1.3 我国水利水电工程移民的发展历程

我国水利水电工程建设移民搬迁安置工作，经历了60多年艰难曲折的发展历程，大体上可概括为三个阶段。

1.3.1 第一阶段（1950—1957年）

从新中国成立到基本完成农村社会主义改造的短短7年中，党和国家根据我国江河洪涝灾害频发的实际，先后发布了治理淮河与根治黄河水害和开发黄河水利等决议，在全国范围内逐步开始了对大江大河的治理。7年中，兴建了淮河流域的白沙、薄山、南湾、佛子岭、梅山、响洪甸、磨子潭等水库；在北京永定河上游修建了官厅水库；在东北浑河修建了大伙房水库；同时修建了四川的狮子滩、浙江的黄坛口、江西的上犹江、福建的古田溪一级等20多座大中型水库或水电站，移民总数约30万人。新中国成立初期，全国人民建设社会主义的热情十分高涨，水库移民工作主要是靠政府行为和强大的政治工作优势，这个时期水库移民工作具有以下特点。

（1）水库淹没实物指标比较简单，主要是补偿个人和集体的房屋土地，专项设施改建项目少且由各有关部门负责迁建。对移民安置都认真贯彻“尽一切努力保证不降低原有生活水平，依据淹没损失计算补偿投资”的移民政策。

（2）时值土地改革和农业合作化初期，各地均掌握部分公有耕地和荒地、荒坡，农民人均占有耕地数量相对较多，最主要的是，当时可以通过划拨或调剂土地的方式安置移民，以土地置换安置移民，使其能在较短时间内恢复发展生产。

（3）在这个时期，各级人民政府对移民工作十分重视，成立专门机构负责实施。移民干部工作认真，作风踏实，深入到移民户做思想政治工作，帮助移民解决实际问题。有些项目还建立了移民安置验收制度，保证了各项安置措施的落实。

（4）当时农村人均补偿资金虽不高，但有等量的土地补偿，且物价比较稳定。再加上广大移民自力更生、艰苦奋斗，重建家园，绝大多数移民得到妥善安置，移民的思想也比较稳定。

1.3.2 第二阶段（1958—1978年）

社会主义改造基本完成以后，全国进入“多、快、好、省”地建设社会主义阶段。从第二个五年计划（1958—1962年）开始，国家加快了江河治理和水电开发的步伐。1958年3月，中共中央政治局通过《关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》。黄河上第一个关键性工程——三门峡水利枢纽开工建设，并决定兴建汉江上的丹江口水库。1963年海河发生特大洪水后，毛泽东同志发出“一定要根治海河”的号召，在海河流域上兴建了一批大型水库。同时，对辽河、珠江等江河也进行了不同程度的治理和开发，兴建了若干骨干控制性工程。如新安江、云峰、桓仁、密云、西津、新丰江、柘溪、丹江口、富春江、刘家峡、柘林等280多座大型水库。移民多达253万人。这是新中国成立以来修建水利水电工程最多，也是移民数量最多的时期。在这个阶段，中国经历了“总路线”“大跃进”“人民公社”，三年困难时期及“文化大革命”等特殊的历史时期，许多地方为改变农业生产条件，以建设旱涝保收、高产稳产农田为目标，兴建一大批水利水电项目。由于处在特殊的历史时期，实事求是的思想路线受到严重扭曲，浮夸风，高指标、瞎指挥和“一平二调”盛行，使水库移民工作受到了严重影响，产生了许多遗留问题。这个时期水库移民安置主要是靠政治动员和行政命令，也就是所谓的“政治移民”，敲锣打鼓把移民送出淹没区，这个时期移民工作具有以下主要特点。

（1）“重工程、轻移民”“重搬迁、轻安置”，把移民安置放在工程的从属地位。各级领导都忙于抓工程建设，抢进度，抢工期，一切为下闸蓄水让路，以“一大二公”等政治口号进行动员，依靠行政命令搞“一平二调”安置移民，严重损害了移民的切身利益。

（2）移民搬迁安置前期工作不扎实。普遍缺乏合理的安置规划，不按客观规律办事，缺乏对环境容量的分析，更缺少可供实施的移民安置规划，即使有移民安置规划或计划（如新安江、三门峡），也未能付诸实施。工作带有很大的盲目性，多数就地就近后靠，由于环境容量不足，结果造成移民重迁、返迁。缺乏专业技术人员，从事移民工作的人只限于做淹没损失调查和进行补偿投资估算。

（3）移民补偿标准普遍偏低，移民经费严重不足。人均补偿只有100～300元。当时对移民的安置工作主要是通过行政手段划拨一定数量的土地和集中建设简易住房，对移民房屋的补偿大多没按受淹面积计算，集中建设“干打垒”“兵营式”住房，按家庭人口分配人均几平方米；其淹没损失没有得到补偿，更没有考虑移民搬迁后发展生产的费用。这个时期的移民是最具典型代表性的“政治移民”。

（4）在移民安置区没有建设必要的水、电、路、文教、卫生等基础设施。移民缺乏基本的生产生活条件和环境，这就大大增加了移民重建家园的困难，致使移民不能迅速恢复和发展生产，造成移民搬迁后生产生活水平下降。

