第二节 治康举措
面对以上诸多困难和问题，锡良督川期间（1903-1907）明确提出了“保藏必先安康”“安康必先改制”的战略方针，大力加强对川边康区的经营治理，其主要措施如下：
一是加强行政管理。首先是将打箭炉升格为直隶厅，其次是将驻藏帮办大臣驻所移往察木多。
光绪二十九年八月，清廷指示川督锡良、驻藏大臣有泰、驻藏帮办大臣桂霖体察西藏情形，会商川边经营之策。随后，三人于成都研讨的结果，决定以“练兵、分设重镇、于川藏之间添设大员三策”上奏朝廷。同年十月，川督锡良、成都将军苏噜岱上奏朝廷，请将打箭炉同知升为直隶厅，与雅州府划界分理，改隶建昌道，依旧管辖关外各司。奏称：
窃查雍正七年新设雅州府分驻打箭炉同知，令其管辖土司……该同知本系要缺，而现在尤关重要者，则以川藏相距七千余里，川之察缓急于藏与藏之资馈运于川，二者皆以西炉为枢纽。近年藏务孔亟，所以责任该同知者动关艰巨。且徼外各土司地势荒阔，族类繁杂，控制本为不易。自瞻对划归藏属，番官侵暴，川边土司弱者慑其威而甘于输纳，强者怙其势而恣为奸横，几若知有藏而不知有川，匪惟蛮触纷争，抑且弁髦王章，轻侮边吏。巴、里塘粮员又以隔川过远，上司耳目难周，非庸懦以求苟安，即猥琐以盈溪壑。打箭炉就近知其得失，然无考核之责，不当论列是非。前者师旅频兴，推原祸衅之端，罔不由此，而堕误于无形者，更难备论……莫若将打箭炉同知升为直隶厅，径隶建昌道，与雅州复划疆分理，关外土司管辖如故；巴、里塘粮员等官改归该厅察举优劣，核转案牍；前归复属之同知廉、俸等项，概循旧数，仍作为冲、繁、难三项要缺……平时委属，则知府、直隶州、知州并充其选，以广取材之道。[8]
1903年底，锡良与驻藏大臣有泰多次商议，将驻藏帮办大臣驻所移往川藏间的察木多，以便“居中策应”，控制川藏交界地区。奏称：
里塘、巴塘本川属也。两处土司，颇知恭顺……惟生长南方，不无桀骜情性，遇有锥刀之末，亦起争端，诚得地方官实力维持，自可相安无事。惟有各寺院之喇嘛，愈出愈多，堪布之权，甲于官长，稍不遂意，聚众横行；托庇居民，肆其鱼肉；邻里借贷，间出其中，该喇嘛则重利以剥之，多方以胁之，如约不偿，则查抄备抵；甚至纵使无赖番僧，沿途抢掠，控其追究，反索规礼。以致巴塘、察木多交界之乍丫一带，盗案如林，客商裹足。窃思此辈番僧，皆吾赤子，倘能虔心奉佛，并非我国法所不容。而乃干预地方，肆无忌惮，若不早为钳制，窃恐一朝尾大，收拾更难。是以奴才屡次函商署四川督臣锡良及帮办大臣桂霖，拟请于察木多地方，添设重镇，安驻大员，筹防练兵，次第奏办，庶几外可以慑藩服，内可以靖蜀疆。途中接准署四川督臣锡良来咨，业经与帮办大臣桂霖会衔陈奏，拟请帮办大臣驻扎察木多，居中策应，诚今日之急务，奴才所日夜筹思者也。[9]
光绪三十年三月十一日，清廷批准了川督锡良和驻藏大臣有泰的提议，同意将驻藏帮办大臣的治所移驻察木多，并降旨桂霖为新任驻藏帮办大臣：“桂霖久住成都，殊属延缓，著即克期起程前往，随时会商有泰，妥筹办理。”[10]
二是迅速处理巴塘事件。巴塘事件，又称“巴塘之乱”或“巴塘教案”，是1905年川边藏区爆发的一起突发性严重事件。光绪三十一年（1905）二月至三月间，在西藏地方当局的策动下，巴塘寺庙的上层喇嘛和恐惧改流的土司、头人等，聚众三千余人发动武装叛乱，毙杀驻藏帮办大臣凤全及清军官兵百余人，同时又杀害法国传教士牧守仁、苏烈，杀害及殴伤教民多人，烧毁亚海贡三处天主教堂，挖毁已故法国两司铎坟墓。这一事件很快蔓延至邻近地区。川边各地土司亦纷纷滋事，不仅拒供军粮、撤销台站，还赶制大炮、断路掘阱、袭扰官兵，一时造成整个川滇地区“边境骚然”[11]。巴塘事件报闻成都，省枢震惊。锡良速派建昌道员赵尔丰督办军务，会同四川提督马维琪，带兵前往“剿办”。
