0 绪 论
2011年中央一号文件明确提出2020年基本建成防洪抗旱减灾体系、基本建成水资源合理配置和高效利用体系、基本建成水资源保护和河湖健康保障体系等目标；其亮点是：立足国情水情变化，从战略和全局高度出发，明确了新时期的水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基。文件第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。2013年，党的十八大报告中将水利放在生态文明建设的突出位置，提出要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，明确全面促进资源节约，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益，加强水源地保护和用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会。在水生态文明建设方面，强调要加大自然生态系统和环境保护力度，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积。在水利基础设施建设方面，强调要加快水利建设，增强城乡防洪抗旱排涝能力，强化水、大气、土壤等污染防治。在水利改革创新方面，强调要完善最严格的水资源管理制度，深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，积极开展排污权、水权交易试点。这些目标的提出，都警示我们工作在基层防洪管理部门的人员必须对洪水问题进行深刻的思考：针对经济社会发展对防洪排涝、资源利用等提出的新要求，明确治水新思路，特别是对防洪工作重新做出战略性的调整。即防洪工作要实现“从控制洪水向管理洪水转变”的战略性转变，科学控制洪水、调蓄洪水、利用洪水，提高防御洪水灾害的能力，实现区域性人与自然和谐相处，保障石油生产和人民生命财产安全以及区域经济社会的可持续发展。
所谓控制洪水，是指按照人们的意愿，主要通过工程措施改变洪水的自然状况，调控洪水的相关要素，以达到防洪减灾的目的（何少斌，2008）。控制洪水则主要考虑保证防洪安全从人与水的关系来看，我国防洪大体上已经经历了两个历史阶段（鄂竟平，2008）：①人适应水的阶段，以人类被动适应自然为主要特征；②水适应人的阶段，以人类主动改造自然为主要特征。即随着生产力水平的提高和人口的增加，人类改造自然的意愿和能力在增强。特别是人口增加后，人类对土地的需求不断增长，迫切需要对水进行控制，通过建设水利工程来改造河流、湖泊等调蓄洪水等以保障经济社会的安全。大庆防洪工程单一控制洪水办法，从整体上看，目前仍处于防洪的第二个阶段，即依靠工程控制洪水仍然是防汛的主要手段，也是防汛的主要目标，来最大限度地保障人民生命和财产、石油生产等的安全。
随着经济社会的快速发展和人口的不断增加，人水争地现象日渐加剧，蓄滞洪区内土地开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被围垦和侵占，蓄滞洪区调蓄洪水能力大大降低。与此同时，蓄滞洪区安全建设滞后，区内安全设施愈显匮乏，蓄洪水时居民生命财产安全得不到有效保障，水位低了，周边百姓牧副渔业受到影响；水位高了，财产损失受到威胁；加之政策、环境、管理等原因，区内无序开发问题突出，洪水调度十分困难，致使蓄滞洪区蓄泄洪水与保障区内居民生命财产安全和发展经济、生态等之间的矛盾越来越突出。
管理洪水是我国防洪战略安全的必然选择，从以往发达国家的经历和我国的具体实践也表明了这一点。根据大庆地区经济发展和石油生产所面临的形势，大庆滞洪区必须实施在控制洪水的基础上管理洪水，并且面临4大挑战：①流域防洪形势发生了显著变化，受自然因素和人类活动影响，流域内产汇流条件和水沙情势发生变化，造成洪水量级和特性产生了一定改变；②部分蓄滞洪区内的过量开发利用或泥沙淤积等，使洪水蓄泄情势发生了一定变化，同等量级洪水的洪水位抬高；③经济社会状况发生了深刻变化。随着经济社会的发展，特别是改革开放30多年来，大庆地区经济发展迅速，财富积累很快，现有的综合防洪能力与经济社会发展的需要已不完全相适应，需要适度调整，注重从单一控制洪水向管理洪水转变；④蓄滞洪区综合治理和开发保护有了更高要求，特别是党的十八大以来，蓄滞洪区要发挥改善居民生产、生活等作用的同时，也要重视蓄滞洪区在水资源利用、生态环境保护、生态文明建设等方面的综合功能。
管理洪水达到一定程度，还需要考虑如何去经营洪水，以进一步提高防洪安全和满足区域经济发展的生态需水、生产生活用水等，利用工程措施跨年度调节洪水，进而在明晰水权、水量分配和交易、生态补水补偿等基础上，达到洪水排、蓄结合，科学调度并使其得到资源化利用。
本书就是基于上述背景，针对大庆地区洪水管理现状、地方经济发展情况，广泛吸收国内、国外洪水管理的成功经验，加强从以往控制洪水向管理洪水转变的研究。通过对大庆防洪工程进行防洪能力分析，提出大庆防洪要从过去的控制洪水向管理洪水过渡，逐步提升到经营洪水，实现控制洪水、管理洪水、经营洪水“三大模式”相结合的综合管理模式。这个模式的核心思想是以减轻洪水灾害为宗旨；在此前提下，防洪调度要考虑排除洪水与兴利相结合，尽可能实现洪水的资源化利用；并使得这种水资源利用达到可持续性，要经营洪水，做到水权明晰、生态供水补偿以及激励各利益相关者的正的外部性行为。“三大模式”包含“五个具体模式”组成，其主要内容包括：
（1）洪水风险控制管理与洪水保险相结合模式。大庆防洪工程保护区内，有计划、有步骤地开展对洪水风险控制管理，根据滞洪区防洪能力变化，制定滞洪区管理的相应非工程措施，确定在不同洪水频率下保护范围内的不同财产损失率和经济损失的评估方法；汲取国内外洪水保险的经验和教训，适时开展洪水保险制度的试点。
（2）洪水资源化的兴利与雨、洪、污综合调控模式。可以尝试6个串联滞洪区联合调度，采用水库防洪兴利调度方式，设置兴利水位。探讨洪水资源化的有效途径，结合生态环境用水、农业用水、工业用水，对雨水、工矿企业排放的污水，特别是对青肯泡污水库等水源，加大净化和处理力度，使得各种可利用的水资源综合调控和运用。
（3）生态环境补水与生态补偿统一调度的常态化模式。根据大庆地区泡沼众多，但地处盐碱地，生态环境脆弱的情况，利用排水河道逐步增加湿地补水。加强生态补偿基础工作的研究，评估利益相关者的权责及其相关的用水指标、标准、价格等。使得生态环境补水与生态补偿统一调度成为常态化。
（4）水权交易模式。建立的水权分配模型将资源化的洪水定量分配到工业、农业和生态三大用水户中。用水户根据需水情况，可以通过水权交易来进行水权流转，如将多余的生态水权交易给经济用水，以实现洪水资源的最优配置。
（5）利益相关者风险共担模式。利益相关者包括政府、供水单位、用水户等。当滞洪区水量不足或发生水污染事件时，水资源的供给量不能满足各用水户的需求时，就会出现风险。供给量不足可能是由当年降雨量的减少或污染，也可能是由水资源配置效率低下等原因造成的。未来可以探讨建立风险基金以弥补上述风险存在时带来的损失。