第2章 农业节水补偿机制的总体框架及操作方案
2.1 国内外水权转让的经验启示
2.1.1 国内水权转让
为了满足发展经济的用水需求，水利部在1999年就提出了从工程水利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路，其后，全国水利学会、环境资源法学会等环境、资源、法学界进行了有关水权与水市场的学术讨论。2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订的有偿转让横锦水库部分用水权的协议，开创了我国水权交易的先河。2001年6月，山西、河南、河北三省通过协商达成了跨省购水协议，由上游的山西省长治市通过境内5座水库联合向河北、河南有偿供水。2003年，黄河水利委员会提出了由项目业主投资农业节水工程，把节约水量通过水权转让，转移给拟建工业项目用水的办法，在内蒙古和宁夏开展了黄河干流取水权转让试点。
2.1.1.1 内蒙古
内蒙古自治区黄河流域的煤炭资源丰富，经济发展迅速，黄河的用水总量已达到88亿m3，国家“黄河87分水方案”分给内蒙古的水量仅为58.6亿m3。然而，近年来黄河水量日渐减少，地处阿拉善盟额济纳旗境内的黑河已经断流，被誉为“阿拉善高原明珠”的东、西居延海先后干涸，包头的昆都仑河也已经成为季节性河流。受制于当地水资源紧缺以及黄河用水总量控制的约束，用水形势十分严峻，大量工业项目因缺乏用水指标而无法获批，水资源已成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。
内蒙古大唐托克多发电有限责任公司，由于企业发展，对水资源的需求大大增加。2000年，经过与地方政府协商，该公司采取投资农业节水改造工程置换水权的办法来解决新增用水问题，通过投资8950万元实施内蒙古五大灌区节水改造工程，换取通过变漫灌为渠系化灌溉改善灌溉面积190多万亩所节约出来的0.5亿m3灌溉用水指标。
鄂尔多斯、包头等多个地级盟市已开展引黄灌区节水改造工程，实现了盟市内农业水权向工业水权的转让。目前，该区正在开展河套灌区跨盟市之间的农业水权向工业水权转换试点工作，并探索对社会上的闲置指标进行收储和转让。预计通过企业投资河套灌区节水改造工程，可节约农业用水10亿m3，可转让水权指标约为5.6亿m3，解决鄂尔多斯市300余个工业项目的用水指标问题。
水权置换实践为解决该类火电等优势产业的发展和城市用水问题提供了借鉴。
2.1.1.2 浙江
浙江省的东阳市和义乌市同处钱塘江重要支流金华江流域。东阳市拥有横锦水库等两座大型水库，水资源较为丰富，每年富余水量超过3000万m3，义乌市水资源则相对短缺，总量仅有7.2亿m3，不到东阳的2/3，随着义乌小商品城的快速发展和城市化的推进，缺水问题越来越突出。2000年双方经过反复协商，探索利用市场机制解决缺水问题，签订了水权交易协议，义乌市以2亿元的价格一次性买断东阳横锦水库5000万m3水资源的使用权，并负责建设供水管道工程。2005年工程通水后，有效解决了义乌市的用水紧张问题。
这是一次“双赢”的水权交易。义乌市通过购买水权这种方式解除了“城市水荒”这个瓶颈，东阳市则通过转让水权加快了全市的水利设施改造步伐，还避免了让富余的水资源白白流掉。
2.1.1.3 宁夏
宁夏属于经济社会欠发达地区，煤炭资源丰富，发展工业成为宁夏加快经济社会发展的必然选择，但其人均水资源占有量约为656m3，属于严重缺水地区。宁夏位于西北内陆，地处三大沙漠之中，大部分地区的年均降水量只有200mm，但蒸发量为降水量的5～10倍；全区水资源总量仅有11.63亿m3，可开采地下水资源量为1.5亿m3，国家“黄河87分水方案”分配给宁夏的黄河可耗水量为40亿m3。目前，宁夏全区用水总量达到72.13亿m3，已接近国务院分配给宁夏的2015年阶段用水总量（73亿m3）。水资源短缺已成为制约社会经济可持续发展的重要因素。