马维琪率兵五营先发，赵尔丰率新军后继。“巴塘喇嘛、土司等誓众祭旗，出而抵御”，理塘、乡城、七村沟、丁林寺、泰凝寺等地举兵响应。马维琪一路砍杀，攻占巴塘，丁林寺喇嘛举火自焚。同年七月，巴塘正副土司以及肇事喇嘛被擒。马维琪奉命返回省城，赵尔丰进至巴塘，督办善后事宜。然而不久，理塘土司再起事端。理塘土司四朗占兑为巴塘土司罗进宝之子。最初当马维琪、赵尔丰率军进至理塘、巴塘时，四郎占兑逃至理塘南端的稻坝（今四川省稻城县），并与其西南的乡城桑披寺喇嘛勾结。当巴塘、理塘两地被清军攻占后，四郎占兑立即纠集稻坝、乡城等地反叛势力，扬言要重新夺回巴塘、理塘。同年八月，赵尔丰奉命再次率兵进剿。至次年闰四月，清军相继攻克稻坝、乡城桑披寺等地。桑披寺首领普仲乍娃被迫自杀，四郎占兑败走死亡[12]。至此，巴塘之乱方告结束。
历经一年苦战，清军终于平定了巴塘之乱及川、滇各地的暴乱活动。随即，锡良饬令赵尔丰一面组织边军分驻川边各地，以资镇摄；一面在巴塘、理塘设官、练兵、开垦、通商等，大力推行改土归流措施。
三是奏设川滇边务大臣。平定巴塘事件后，川督锡良赞赏并采纳了赵尔丰关于在川边康区大力进行改土归流的建议，即《平康三策》。《平康三策》是1904年，即巴塘事件爆发前夕，建昌道员赵尔丰向川督锡良提出的筹边之策。第一策是“将腹地三边之倮夷，收入版图，设官治理”，“三边界连越雋、宁远诸番夷”，“三边既定，则越雋、宁远亦可次第设治”；第二策是“改康地为行省，改土归流，设置郡县，以丹达为界，扩充疆宇，以保西陲”；第三策是“改造康地，广兴教化，开发实习”，“移川督于巴塘，而于四川、拉萨，各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督，藉以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附”[13]。
光绪三十二年（1906）六月，锡良与成都将军卓哈布会衔上奏清廷，认为川边非设一道员所能统治，应仿照宁夏、青海之例，设置川滇边务大臣，驻扎巴塘。奏称：“窃查打箭炉西至巴塘、贡嘎岭，北至霍尔五家，纵横各数千里，设官分治，事理极繁。如隶属于川，断非设一道员能所统治。现在改流地方，宜设民官，以敷政教；而未收各地，以待设治。非有明晰政治，谙熟边情专阃大员，随宜措置，必不能悉合机宜。若以道员分巡，一举一动均须数千里外远承总督命令，深恐贻误边计。边事不理，川藏中梗，关系至大。征之前事，藏侵瞻对，川不能救，英兵入藏，川不闻战，藏危边乱，牵制全局者，皆边疆不治，道途中梗之所致也……臣等详筹，乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援，整理地方为后盾。川、滇、藏声气相通，联为一致，一劳永逸，此西南之计也。”[14]与此同时，该奏折还提议让正在巴塘督办军务的赵尔丰为川滇边务大臣[15]。
同年八月，清廷批准了这一提议，并任命赵尔丰为川滇边务大臣，加侍郎衔，同时指出：设置该大臣可“于四川、云南两省边疆开办屯垦，广兴地利，选练新兵，足以固川、滇之门户，即足以保西藏之藩篱，实为今日必不可缓之举。”[16]
四是颁布《巴塘善后章程》[17]。巴塘事件虽平，但其隐患仍在。为了大力推进改土归流，锡良于光绪三十二年十二月二十二日咨请赵尔丰查收转发《巴塘善后章程》四千本。该《章程》共计四十三条，主要涉及政治、经济、司法、社会习俗等方面的改革措施。
