干部挂职锻炼工作调研报告
水利部人事司调研组
（2013年12月）
为贯彻落实党的十八大关于“全面提高党的建设科学化水平”和“深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍”的要求，水利部人事司组成调研组，专题开展了干部挂职锻炼问题的调研。调研组先后组织召开了部机关挂职干部、直属单位挂职锻炼干部、援疆干部、基层单位挂职干部、直属单位人事处长等10场专题座谈会，对30余名参加过挂职锻炼的司局级干部进行了书面重点访谈，赴新疆、贵州和部直属单位等挂职干部集中的地区开展了实地调研，并印发了864份书面调查问卷。现形成调研报告如下。
一、干部挂职锻炼的主要做法及成效
自20世纪90年代初以来，根据中央组织部统一部署和支援地方水利建设的需要，水利部党组共选派挂职干部339人，主要以援藏、援疆、援青、扶贫、博士服务团等形式，支援地方水利建设。通过开展干部挂职锻炼，既为部机关和直属单位培养锻炼了一批优秀干部，又为地方水利建设、经济社会发展做出了积极贡献；既丰富了水利部党组可持续发展治水思路的内涵、推动了民生水利各项政策的贯彻落实，又为基层水利事业发展带去了新的发展理念和先进技术。
（一）围绕发展大局，不断促进水利科学发展
一是丰富完善可持续发展治水思路。挂职干部认真贯彻落实中央水利工作方针，在地方水利建设中积极践行并进一步完善可持续发展治水思路。比如：在西南地区积极推进重点水源工程建设，因地制宜兴修小微型蓄引提灌排工程，搞好集雨水窖工程建设，协助地方解决“工程性缺水”问题。二是着力推进民生水利政策的落实。挂职干部努力推进部党组各项民生水利政策落实，把人民群众直接受益的基础设施作为水利建设的优先领域。比如：在西部工程性缺水地区，挂职干部积极协助地方政府深入推进灌区改造、五小水利工程等重点工程建设，为解决当地干旱缺水问题。三是充分发挥智力支持和引领效应。挂职干部充分发挥自身优势，积极参与地方水利发展重大规划的编制和重点水利工程的规划设计工作，协调促成了一批国家重点水利项目的立项和工程建设，为地方带去了先进的技术经验和科学的管理理念。
（二）注重培养锻炼，着力提高干部能力素质
一是坚持正确选派导向。把思想政治素质作为首要标准；坚持“三个注重”，注重选派缺乏多岗位工作经历和基层工作经历的年轻干部，注重选派有发展潜力的干部，注重选派有工作推动能力的干部；按需进行选派，注重根据地方需要、岗位需求选派干部。二是健全规范选派程序。充分尊重干部本人的意愿，把自愿报名作为选派的必经程序；严格组织把关审核，在干部自愿报名的基础上，一般要经过多重组织把关；适时开展竞争选拔，对挂职报名人数比较多的岗位采取竞争的方式确定挂职干部人选。三是强化锻炼培养目标。挂职岗位向基层倾斜，87%的挂职干部在基层、水利一线挂职；挂任职务以实职为主，大部分挂职干部在地方党委、政府部门重要岗位担任领导职务；挂职任务上注重业务拓展，挂职干部中有24.8%的人承担着水利以外的其他业务。
（三）推动机制创新，努力促进挂职工作科学化
一是建立部门联动机制。注重与接收单位的沟通协调，对岗位需求、任务要求、人选条件等方面进行沟通和协商；加强部内单位的协同配合，在资金、项目、技术上给予一定的倾斜；建立多部门的对口帮扶，建立了“部机关、直属单位及所属单位”三级联动的水利对口援藏工作机制。二是坚持团组管理机制。坚持以团组的形式选派挂职干部，实行工作组制度；实行集中管理，多数工作组都建立了临时党支部和内部联络沟通机制；集中发挥团组成员的技术、业务和智力优势，在推进重点项目建设、完成挂职锻炼任务等方面积聚了合力。三是完善激励引导机制。使用好优秀的挂职干部，把基层经历作为选人用人的优先条件，优先考虑服从组织安排、主动到基层一线接受锻炼，表现优秀的挂职干部。注重典型宣传的激励示范作用，举办挂职干部报告会、交流会和座谈会，形成了良好的思想教育和舆论氛围。
二、干部挂职锻炼工作存在的问题
随着改革的深化以及干部工作环境的发展变化，受体制机制、观念认知以及干部挂职锻炼制度本身局限性等主客观因素影响，挂职锻炼工作中仍存在一些问题。
（一）派出单位存在的问题