自2003年以来，面对水资源紧缺的严峻形势，当地政府以“投资节水、转让水权”的思路，通过实施水权转换，引导水资源向高效益、高效率方向转移。已经通过水权转让资金，实施了惠农渠灌域、唐徕渠灌域和汉渠灌域节水改造等工程，为马莲台电厂、煤炭间接液化等8个工业项目提供了用水指标。通过企业出资实施农业节水水权转让，为宁东化工基地累计取得5.15亿m3的黄河水权指标，并因此获得水权转让资金数亿元，保障了314km农业灌渠节水改造工程和3071座配套建筑设施的建设。
灌区与火电等企业之间这种有偿转让水权的方式，充分体现了市场的调节作用，产生了巨大的经济和社会效益，实现了“五赢”：①通过水权转让，为企业提供了生产用水，赢得了区域经济的快速发展；②企业用水得到保障，摆脱了制约的“瓶颈”，赢得了发展空间；③拓展了水利融资渠道，灌区工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，赢得了水资源的优化配置；④保护了农民合法的用水权益，输水损失减少，水费支出下降，为农民赢得了经济效益；⑤在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，没有超指标使用黄河水，赢得了良好的生态效益。宁夏水权有偿转让的重大意义在于走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展用水的新路。
2.1.1.4 张掖
甘肃省张掖市水权制度改革主要侧重于农业用水方面，主要做法有：①明晰各级水权，层层实施用水总量控制；②允许水量自由交易，培育水市场；③实行“水票制”，水票是水权、水价、水量的综合体现；④建立各级用水户协会，参与水权、水价、水量的监督和管理。
张掖市通过明晰水权，实现了户户明确总量，人人清楚定额；允许水量交易，通过交易获得收益，使农民像珍惜财产一样珍惜水权，千方百计节水。试点灌区平均每亩耕地节水46m3，农民的水费负担也比过去减少了8.5元/亩左右，达到了节水又增收的目的。张掖市在一个区域和相对完整的流域进行较为系统的水权改革试点，摸索出了具有张掖特色的水权管理制度雏形：①技术支撑是总量控制与用水定额两套指标体系；②规则是实行用水总量控制与定额管理制度，明晰水权到户，明确权利和义务；③激励和约束机制是超定额累进加价制度和水权有偿流转制度；④执行机构是以政府作为外部执行机构，用水户协会作为内部执行机构；⑤制度建设是相关政策规定；⑥表现形式是水权证与水票。
2.1.2 国外水权转让
美国、日本、澳大利亚、智利等一些国家的水权水市场建设起步较早，它们结合本国国情，开展了水权水市场建设，建立了相对完善的水权制度体系和水市场管理体系。由于各个国家的社会、政治、经济、自然、地理等条件不尽相同，这些国家的水权制度体系和水市场发展模式也不一样。
2.1.2.1 美国
美国的水权制度是建立在私有制的基础上，水权作为私有财产，在美国可以转让，但在转让程序上类似于不动产的转让，一般需要一个公告期，同时水权的转让必须由州水机构或法院批准。目前美国西部正努力消除水权转让方面的法律和制度障碍，并采取了一系列立法活动。美国为了促进水权转让，提高用水效益，规范转让行为，在西部水资源较为匮乏的一些州建立了各种各样的局、理事会或委员会等管理机构。科罗拉多州根据司法程序对农业用水转换进行监管，加利福尼亚州议会则设立了州水资源控制理事会，负责本州内水资源领域的水交易仲裁和管理工作。美国西部地区还建立了水银行，水银行是将可以节约的水量（水的使用权）提供给市场进行统一交换的集中中介，为水交易提供了条件，水银行促进了农业用水向更高价值的新增城市用水和工业用水的转让。由于水具有垄断性，在水交易中政府仍是协商和协调水使用权有偿转让的合理机构和中介。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让，另外，节约用水者将省出的水在满足其他用水户需要时还能够得到合理补偿。例如，洛杉矶市与伊姆皮里灌区于1985年签订了为期35年的协议，其主要内容是，伊姆皮里灌区将通过渠道防渗、把含盐量高的灌溉回归水与淡水掺混后重新用于灌溉等措施来节约用水，把省出的水有偿转让给洛杉矶市；而作为补偿，由洛杉矶市负担相应的工程建设投资和增加的部分运行费。