在政治改革方面，该章程指出：（1）巴塘大、二土司业经正法，从此永远革除土司之职，改土归流。无论汉人、蛮人，皆为大皇上百姓；（2）巴塘从此改设汉官，管理地方汉、蛮百姓及钱粮、词讼一切事件。（3）土司以前所设马琫、协廒、更占、百色、古噪等名目，一概裁撤不用。（4）供办差使不能不用人役，一概由官发给盘费，不准丝毫扰及百姓。倘仍有需索者，准百姓随时喊控，地方官惩究。（5）每村令百姓公举公正者一人为头人，管理村事。小村或合数村，十数村公举一人为头人。公举后禀报地方官存案，每年百姓按贫富分别多寡共摊青稞三十克与本村头人，作为办公薪水之费，此外不准需索分文。头人三年一换，仍由百姓公举。如从前头人办事公正，百姓愿将此人再留三年，亦可准行，仍须报明地方官存案；如头人办事不公，准百姓随时禀知地方官另行公举更换。凡公举头人，汉官文武衙门不准有丝毫使费。（6）地方官衙门设汉保正三名，蛮保正三名。所有汉民、蛮民钱粮、词讼等事，统归汉、蛮保正合管。汉、蛮保正工食、薪费、纸张等项，由官筹给，不准向乡间需索规费。惟此汉、蛮语言不通，殊多窒碍，以后汉保正必能通蛮语，蛮保正比能通汉语，方为合格。
在经济改革方面，该章程指出：（1）巴塘全境皆大皇上地土。凡种地者，无论汉、蛮、僧、俗皆应纳正粮。何谓之粮，民收为租，官收为粮也。惟地有好坏，即粮有多寡。今将地亩分为上、中、下三等：上等按四成纳粮，中等三成，下等二成。（2）查差粮原为支应大差而设。从前章程，或出乌拉不纳租，或出青稞而不出乌拉，头绪纷繁不一。今既一切改归地方官管辖，自宜变通办理，以期简便易行。以后差粮概收入官，与租粮同等同时交纳。各村牧养驮牛、骑马之家，遇大差来时，由官饬该保正预先告知用数多少，届时到站当差，由官按站给予较价，仍照从前分何处乌拉应支何项差使，进出一律，勿任混乱。（3）至围马、纤夫、马、步明亮、汤役、打役等差，一照从前何项差使归何处支应，并由官发给工价。其围帐、床垫、锅灶、炉盆等项，官为制备待用，不扰百姓。（4）凡在巴塘全境喇嘛寺院，皆属大皇上地土。凡喇嘛无论自种、佃种之地，皆应与百姓一律按等完粮，不得以寺庙稍有歧异。（5）查巴塘及乡间荒地甚多，自光绪三十二年起，皆归官招垦，无论汉、蛮、僧、俗不准私自垦种。如有愿垦种此荒地者，无论汉、蛮、僧、俗皆准到官府承领执照，方准耕种。如由官日给工食者，其地垦熟，并所出稞麦一概归官，第二年若能自备口食，官只借给籽种，准照五成纳粮外再将籽种还官，平出平入，不取利息，第三年后即照章按等完粮；其自备口食开垦者，第一年免其纳粮，第二年后，即照章按等纳粮完粮。惟此项垦田，作为官佃，准其世世耕种。若犯有不法等事，官即立时夺佃驱逐。（6）查巴塘百姓及丁林寺佃户，每年有与土司、喇嘛交纳猪、羊、鸡子、酥油、葱、姜、蜂蜜、核桃、石榴、缰绳、毛绳等项，实属烦扰。自光绪三十二年起，百姓除应纳正粮、差粮外，此项杂派，永远裁免，无论何人不准妄行需索。嗣后各衙门如有所需，皆照市价购买，丝毫不令民间供应。（7）百姓者，大皇上之百姓，他人不得而有也。即当日土司，亦系大皇上命其代为管理百姓耳。尔蛮不明此义，遂谓尔等系土司之百姓，已属糊涂可笑，更有谓喇嘛为百姓者，尤属荒谬不知事理。喇嘛乃出家僧人，家既不能有，又安有百姓。嗣后凡有种喇嘛田地者，只得谓为该庙之佃户，不谓为喇嘛之百姓。除与喇嘛纳租外所有一地差粮、词讼仍归地方官管理，不得向喇嘛诉讼。
在司法改革方面，该章程提出：（1）喇嘛有佃户，只准向佃户收租，不准管理他项事务，如词讼、账项等项，更不准干预地方公事。（2）凡汉、蛮、僧、俗、教民等大小词讼，皆归地方官审理，无论何人不得干预其事。（3）蛮俗杀人，向以赔银、赔茶了事。人命至重，岂能若此轻易了结，以后杀人必须抵命。其中或有情节不同，轻重之间，听官审断，自能为之剖白，断不准私自赔银了案。（4）凡有夹坝（藏语音译，意为“盗匪”）抢人者谓之劫，拿获即予正法，无论其有无杀人也。（5）夜间乘人睡熟，或爬墙，或挖洞，或撬门，入人家偷物者谓之窃。被人拿获送官，除追还原赃外，初犯者杖，犯二次责枷，犯三次者罚永远为人奴，犯四次者充军。（6）男女有别，一夫一妻谓之正，若与他人妇女苟合者谓之奸。犯奸者，男女皆有罪。男杖责一千，罚银两秤；女掌嘴五百，罚银两秤。无银者，罚做苦工三年。犯两次者，男女责罚皆加倍；犯三次者，责罚递加后，仍予充军。如女不愿而被男子强奸者，男子正法，女子免罪。（7）凡因户婚、田地买卖、账项控案者，谓之常案。官为审判曲直，以理开导。如无理者，过于狡诈，即予杖责示惩。
