新型城镇化进程中供水安全保障问题调研报告
规划计划司
(2013年12月)
为贯彻落实党的十八大会议精神,积极应对推进城镇化进程中的供水安全问题,规划计划司组织开展了新型城镇化进程中供水安全保障问题调研,调研采取实地调研与书面调研相结合的方式进行。2013年5月30日至6月7日,规划计划司会同水规总院对黑龙江、江苏、广东、广西4个省(自治区)11个市县进行了实地调研,考察了城镇供水水源地、供水工程、供水水厂、污水处理厂、备用水源地、高耗水企业等23个项目点,召开了5次现场座谈会。为能够更加全面地了解各地城镇供水的实际情况和存在问题,2013年11月,又对7个省(自治区)144个市县进行了书面调研。通过调研,深入地了解了各地城镇供水保障的有关情况,并结合已有的规划成果,形成了调研报告。
一、现状城镇供水保障情况
城镇是人口和经济社会活动高度集中的区域。近年来,工业化带动城镇化,城镇发展带动区域发展,构成了经济社会发展的一大特征。为能够反映不同水资源条件、经济社会发展水平、城镇化发展水平以及不同城镇规模等代表性,此次调研选择了京津冀、呼包鄂榆地区、长三角、中原、北部湾、滇中、海峡西岸、长江中下游等8个国家重要经济区作为典型区域,涉及河北、陕西、内蒙古、河南、江苏、广西、广东、云南、福建、湖北、黑龙江等11个省(自治区)。通过调研,我们深切地感受到各地都非常重视城镇供水安全保障问题,将其作为区域供水安全保障的优先领域,做了大量工作。
(一)在现状城镇供水保障程度方面
现有大多数城镇供水水源基本能够满足城镇生活用水需求,支撑了城镇经济社会发展。调研的11省区、35个城镇中,除黑龙江省七台河市在2007年大旱期间出现供水危机、河北省邯郸市2013年因污染事件造成大面积停水以及云南省2009年以来部分城镇枯季有断水现象外,其他地区城镇通过水库功能调整、建设应急水源、加大地下水开采等多种措施,基本保障了城镇供水安全。
(二)在城镇供水规划设计方面
各地围绕城镇化发展需求积极开展城镇供水工程规划设计和工程建设。总体上看,经济发达地区城镇供水安全保障工作进展较快,考虑较为全面;经济欠发达地区城镇供水主要围绕新建工业企业的需求,实施局部供水工程,尚不系统。如江苏省苏州、常州等地区,经历太湖水污染对城市供水的影响后,目前加大了城镇污水处理力度,配套完善了供水管网,超前谋划建设了城镇供水工程,基本实现城镇双水源供水,构建了城镇供水安全保障体系;但一些经济欠发达的省区虽提出了城镇供水工程规划或设想,却没有开展相关前期工作。
(三)在投入和政策方面
各地多渠道筹资和出台政策支持城镇供水工程建设,调研地区多采取政府投入和供水企业、用水企业投入等融资方式进行城镇供水工程建设,并在水源工程、水厂工程建设用地指标等方面给予政策支持;但也有部分地区城镇供水工程建设缺乏资金渠道,资金筹措困难,目前多数项目主要依靠银行贷款来解决。
(四)在管理体制机制方面
许多城镇供水实现了水务一体化管理,运行管理体制顺畅,极大提高了城镇供水保证率和供水质量,比如苏州市、满洲里市、天门市、西安市等设区市,以及常州市武进区、廊坊市文安县等县区都实行了水务一体化管理,在体制上避免了多头管理,提高了管理效率,其中苏州市和常州市武进区已经形成了水源地保护、区域供水、双水源建设、深度处理、清水互通、应急备用“六位一体”的全方位供水安全保障格局。
二、保障城镇化发展供水安全面临的形势
调研地区处于城镇化发展的不同阶段,江苏省苏州、常州等长三角地区城镇化率已达到70%,而湖北、河北、河南、云南等省部分地区在30%左右,其中云南昭通市仅为19%。加之自然地理、资源环境条件不同,不同地区城镇供水设施、供水水平、供水保障能力等存在较大差异,还存在一些问题,随着城镇化进程的加快推进,保障城镇供水安全形势严峻。