在美国，水权转让主体基本可分为3类，即水权的所有者或组织，具有供水水权的灌溉企业或运河公司，在有水权的灌区内使用水的契约性权利主体。其中，水银行是水权转让主体机构的典型代表，如加利福尼亚旱期水银行除了担当与农户进行水权交易的主体，也向城市进行水权转让；爱达荷州水银行还担当了以保护鲑鱼和水力发电为目标进行环境用水转让的主体。在美国西部，水权转让的客体明确指向水的所有权（water ownership），即水权转让是一种所有权的转让，涉及拥有水所有权的州、灌排公司以及保护区。这与美国水权制度是建立在私有制基础上，水权被视为私有财产密切相关。
2.1.2.2 日本
日本《河川法》明确了江河水归国家所有。1965年出台的《河川法》规定，水权拥有者可根据自己的用水目的取用一定量的水；水权拥有者（包括农业用水户）不能改变取水用途，如需改变，要放弃原有的水权，再重新申请新用途的水权。日本的水权具有一定的强制性，包括农业用水在内的各类用水转让必须提出申请并征得河流管理者的同意，未经批准的农业用水是不允许从一种用途转为另一种用途的。若进行农业用水转让，转让者和接受者必须向有法定资格的河流管理者提出申请，申请书要附有工程介绍，其中要说明用水的必要性。河流管理者要与有关政府机构协商，然后根据水的用途及河流的性质来确定用水转让能否成立。当发生农业用水转让时，农业用水权首先必须交回到河流管理者手中。新的申请人必须向河流管理者提出申请，经批准后才能得到水权。
2.1.2.3 澳大利亚
澳大利亚维多利亚州的水法规定，批发水权、许可证和用水权均可转让。水权转让的主体分为三类，即具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司，从河道、地下或水利工程直接取水的个人，灌区内的农户。此外，澳大利亚联邦或州政府在必要时（如为了维护河流生命和生态健康）也以水权需求者的身份参与水权转让，从而成为水权转让的主体之一。
根据《维多利亚水法》的有关规定，在水权转让中，转让人必须事先向有关部门提出申请，并缴纳规定的费用。
从1983年开始水权转让以来，水权转让已在澳大利亚各州逐步推行，交易额越来越大，有关的管理制度也不断完善。澳大利亚大部分的水权转让发生在农户之间，也有少部分发生在农户与供水管理机构之间。其中永久性转让占少部分，大部分属于临时性转让。转让一般在州内进行，跨州转让由于涉及的因素较为复杂而受到限制。目前，在维多利亚州的北部已经形成了固定的水权交易市场，水权永久转让年交易量为2500万m3，临时转让年交易量为2.5亿m3。
2.1.2.4 智利
智利水法规定，水是公共使用的国家资源，所有权归国家所有，国家负责初始水使用权的分配，个人可以根据法律申请地表水和地下水使用权。水权像其他财产一样具有民法所规定的财产权特征，可以自由买卖、抵押和交易，水权持有者不需要征得国家水董事会同意就可以自由地改变水权使用的地点和形式，而且除个别限制外，水权持有者可以向任何人按自由协商的价格出售水权。另外，智利的水权像其他财产一样要缴税，这在一定程度上促使水权持有者采用更先进的灌溉技术，提高灌溉效率，并将节余的水进行出售，以减轻赋税。
智利是水资源管理者鼓励使用水市场的几个发展中国家之一。1981年水法首次提出水权交易的完全市场化，要求政府尽少干预私有水权、保护私有水权、减少交易成本和交易壁垒，认为自由市场会使水权价格合理化，可以增强人们节约用水的动机。在水市场管理方面，智利成立了水董事会，以全面负责水市场的运作。而各地区的水市场管理则由该地区用水户协会具体负责实施。
2.1.2.5 俄罗斯
《联邦水法》明确规定了俄罗斯联邦境内水体的归属权，将水体水权划分为国家、地方政府和私人三大类。俄联邦以及俄联邦各州（区）所有各类水体均属国家所有制的范畴。而对于个别面积不大、与其他地表水体无水力联系的散落水体，如封闭的小型水库，允许存在市镇所有制和私人所有制。
当俄罗斯公民死亡和法人用水户改组时，原属他们所有的水体使用权可按法律规定的程序过户和转移。另外，根据俄罗斯《水法》，经过申请，水使用权可以在用水户间流转，即水体使用权可以由某人转让给他人，条件是这些人的用水是为了满足个人需要，而且是在上述权利转移过程中这些水体的使用目的应当没有变化。在按俄联邦水法规定将水体所有权从某人过户到他人时，需要申办专项任务许可证（按照规定程序调度和处理水体使用权的专门许可证）。用水户的用水许可证一旦注销，其对水体的使用权即刻终止。
