应关系。

1）分析预测与项目直接相关的不同利益群体对项目建设和运营的态度及参与程度，选择可以促使项目成功的各利益群体的参与方式，对可能阻碍项目存在与发展的因素提出防范措施。

2）分析预测项目所在地区的各类组织对项目建设和运营的态度，可能在哪些方面、在多大程度上对项目予以支持和配合，即当地能否提供并保障项目建设和运营所需要交通、电力、通信、供水等基础设施条件，粮食、蔬菜、肉类等生活供应条件以及医疗、教育等社会福利条件。

3）分析预测项目所在地区现有技术、文化状况能否适应项目的建设和发展。特别是对于发展地方经济、改善当地居民生产生活条件兴建的水利项目、公路交通项目、扶贫项目，应分析当地居民的教育水平能否适应项目要求的技术条件，能否保证实现项目既定目标。

通过上述几个方面的互适性分析，要就当地社会对项目适应性和可接受程度作出评价。

（3）社会风险分析，是对可能影响项目的各种社会因素进行识别和排序，选择影响面大、持续时间长，并容易导致较大矛盾的社会因素进行预测，分析可能出现这种风险的社会环境和条件。尤其要对可能诱发民族矛盾、宗教矛盾的项目进行社会风险分析、估计，并提出防范措施。

近年来，为避免重大投资项目引起的社会矛盾激化、加剧，国家发展和改革委员会制定了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）。该暂行办法指出“社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。同时，在国家发展和改革委员会办公厅《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资〔2013〕428号）中，规定了社会稳定风险分析报告的主要内容。

［案例2-5］重大固定资产投资项目社会稳定风险分析主要内容

1.编制依据

编制依据主要包括：①相关法律、法规、规章、规范性文件以及其他政策性文件。②项目单位的委托合同。③项目单位提供的拟建项目基本情况和风险分析所需的必要资料。④国家出台的区域经济社会发展规划、国务院及有关部门批准的相关规划。⑤其他依据。

2.风险调查

社会稳定风险调查重点围绕拟建项目建设实施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面开展。调查范围应覆盖所涉及地区的利益相关者，充分听取、全面收集群众和各利益相关者的意见，包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等。

重点阐述以下部分或全部方面：调查的内容和范围、方式和方法；拟建项目的合法性；拟建项目自然和社会环境状况；利益相关者的意见和诉求、公众参与情况；基层组织态度、媒体舆论导向，以及公开报道过的同类项目风险情况。

3.风险识别

在风险调查的基础上，针对利益相关者不理解、不认同、不满意、不支持的方面，或在日后可能引发不稳定事件的情形，全面、全程查找并分析可能引发社会稳定风险的各种风险因素。

重点阐述：在政策规划和审批程序、土地房屋征收方案、技术和经济方案、生态环境影响、项目建设管理、当地经济社会影响、质量安全和社会治安、媒体舆论导向等方面重点分析查找各风险因素。

4.风险估计

根据各项风险因素的成因、影响表现、风险分布、影响程度、发生可能性，找出主要风险因素。采用定性与定量相结合的风险分析方法，估计主要风险因素的风险程度；分析主要因素之间是否相互影响。

重点阐述：按照风险可能发生的项目阶段（决策、准备、实施、运行），结合当地经济社会与拟建项目的相互适应性，从初步识别的各类风险因素中筛选、归纳出主要风险因素。对每一个主要风险因素进行分析、估计。

5.风险防范和化解措施

根据风险识别和风险估计的结果，研究提出风险防范化解措施。

重点阐述：针对主要风险因素研究提出各项综合和各项的风险防范、化解措施，提出落实各项措施的责任主体和协助单位、防范责任、具体工作内容、风险控制节点、实施时间和要求的建议。

6.风险等级

分析各项风险防范、化解措施落实的可行性和有效性，预测落实措施后每一个主要风险因素可能引发风险的变化趋势，包括发生概率、影响程度、风险程度等，综合判断拟建项目落实风险防范、化解措施后的风险等级。

重点阐述：预测各主要风险因素变化趋势及结果，综合判断落实措施后风险等级。

7.风险分析结论

阐述拟建项目社会稳定风险分析的主要结论，包括：①拟建项目主要的风险因素；②主要的风险防范、化解措施；③拟建项目风险等级；④落实风险防范、化解措施的有关建议。

3.方法

对于社会经济和环境与可持续发展方面的评价，目前已形成了一套比较系统的数量评价指标，但对于人类学和社会学视角下的社会评价而言，则主要还是以定性分析方法为主。

（1）有无对比分析法。有无对比分析法首先要调查在没有拟建项目的情况下，项目地区的社会状况，并预测项目建成后对该地区社会状况的影响，通过对比分析，确定拟建项目所引起的社会变化，即各种效益与影响的性质和程度。