(一)城镇供水安全保障存在的主要问题
通过调研和现场座谈交流,反映出城镇供水主要存在以下问题。
1.城镇发展对水源条件考虑不足,城镇供水工程缺乏整体规划
一些地区,为促进经济增长,不考虑当地水资源水环境承载能力,缺少对城镇供水保障的通盘规划和长远考虑。调研的华北平原和雷州半岛等地区地下水已出现超采,但一些城镇没有采取有效措施限制地下水超采,甚至只顾大力招商引资,只要有工业项目进驻,需要用水就加大地下水开采。有些地区通过转变水库功能,抽占农业用水,将农业供水转向工业和城镇供水;有些地区盲目新建长距离引水、开采地下水;有些地区农村饮水安全工程与新型城镇化供水工程重复建设,资金分散使用,即影响了工程建设进度,也造成了部分工程的闲置甚至废弃。
2.城镇供水基础设施仍然薄弱,缺乏应急备用水源
在调研的150多个城镇中,有1/3的城镇供水水源单一,有超过一半的城镇尚未建设城镇应急备用水源。云南省部分城镇供水水源工程不足,福建省福州、泉州、漳州等市沿海区域供水保证率不足,干旱年份经常出现水资源供需紧张状况,且部分供水水质达不到使用要求;黑龙江省七台河市区、广东省徐闻县城仅靠单一水库供水,遇到特大干旱,城镇供水安全无法保障。
3.水价偏低,用水浪费现象依然存在
调研的150个城镇中,平均居民生活用水价格在1～4元/m3,平均约2.2元;工业水价约在0.7～7元/m3,平均约3.0元。城镇居民生活水费支出占城镇居民可支配收入比重、工业用水成本占工业产值比重均不足1%,水价难以起到促进节水的作用。城镇用水效率依然偏低,调研地区大部分城镇管网漏损率在20%左右,其中湖北天门市高达40%;城镇生活用水节水器具使用均没有强制性标准,工业万元工业增加值用水量基本在70～90m3,其中福建、湖北等省部分城镇万元工业增加值用水量在150m3以上,与用水先进水平仍有较大差距。
4.部分地区污染问题突出,威胁水源地安全
河北省一些企业为了减少治污成本,直接将污水排入地下水中,造成地下水污染严重,且难以察觉和治理;北部湾地区北海市地表水Ⅲ类和优于Ⅲ类水质河长仅占评价总河长的47.7%,湛江市由于距城镇较近的水库水质较差,基本丧失城镇供水功能,而不得不另辟水源通过长距离引水向城镇供水;湖北武汉市沌口水源地因未能避开汉阳造纸厂废水排放的影响,导致长江、汉江干流沿岸城市排污口附近存在岸边污染带,严重影响城市供水水源地水质;黑龙江双鸭山市部分水库由于受到农业面源污染,水质大多在Ⅵ～Ⅴ类。
5.城镇水务管理体制尚未理顺,制约城镇供水良性发展
调研的大部分县(市)都已经成立水务局,但是许多没有真正实现城镇水务一体化管理。涉水事务多头管理的现象依然存在,影响了水资源的合理配置和高效利用,城乡一体化供水建设进程缓慢,小城镇供水工程规模小、效益差、位置分散,现有的管理体制机制难以满足城镇化发展对供水安全保障的要求。
综上可以看出,目前我国城镇供水虽然满足了经济发展和居民生活用水需求,基本保障了供水安全,但是目前的供水安全是以单一水源为主、用水水平偏低、水质标准不高,有些是以牺牲生态环境、挤占农业用水为代价的,部分地区缺水和用水浪费现象并存。
(二)城镇供水安全保障面临的形势
随着新型城镇化进程的加快推进,21个国家重要城市群人口加快集聚,中小城市逐步壮大,工业快速发展,人口快速增长,生活水平不断提高,对城镇供水的量和质均提出了更高的需求。
1.城镇人口大规模增长对供水安全提出严峻挑战