在社会习俗改革方面，该章程提出：（1）丁林寺现已铲除，巴塘地面自应由官建立载在祀典庙宇，其余无稽之庙，概不准修建，亦不准再有喇嘛在内居住。其各乡村之喇嘛，并未滋事，自应照旧，如喇嘛有愿还俗者听之。（2）蛮民于事不知道理，不知轻重。若能明道理，审轻重，亦无杀害凤大臣及法司铎之事，安能遭此次大兵，重者害及身家性命，轻亦伤损财物、粮食，此皆由于不学之故。俟将来筹有余款，官为立一小学堂，无论汉、蛮，凡小儿至五六岁，皆送入学堂读书。（3）巴塘全境百姓，既为大皇上百姓，应遵大皇上制度，以后人人皆须剃发梳辫，不得再似从前之披头散发似活鬼一般。（4）巴塘既经改革，汉、蛮不分，冠服亦不宜独异。凡尔蛮民有愿改汉人冠服者听之；不愿者，亦从其便。（5）百姓等各将现在所知之宗族人等共认一字为姓，以便世世遵守。庶后世有启发为官者，不能不自详其世系也。（6）鸦片烟之害最深。此等真是毒药，汉人受之最多、最甚。本大臣见尔蛮民多不吃烟，心甚喜之。但愿尔等不沾染此种气习。
从以上内容可以看出，《巴塘善后章程》是一个涉及清末川边康区政治、经济、文教等方面，内容较为全面的改土归流章程。
五是开设藏文学堂。1906年春，锡良曾令省布政司、省学务局拨款筹办藏文学堂，招考文理通顺、身体健壮之学生百二十名入堂学习。同时指示：“打箭炉厅觅雇兼通汉、番文字之人，充当教习”。他认为“经划边疆之要，在于洞知番情，而欲洞知其情，必自通其语文始。川、藏疆域毗连，即川、滇内附各番族，亦多习用藏中语文。历年台藏文武员弁所用通事，明于事理者绝少，或则传达讹错致误事机，甚且有意倒颠，借端播弄，番情每致不洽，弊窦防不胜防。”“堂中学科以藏文、藏语为主，即饬所招番教习尽心讲授，仍用各科汉教员，教以国文，修身、伦理并兼授英文及历史、地理、算学、体操诸科，俾端其本原，扩其学识。”[18]
同年12月，四川藏文学堂正式开学。署理四川提学使方旭、四川藏文学堂监督熊承藻拟订了《藏文学堂章程》。其中规定该学堂“与其他普通学堂不同”，宗旨是：“以铸造边徼办事译员与各种实业教习”，即培养经营和开发川边的专门人才。学制二年。藏文学堂课程完全是根据川边康区的实际情况开设的，藏文和英文占了很大比重，这是因为当局认为“藏语以开化土种，英语以交通外务”。学堂规定“必二者娴熟足用乃可卒业”。国文、历史、地理课的开设，也都是为经营川边的需要，“改土归流之后可赖以灌输文明。”[19]学堂要求学生洞悉川边地区的古今历史和地理，在教学中反复讲明这一地区是中国的固有领土，必须纳入清中央集权的统治范围之中。例如历史课所学内容有：南诏、吐蕃之叛服及其改流，殷周之挞伐，武侯之定泸，唐李韦之平勘，国朝之平定两金川，藏卫自唐以来之沿革，达赖、班禅坐床次数，戍兵额及建置驻藏大臣原委，西人逾印度、喜马拉雅山而窥藏始末，古来由蜀通印度之故事，川、滇、藏与中原之关系等。地理课所学内容有：川边（炉霍、理塘、巴塘三台站）、滇边（丽江、中甸、金沙江流域）、藏卫、青海与川边之犬牙交错，印度记，屯垦、矿冶、工商业之情况，将来设行省之界画，川西铁道之计划等。藏文学堂为川边康区培养了大量的办学师资和翻译人员。1908年12月第一届共93名学生毕业，于次年春天分别派遣到川边康区工作。
六是筹办川边垦务。打箭炉升格为直隶厅后，锡良认为，该厅“权责较专，粮员之表率有人，边陲之倚办益力”。同时也可以缓解“川藏相距七千余里，川之察缓急于藏与藏之资馈运于川”的矛盾[20]。
光绪三十年正月，巴塘粮员吴锡珍向川督锡良呈报《开办垦务六条请折》。五月，巴塘粮员吴锡珍、都司吴以忠会商后向锡良呈报《拟订（巴塘）办垦章程》，对开办垦务提出了十二条具体建议。对此，锡良立即批转省布政司、矿务总局等“会饬该粮务等随时察看情形，将一切应兴应革事宜，悉心筹划，陆续禀办。一面将丁林寺堪布等所管山土剀切开导，务使一律推广，以期功收实效，款不虚靡。”[21]