一是选派不够积极的现象。部分派出单位过于考虑短期利益，对选派工作比较消极、随意。有的不愿意派出干部，更不愿派出业务骨干，担心影响当前工作；有的单位担心无法满足干部的挂职期望，结束后不好安排工作。问卷调查中，58.0%的人认为所在部门不愿派出骨干人员，28.4%的人认为挂职干部提拔期望较高，挂职结束后不好安排。二是管理不够到位的现象。部分派出单位存在“重选轻管”的现象，对挂职干部的跟踪管理、关心关注、服务保障等方面做得不够。问卷调查中，54.8%的人认为对挂职干部的跟踪管理不够，23.2%的人认为单位对挂职干部的关心支持不够。三是后续使用脱节的现象。部分派出单位对挂职干部的考核结果与后续使用联系不够紧密，存在锻炼培养与使用脱节的问题。问卷调查中，43.4%的挂职干部反映后续培养使用不足。
（二）接收单位存在的问题
一是使用功利化现象。有的单位更多地把挂职干部看成是“跑项目、要资金”的“联络员”，在挂职干部考核评价中，往往用联系的项目量、争取的资金额作为衡量挂职成效的首要指标。问卷调查中，43.4%的人认为挂职锻炼干部主要作用是跑项目要资金的“联络员”。二是分工随意化现象。有的接收单位对挂职干部分工缺乏统筹的、针对性的考虑，缺乏对挂职干部的经历、能力和相关特长的了解分析，分工存在随意化现象。比如：某长期从事水利建设管理的挂职干部挂任某县县委常委、副县长两年，却一直分管宗教、文化、卫生工作。问卷调查中，21.3%的挂职干部反映挂职锻炼期间负责的工作与挂职前的工作不相关或相关性不大。三是工作边缘化现象。部分接收单位在实际工作中对挂职干部工作安排还存在边缘化现象，有的挂职干部分管无部门、协管无任务，有的挂职干部没有明确工作内容，只承担临时交办具体任务。问卷调查显示，有5.6%的受访挂职干部，没有分工，只承担临时交办的工作任务。
（三）干部自身存在的问题
一是消极应差现象。有的挂职干部存在“做客”思想，工作放不开手脚；有的挂职干部存在不求有功、但求无过的思想，乐于干些调研、出差、接待、联络等工作。问卷调查中，43.1%的挂职干部存在“做客”思想，24.3%的人认为挂职锻炼干部有“应付”思想。二是动机偏差现象。部分干部对挂职锻炼的目的和意义认识不够深刻，有的挂职干部把“挂职—晋升”当作挂职锻炼的“潜规则”，对挂职有讲条件和攀比的现象。问卷调查中，33.4%的人认为挂职锻炼是晋升捷径，41.6%的人认为挂职锻炼干部存在“镀金”思想。三是水土不服现象。有的挂职干部面对管理理念、经济发展水平、人际关系往来的变化，往往感到心有余而力不足，较难融入当地的环境，导致自身能力发挥大打折扣。问卷调查中，23.1%的挂职干部反映不适应挂职地区的工作生活环境。
（四）组织人事部门存在的问题
一是统筹缺位现象。有的组织人事部门没有将上级部门下达的选派计划统筹到本单位的干部工作实际中考虑，有的没有统筹好挂职锻炼工作与本单位干部队伍建设的关系，有的没有将接收单位的需求统筹到本单位干部培养选派上来。二是沟通不足现象。组织人事部门与派出单位、接收单位、挂职干部等三个主体之间的沟通协调不够，与派出单位的沟通，针对干部培养要求、岗位需求、后续使用等相关事宜的有效沟通和磋商较少，对接收单位的沟通，对挂职干部到岗后的表现等情况沟通较少。三是管理粗放现象。目前对挂职工作的管理多参照中组部相关文件要求，缺乏具体的实施细则和办法，管理方式上相对单一，手段上相对简单，在动态了解、考核评价、监督管理等方面比较薄弱。问卷调查中，有57.6%的挂职干部认为跟踪管理不够是挂职干部管理的主要问题。
三、存在问题的主要原因分析
上述各种现象和问题虽然只是局部问题或者是个别现象，但绝不是孤立的，它的产生有着深刻的制度设计层面、思想认识层面、工作执行层面上的原因。
（一）制度设计层面上的原因
一是挂职制度本身具有一定的局限性。挂职锻炼是一种临时性的工作，且不改变挂职干部原有的管理权限、工资关系和行政关系。挂职制度的短期性、临时性，以及挂职工作和挂职干部人事关系分离的特性，是导致上述大部分问题的根本性制度内因。二是统一的制度供给不足。尽管挂职锻炼工作的一些做法正在逐渐的惯例化和制度化，但迄今为止中央有关部门尚未提供统一的有效的挂职锻炼制度供给，在挂职的组织、选派、监管、考核、使用等方面缺乏制度性的指导和约束。三是现有制度文件的操作性不强。目前出台的挂职制度文件还不够规范，原则性规定和宏观性指导多，程序性和操作性细则少。