（2）逻辑框架分析法。社会评价用逻辑框架分析法分析事物的因果关系，通过分析项目的一系列相关变化过程，明确项目的目标及其相关联的先决条件，来改善项目的设计方案。

（3）利益相关者分析法。利益相关者是指与项目有直接或间接的利害关系，并对项目的成功与否有直接或间接影响的各方，如项目的受益人、受害人、与项目有关的政府组织和非政府组织等。利益相关者分析法首先要确定项目利益相关者，然后评估利益相关者对项目成功所起的重要作用，并根据项目目标对其重要性作出评价，最后提出在实施过程中对各利益相关者应采取的步骤。

［案例2-6］辽宁世界银行贷款项目中的社会评价

从辽宁世界银行贷款项目中的社会评价工作来看，无论是参与力度，还是参与范围都有所变化。以前只在项目准备阶段进行社会评价工作，而现在社会评价已贯穿到项目的整个周期，如从项目准备阶段移民安置计划编制，到项目实施阶段的内/外部监测评估和移民安置后评价等；以前项目只重视受项目征地和房屋拆迁等直接影响的人群，而现在社会评价已覆盖了可能由项目引起的各项社会问题，包括减少贫困问题、脆弱群体问题、公众参与问题、少数民族问题等。这可从以下两则小案例中得到体现。

例1：沈阳污水处理项目征地将影响到一个满族人口较多的自然村，尽管沈阳市有多个满族乡、满族村，但项目影响的不是满族人口聚居村，只是该村满族人口比例较高。针对项目可能产生的少数民族问题，世界银行专门聘请专家对该项目影响的少数民族人口和情况进行了调查并进行了项目初步社会评价报告。

例2：2002年实施的营口污水项目将影响到一段西吊桥农贸市场的经营业户，给予经济补偿后由他们自己寻找新的经营地点的安置方式也是可以让人接受的，但考虑到取消这个经营场所对他们的经营及收入水平产生不利影响，最后将受影响人统一安置在三个室内农贸大厅经营：德胜市场、西环农贸市场和裕兴水产市场，通过安置后的监测评估调查，这些受影响人的收入水平都较以前有所提高，而且经营环境得到极大改善，再也不用怕天气对经营收入的影响了。

三、环境影响评价

工程项目是人类在地球上所从事的一项不可逆的投资活动，其在消耗大量资源、并给人类带来一定经济效益和社会效益的同时，一般会引起项目所在地自然环境、社会环境和生态环境的变化，对环境状况、环境质量产生不同程度的影响。随着人与环境和谐共处的意识增强，工程项目环境影响评价日益成为可行性研究中的一项重要工作，它是指在工程项目实施前对项目实施可能带来的环境影响进行识别、预测、评价，确定行动方案的可行性，并制定减轻或消除任何不利的环境影响的对策，是环境影响评价中最为繁杂的一类。

1.工程项目环境影响评价的分类管理与环境影响报告书的主要内容

2002年12月28日，全国人民代表大会常务委员会发布了《中华人民共和国环境影响评价法》，以法律的形式确立了规划和建设项目的环境影响评价制度。关于建设项目的环境影响评价制度，该法主要规定了以下内容。

（1）对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照以下规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。

1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行评价。

2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。

3）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

（2）环境影响报告书的主要内容。建设项目的环境影响报告书应当包括以下内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。涉及水土保持的建设项目，还必须经由水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

2.我国建设项目环境影响评价的程序

我国建设项目环境影响评价程序分为执行环境影响评价制度的管理程序和完成环境影响报告书的技术工作程序两大部分。对于执行环评的管理程序，《建设项目环境保护管理条例》（1998年国务院令第253号）和部门规章中均有规定；对于环评工作的技术程序，则主要由1993年颁布的环保行业标准《环境影响评价技术导则总则》（HJ/T 2.1—93）做出较详细的规定。

执行环境影响评价的管理程序可以用图2-4来表示，环境影响评价的技术程序见图2-5。

实践表明广泛开展的建设项目环境影响评价对我国的环境保护事业作出了一定的贡献，但是，在环境影响评价制度的执行过程中还存在一些问题，例如：主要重视少数的跨省市或国家级的大型项目的环境影响评价，而对于一般的建设项目则重视不足；一些项目的环境影响评价不能严格按照环评程序执行、评价工作流于形式；环境影响评价报告质量不高，审查不严等。这些问题与我国环境影响评价的法律体系不甚健全、操作性较差、公众参与程度低等状况有直接的关系。

图2-4 工程项目环境影响评价管理程序

图2-5 工程项目环境评价技术工作程序

来源：竹隰生，任宏.中国内地建设项目环境影响评价实践分析[J].

重庆建筑大学学报，2001（S1）]