（5）这个时期还没有专门的水库移民安置的政策、法律、法规和技术标准，可以遵循的只有土地征用办法而且还很不完善。

1.3.3 第三阶段（1978年至今）

党的十一届三中全会以后，我国转入以经济建设为中心，实行改革开放的政策。这是我国国民经济发展最快的时期。我国的水利水电建设也进入了快速发展的新时期，有很多大中型项目新开工或恢复建设，这个时期修建了葛洲坝、龙羊峡、乌江渡、棉花滩、隔河岩、东江、岩滩、二滩、紧水滩、水口、五强溪、黄河小浪底、长江三峡、南水北调等80余座特大型与大中型水利水电工程，特大型工程项目也相继开工建设。这个时期移民约250多万人。改革开放后全国农村普遍实行家庭联产承包责任制，极大地推动了农村生产力的发展，农村改革对解决老水库移民遗留问题提出了迫切要求，同时也为移民发展生产创造了有利条件，移民工作也有了新的发展。党中央、国务院对移民工作给予高度重视，在总结40多年移民工作经验教训的基础上，改变了长期以来补偿救济安置的传统做法，提出了开发性移民工作新方针，提出一系列解决移民问题的政策措施和相关的法律法规，使移民工作发展到了一个新的阶段。逐步走向依法行政，依法移民的轨道，这个时期移民工作具有以下主要特点。

（1）全国农村实行家庭联产承包责任制，为解决老水库移民遗留问题提出了迫切要求，移民问题引起了党中央、国务院的高度重视。以国办发〔1986〕56号文件为标志，开始全面处理老水库移民遗留问题。国务院批转水电部《关于抓紧处理水库移民问题的报告》指出：水库移民工作必须从单纯的安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子。处理移民的遗留问题，不能简单地算老账、搞退赔。更不是按新标准重新补偿，而应帮助移民调整产业结构，因地制宜地发展种植业、养殖业、工副业等多种经营，提高移民自身发展能力，支持他们开发创业。有条件的地方，在开发利用库区及水利资源时，要尽可能吸收他们参加，使移民逐步脱贫致富。同时，对移民工作实行了大胆改革，最主要的是国家建立了库区建设基金，专项用于解决老水库移民遗留问题；为新建水库建立了后期发展扶持基金，用于扶持移民发展生产。

（2）提高对水库移民工作重要性的认识，明确了指导思想和工作方针，进一步建立健全各级移民机构，建立了有关规章制度。1981年国务院公布《国家建设征用土地暂行规定》和1986年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国土地管理法》等文件成为移民搬迁和安置的依据，1991年国务院颁布了《移民条例》。《移民条例》作为中国第一个关于水库移民的专项法规，使移民工作从此纳入了依法移民的轨道。1992年，国务院又批转了国家计委《关于加强水库移民工作的若干意见》，进一步推动了水库移民工作的健康发展。

（3）随着我国经济社会的发展与积累，对移民的补偿补助费也有了明显的提高。1979年以后开工兴建的工程，补偿项目不断完善并力求全面。对移民安置区的公共设施，也能够按规划给予补偿或新建。农村移民的安置补偿补助费也逐步增加并呈上升趋势，统计资料表明，1976—1980年人均为1200～1800元，1981—1990年人均增加到5000～7000元。1990年以后新开工的项目，农村移民补偿费按淹没耕地的农业产值来确定标准，人均超过了1万元。三峡、小浪底工程已经超过2万元。2005年开始实施的彭水水电站、2011年开始实施的黔中水利枢纽水源区人均补偿补助费已远远超过这些数值。

（4）国家提倡和支持开发性移民。开发性移民方针得到了广大移民的拥护和支持，并已经取得显著成果。随着改革开放形势的深入发展，拓宽了移民安置的门路，农村移民安置方式也发生了变化，改变了过去单一的种植、养殖业安置，因地制宜地开拓了大农业、种植业、养殖业和农副产品加工业以及加快农村城镇化进程等多种途径安置移民。

（5）移民安置规划是做好移民工作的前提和基础，规划设计部门开始重视实物指标调查、规划设计等前期工作，各级政府也加强了对移民安置规划的实施与管理。不论是处理老水库移民遗留问题还是新建工程移民搬迁安置工作，都要求必须结合当地实际，制定切实可行的移民安置规划。《移民条例》明确规定：新开工的项目，没有移民安置规划的，不得审批工程设计文件、办理征地手续，不得施工。这一规定，从法律层面强化了移民搬迁安置的前期工作，取得了良好的效果。

（6）国家经济社会形势不断发生变化，特别是从计划经济向市场经济的过渡和转变，给新建水库移民的妥善安置带来了一些新的问题。在客观上，人多地少的矛盾越来越突出，农村进行了经济体制改革，普遍实行了家庭联产承包责任制，土地重新划拨和调整的余地越来越小，由于环境容量的限制，移民安置的难度越来越大。人与自然和谐相处是科学发展观的精髓，要做到人与自然和谐相处，经济社会可持续、协调发展，移民问题将是今后水库建设最主要的制约因素。

（7）从20世纪80年代中期开始，国家在大型水利水电工程建设方面开始引进外资，利用世界银行贷款进行工程建设和移民安置，福建水口、四川二滩、广东大广坝、河南小浪底、湖南江垭、浙江珊溪等工程都利用了国际金融组织的贷款，小浪底工程利用了世界银行专项移民贷款，使我国工程建设和移民搬迁安置管理开始与国际接轨。

（8）对移民实行监理、监测和后评估是社会主义市场经济发展的需要，政府和项目法人共同委托中介组织对移民安置进度、质量和资金使用进行持续的监理、监测和后评估是移民搬迁安置规范化管理的需要，也是今后发展的必然趋势。从1991年开始，在全国范围内，已经开展移民监理、监测和后评估工作的有棉花滩、水口、小浪底、三峡、江垭、珊溪、尼尔基、百色等工程。移民监理、监测和后评估工作得到了工程业主、政府部门和移民的认可并已经取得可喜成果。