（二）思想认识层面上的原因
一是受“官本位”等负面政治文化的影响。一些挂职干部的思想观念和价值取向受到这些负面思想的影响。问卷调查中，54.8%的人认为参与挂职锻炼的主要原因是职务得到晋升。二是受“唯利”等负面市场经济文化的影响。受市场经济“逐利”“唯利”等负面价值观的影响，一些挂职主体以追逐自身利益最大化为首要目的，并以此来衡量挂职工作的好坏成为了一项重要的“潜规则”。三是受“本位主义”等消极传统文化的影响。受之影响，各挂职主体很大程度上只对跟本部门或者自身利益相关的工作尽职尽责，对挂职工作全局目标及其职责交叉的其他工作却大打折扣。
（三）工作执行层面上的原因
一是统筹考虑不够。挂职锻炼工作往往临时安排多、被动选派多，主动统筹考虑较少。问卷调查中，94.9%的单位领导和人事部门负责人认为挂职锻炼工作的主要动因是“上级单位安排”。二是工作落实不力。有的派出单位没有严格按照选派程序和标准来推荐挂职干部，有的接收单位在挂职干部的工作分工上存在随意性，有的挂职干部没有认真履行好挂职任务。三是问题纠偏乏力。挂职工作中出现的一些问题，由于缺乏相应的措施或主体来进行及时纠偏，一些问题长期存在，并不断地衍生出新的问题。比如，挂职制度本身带来的挂职主体责任不清的问题，引发了“消极应差”“管理不到位”等现象。
四、完善挂职锻炼工作的对策建议
干部挂职锻炼是干部人事制度改革的一项的重要组成部分，在加强干部培养、推进中心工作和促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。要使这项制度长期有效运行下去，必须用系统的思维、综合的手段、有效的措施，研究解决挂职工作中出现的一些负面现象和问题。
（一）加强挂职锻炼工作顶层设计
一是出台统一的挂职锻炼办法。建议出台全国统一的挂职锻炼工作办法或规则，对挂职锻炼的组织、选派、监管、考核、使用等方面作出制度规定。二是科学编制挂职锻炼规划。根据本部门、本地区工作实际和干部队伍建设的需要，编制统一的挂职工作规划，将干部挂职规划作为本地区、本部门的人才发展规划的重要组成。三是建立挂职锻炼工作责任制。建立由党委（党组）统一领导，各级组织人事部门牵头抓总，各派出单位和接收单位各司其职的责任体系。派出单位明确挂职人员的交流目的、工作任务并提出工作要求；接收单位负责日常管理、培养教育、工作分工，创造好的锻炼环境和条件。
（二）健全完善挂职锻炼工作机制
一是完善选派机制。坚持正确的选派导向，要注重与年轻干部基层锻炼、后备干部培养、领导班子建设相结合。坚持严格的选派标准，要把思想政治素质摆在突出位置。坚持严格的选派程序，把自愿报名作为干部选派的必经程序，严格组织把关审核，必要时可适当引入竞争选派机制。建立健全团组选派机制，发挥团队集体力量。二是完善考评机制。要明确组织人事部门、派出单位、接收单位对挂职干部考核评价的职责和分工，形成定期考核工作机制，做好考核结果的运用，把考核结果作为干部后续培养、选拔任用的重要依据。三是完善培养机制。科学制定培养计划，有针对性地加强岗前培训和业务培训，适时、适当的调整分工，安排挂职干部多岗位、多环境锻炼，探索建立“一帮一”“导师制”等培养方式。
（三）营造挂职锻炼工作良好氛围
一是加强思想教育。要加大对挂职工作目的意义的宣传教育力度，引导干部群众正确认识、主动支持、积极参与挂职工作，营造有利与挂职干部成长的良好的政治生态环境和社会舆论氛围。二是强化激励引导。对于挂职干部，要给平台、分任务、压担子，强化事业激励；对表现优秀的，要及时给予必要的奖励表彰，强化荣誉激励；要充分考虑职务晋升的合理诉求，视德才表现、工作实绩，给予适时适当的职位激励。三是做好服务保障。要为挂职干部提供必要的工作生活学习条件，主动帮助协调解决工作的实际困难；要落实好生活补助、定期体检、挂职补贴、休假疗养、家庭困难帮助等保障服务措施。
调研组成员：侯京民 曾大林 孙高振 王新跃 秦海鹏李笑吟 张新龙 杨 海 岳 恒