为了进一步扩大垦务，减轻川边地区的经费负担，同年八月，锡良又提议设炉霍屯务为屯员，由打箭炉同知委员管理。炉霍屯员的职责是：管理朱倭、麻书、孔萨、自利及东谷土司，并派人前往查明户口，勘定赋税，绘具舆图，废除从前的“重徭苛敛”，减少课税[22]。
1907年在离任前夕，锡良又与云南总督丁振铎、川滇边务大臣赵尔丰联名上奏在川边亟应办理的屯垦、练兵、设官、兴学、通商、开矿等六项事宜。
综上所述，清末川边康区所发生的这场由川督鹿传霖倡导、锡良推动、赵尔丰续办的改土归流活动，从甲午战后一直持续到辛亥革命前夕，使“打箭炉以外直至察木多，巴里、乡城、德格等处均改为县治，扩地致数千里，且兴垦、开矿，设学广教，番人知向化矣！”[23]
作为清廷的封疆大吏，锡良对川边康区所采取的种种举措，就其主观意愿而言，是力图挽救清王朝的命运。然而从客观影响来看，这场改土归流活动，不仅有利于打破川边康区的落后闭塞状态，促进藏、汉人民往来和经济文化交流，增进藏、汉民族间的相互了解和团结，而且对安定增强中央政府对川、康、西藏的统治，维护祖国统一和领土完整，无疑具有积极意义和进步作用。
[1] 傅嵩炑：《西康建省记》，成都公记印刷公司1912年版，第1页。
[2] 朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第4册，中华书局1958年版，第119页。
[3] 吴丰培编：《赵尔丰川边奏牍》，四川民族出版社1984年版，第331页。
[4] 齐思和整理：《筹办夷务始末（道光朝）》第3册，中华书局1964年版，第1300页。
[5] 《清实录·德宗景皇帝实录》卷519，中华书局1986年版，第8页。
[6] 锡良：《锡清弼制军奏稿》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第11辑，台北文海出版社1974年版，第426页。
[7] 张秋雯：《清末巴塘变乱之探讨》，《中研院近代史研究所集刊》1981年第10期，第228页。
[8] 四川省民族研究所《清末川滇边务档案史料》编辑组编：《清末川滇边务档案史料》上册，中华书局1989年版，第5页（本书编者不再重复出注）。
[9] 朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第4册，第8页。
[10] 《清末川滇边务档案史料》上册，第10页。
[11] 中国科学院历史研究所第三所主编：《锡良遗稿·奏稿》第1册，中华书局1959年，第556页。
[12] 《清末川滇边务档案史料》上册，第10页。
[13] 吴丰培编：《赵尔丰川边奏牍》，第1—2页。
[14] 《清末川滇边务档案史料》上册，第90页。
[15] 《清末川滇边务档案史料》上册，第90—91页。
[16] 《清实录·德宗景皇帝实录》卷562，第562页。
[17] 朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第4册，第10页。
[18] 朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第4册，第107—108页。
[19] 《四川藏文学堂章程》，《四川学报》1907年第3卷第1期。
[20] 朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第4册，第5页。
[21] 朱寿朋编、张静庐等校点：《光绪朝东华录》第4册，第14页。
[22] 张秋雯：《清末巴塘变乱之探讨》，《中研院近代史研究所集刊》1981年第10期，第426页。
[23] 赵尔巽等撰：《清史稿》卷449，中华书局1977年版，第12532页。