近年来,调研地区近年来呈现中小城市快速发展的趋势,城市周边一些乡镇、村屯合并裁撤,城镇面积扩大、人口不断聚集,据统计,城镇化率每年平均约以1.2%的速度增长,2012年我国城镇化率为52.27%。若按年均增长1%测算,到2030年前后我国人口达到15亿人左右峰值时,城镇人口将达10亿人左右。在不到20年时间跨度内3亿人口进城,按照最严水资源管理制度的要求,采取强化节水措施情况下,考虑新增人口和现有城镇人口用水水平的提高,未来城镇需要新增供水800亿m3。其中国家主体功能区确定的18个重点开发区域将是推进城镇化的重点地区,人口集聚程度将更高,并呈现成群发展的态势,有许多城市群如京津冀、太原城市群、西安-兰州城市群等,坐落在资源型缺水地区,水资源供需矛盾十分突出。城镇供水较农业供水保证率要求高,水质要求高,增长呈刚性,如此巨大的城镇规模必然对供水安全带来严峻挑战。
2.部分地区水资源禀赋条件差,当地水资源难以保障城镇供水安全
北方大部分地区水资源短缺,现状城镇供水存在超采地下水、挤占农业和生态环境用水等问题,部分城镇由于本地水资源已无开发潜力,未来面临巨大的城镇供水压力,必须从外流域寻求水源保障城镇供水安全。调研的北方78个市县中,有54个市县处于资源型缺水状态,部分市县难以依靠当地水资源支撑城镇的快速发展。目前,一些城市如河北省衡水市、廊坊市已经安排通过在建的南水北调工程来解决供水问题,有些城市如黑龙江七台河市城区、内蒙古鄂尔多斯能源基地等水资源短缺县市,供水水源单一,现状遇干旱年份已经出现供水困难,未来若无新增水源,供水形势将更加严峻。
3.城镇水生态环境保护与修复加剧了供水保障压力
调研的江苏省苏州、常州,广东省湛江市等城市,当地水资源相当丰富,但由于水污染严重,不得不开辟第二水源或新的水源地保障城市供水安全。随着城镇化进程的加快推进,城镇用水增加,城镇工业和生活废污水排放量将进一步增加。若按照2012年全国城镇工业和生活用水量1767亿m3及废污水排放量800多亿t的水平计算,当2030年城镇工业和生活用水量达到2600亿m3左右时,废污水排放量将超过1000亿t,水污染状况将更趋严重,若不进一步加大治污减排力度,城镇供水“水质性”缺水现象将更加突显。同时,调研的部分地区存在城镇用水超采地下水、挤占生态和农业用水的问题,修复和改善生态环境,建设生态文明,要逐步实施地下水超采,退还挤占的生态环境用水和农业用水,提高城镇生活品质和改善人居生态环境,也将进一步加大了供水压力。
4.应对气候变化影响和突发事件对城镇供水安全保障提出了更高要求
受气候变化的影响,水资源丰枯变化加大,不确定性增强。近年来,我国北方地区,尤其是黄河、海河等流域径流减少,部分河流水资源量减少40%以上,对城镇供水安全造成影响;水资源较为丰富的西南地区,近年来连续出现干旱、特大干旱,由于供水设施不足,部分城镇供水出现困难。同时,随着城镇和工业的集聚,城镇供水水源受污染事件影响的可能性加大,城镇供水水源地的保护和应急事件处理能力亟待加强。
三、有关对策措施与建议
针对调研地区城镇供水保障存在的问题及面临的形势,结合调研认识和已开展的相关规划成果,未来保障城镇供水安全必须牢固树立生态文明理念,坚持节约优先、保护优先,节流和开源并重,节流优先。全面落实最严格的水资源管理制度,建设节水型社会,严格控制用水总量和入河湖排污总量,完善水价形成机制,提高用水效率,因地制宜,采用多种措施保障城镇供水安全。其主要对策措施与建议如下。
(一)城镇供水安全保障主要对策措施
1.深入实施水务一体化,理顺水资源管理机制
理顺城镇供水管理体制,深入推进城镇水务一体化,强化水资源统一管理,完善供水安全制度保障,加强工作监管。从市县级层面整合力量,建立从水源—供排水—污水处理—中水回用全过程的一体化城市水管理体制,优化配置各类城市水源,加快完善城镇水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系。
2.全面加强节约用水,提高水资源利用效率