2.1.2.6 墨西哥
墨西哥于1992年通过的新水法使水政策由国家管理转向可交易水市场调节，使水权交易得以合法化，提出了一种适应国情的水市场机制，允许在灌溉行政区或水用户协会管辖区内自由运作，利用水市场来改善水的使用效率。墨西哥水政策改革的鼓励措施包括：不断增加水资源的经济价值；对获得高额补贴的灌溉和供水系统的基本建设及运行维护增加预算投资。在典型的水交易中，农户会将其多余的地下水或地表水按季节或时段定量地卖给其他用水户。农业用水通过交易，被重新分配，发挥其更有价值的作用。
墨西哥建立了以容量为依据、与土地相分离的农业用水水权，成立了国家水委员会（CNA），负责实施新水法。新水法规定，农业用水转让必须接受政府的监管，农业用水转让可以在灌区内自由运作，以提高农业用水的利用效率和效益。这种水市场机制使得政府在水资源规划和分配中发挥着较大的作用。
2.1.3 国内外实践经验总结
从各国水权转让实践看，各国所采取的水权转让方式具有多样性。国内外水权转让方式对比见表2.1。
表2.1 国内外水权转让方式对比
对比国内外水权交易和水市场的实践可见，美国、日本、澳大利亚等国已建立了相对完善的水权交易市场管理体系。我国在水权初始配置过程中，实施的是部分转让，即国家保留所有权，而将使用权出让。在二级市场上，水权转让方式呈现多样性，在媒介方面，我国水权转让基本采取了政府调控下水权转让主体间协商的方式，具有“准市场”特征，在现行条件下，我国水市场是在兼顾各地区基本生活需求，兼顾上下游防洪、航运、生态等其他方面需要的基础上，在地区之间以及区域内部交易的水市场，是在充分认识了水是一种商品的基础上建立起来的。由于我国尚未建立完整的水权体系，水权制度也不完善，二级市场上的水权转让也只是发生在宁夏、内蒙古、甘肃张掖以及浙江东阳和义乌等少数地区。总体来讲，我国处于起步阶段的水权转让在方式上表现不一，这与水权转让的主体差别、内容差异和区域分异等特点是相符合的。我国的水权交易市场具有如下两个特点：
1）水市场硬件“先天基础”良好。我国已建设了大量的各类水利工程，为水市场的建设和完善奠定了良好的基础。
2）水市场软件“后天发育”不足。水资源是一种特殊的自然资源，水市场难以自发形成，必须与行政手段相配合才能保障其实施。由于在转型期条件下，水价的形成机制、水权的分配、补偿的相关机制和法规有待进一步探索，同时在管理体制方面应深入改革。供水部门还没有完全实现政企分开，一般来说，地方政府是用户最有效的水权代表者，可以在较大程度上代表地区和用户的利益，最可能通过协商的方式同其他地方政府间建立起一种组织成本较低的协商机制。
在我国，要保障水权转让的顺利进行，必须做好以下几项工作。
（1）加强政府宏观调控
水权转让涉及工业、农业及农民、水管单位利益等问题，影响面广，情况复杂，不能完全由市场调节，需要政府和水行政主管部门加强水权转让工作中的宏观调控作用。水权转换必须实行政府宏观调控和市场调节相结合的办法。水权转换应当在水资源规划的框架下，按照水资源合理配制的要求进行。
（2）加大宣传力度，明晰水权价值
政府应加大宣传力度，使广大群众认识到水权转让不仅可以使水资源得到高效利用，而且可以给转让方带来经济收益，从而提高用水户的节水积极性，促进节水工程建设和水权交易的顺利进行。
（3）建立相关制度，完善运行机制
目前，我国涉及水权转让的法律法规较少，各个地区试图通过建立相应的管理办法来保证对水权交易的正常管理。要想建立一个有效、公平和可持续发展的水市场，就需要创建水权交易制度及相应的运行机制。
（4）引入市场机制，强调有偿原则
引入市场机制，给予转让方一定的补偿，对促成双赢的水权转让具有重大意义。只有在强调“有偿”的基础上，才能促使水权拥有者考虑通过采取节水措施将节约的部分水权对外转让。
此外，要做好水权转让，还必须首先做好以下两项工作：①明晰初始水权，明确权利和义务；②完善蓄水、输配水工程。