在我国城镇化进程中保障城镇供水安全,必须坚持走节水优先的道路,将节约用水贯穿于用水的各个方面,融入保障新型城镇化供水安全的全过程,通过采用调整产业结构、提高污水处理回用量、升级改造工业节水工艺、推广节水器具等节水措施,充分挖掘未来城镇发展的节水潜力,制定有利于节约用水的政策,全面建设节水型社会,保证城镇供水与发展的可持续性。
3.采取合理水价等综合措施,促进用水方式转变
充分发挥市场配置资源的决定性作用,根据各地水资源状况和城镇生活、工业用水价格承受能力将城镇用水价格调整到位。提高高耗水行业、产能过剩行业用水超定额加价幅度,激励企业加大节水设施投入力度,提升水资源循环利用率。积极引导产业结构调整,区域产业布局应充分考虑水资源水环境因素,研究虚拟水贸易平衡,优化区域产品输出输入结构,尤其是资源型缺水地区,限制高耗水、高污染工业发展,逐步实现由虚拟水输出到虚拟水输入的转变。
4.扎实推进水源工程建设,进一步提高城镇供水保证率
为满足城市发展用水刚性需求,解决现状供水不足、地下水超采、挤占农业和河道内生态环境用水问题,必须在强化节水的基础上,加强城镇水源工程建设和重要城市及经济区的多水源供水系统建设。西南和华中部分水资源开发利用不足地区,加快一批大中型水库工程建设,完善水资源配置格局,形成大、中、小、微有机结合的城镇供水体系;对江河沿岸城市,适当扩大引提水规模;南方河网地区城镇充分利用河湖密布优势,加强河湖连通工程建设,构建互联互通、多源供水、互为备用格局,改善河湖水源供水水质,提高供水保证率。对于资源型缺水地区,在大力调整经济结构、合理控制城镇发展规模的前提下,科学规划建设跨流域、跨区域引调水工程,提高水资源承载能力。
5.不断加大城镇供水水源地保护和污染治理力度,确保城镇居民生活饮用水质量
大力开展城市饮用水源地保护工程建设,促进水源地周边生态修复,加强土地和农业耕作管理,尽量减少面源污染;加强城镇饮用水源地水质动态监测,建立和健全水质监测体系;加强全民教育,共同保护好城镇水源。加大河湖水污染治理力度,采取上下游联动、流域综合治理的方式,强化减排措施,保护好河湖水资源。加强地下水资源保护,建设地下水水量水质监测系统,及时掌握地下水水位和水质变化情况,防止出现地下水位持续下降、产生超采漏斗等环境地质问题,实施超采区综合治理,防治地下水污染,实现城镇地下水的可持续利用。
(二)有关建议
1.编制新型城镇化供水安全保障规划
结合《全国主体功能区规划》和即将出台的《国家新型城镇化规划(2013-2020年)》,编制新型城镇化进程中供水安全保障规划,提前谋划,对城镇供水进行整体规划,合理布局城镇供水水源,针对处于城镇化和工业化不同发展阶段、不同水资源禀赋条件地区,采取不同的供水安全保障措施,保障新型城镇化进程中供水安全。
2.尽快建立规划水资源论证制度
把水资源论证作为城镇规模、园区建设、产业布局等规划审批的重要前置条件。以缺水地区为重点,统筹兼顾,综合考虑,逐步建立以水定城镇布局、定发展规模、定产业方向的约束机制,形成与水资源承载能力相互适应的城镇合理布局和发展规模。
3.强化市场机制作用,多渠道融资推进城镇供水工程建设
未来城镇化发展中供水市场潜力巨大,中央除统筹考虑各类大型水源工程规划,对跨区域、跨流域的城镇供水水源工程统一管理或协调外,应指导推进地方城镇供水水源工程前期工作,引导地方政府广泛吸收社会资金,多渠道融资建设城镇供水水源工程及配套工程,对新型城镇化进程中重大供水基础设施建设给予用地指标等政策支持,加大信贷支持,给予贴息或低息贷款,因地制宜、多措并举,全力保障新型城镇化供水安全。
报告执笔人:吴 强 高敏凤 石海峰 周智伟
郭东阳 李云玲 曲 璐
调研组成员:
规划计划司:吴 强 高敏凤 石海峰 周智伟 郭东阳
水规总院:李云玲 曲 璐
珠 江 委:廖志伟 沈汉堃
松 辽 委:朱振家 迟鹏超
太 湖 局:林泽新 何建兵 唐 力