第2章　养老保险制度国内外理论与实践研究

2.1　国外养老保险制度研究综述

2.1.1　国外养老保险制度理论研究

由于国外没有事业单位这个概念,因此我们在国外文献综述部分使用公共部门这一概念来比对我国的机关和事业单位概念,便于与企业等私人部门区别开来。这里公共部门主要代表政府、军队、公立学校、公立医院、公共企业等需要财政支持、从事非生产性社会生产的部门。在国外文献综述部分,本书主要从养老制度的国际比较、公共部门与私人部门的比较以及公共部门与公共部门的比较三个角度进行综述。

2.1.1.1　公职人员养老金制度的国际比较研究

在养老金制度的国际比较方面,专家Robert Palacios和Edward Whitehouse比较了各国公务员(Civil-service)[1]养老金计划的支出、收益与待遇水平。通过他们的研究可以看出,从养老金制度发展历程上,公务员的养老金制度通常是最先建立起来的,甚至在少数国家,目前依然只有公务员才拥有正式的养老金计划；在制度整合上,158个样本国家中超过一半是有单列的公务员养老金制度的。[2]通过比较,发现虽然大多数国家公务员的平均退休年龄要比普通职员平均退休年龄低,但公务员的工龄却往往比普通职员高,因为公务员大多数有入职年龄上限。绝大多数国家的公务员养老金计划是确定待遇式的。在待遇方面,根据2004年的数据,17个经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)国家中,有12个国家的公务员养老金替代率最大值比国民计划的养老金替代率高,各国公务员的最高养老金替代率平均值为75%,而国民计划的平均值约为63%。多数公务员最高养老金替代率为60%～80%,超过90%的只有2个国家(并且是最大值超过90%)。此外,在养老金指数化过程和收益率上,通过在欧盟国家和32个中低收入国家两层范围上比较公共部门和私人部门养老金待遇差距,结果显示,不论是欧盟发达国家还是发展中国家,公共部门养老金平均待遇比私人部门要好,有些国家两部门的收益率差能够达到20%。对此,专家Palacios和Whitehouse认为,公务员比私人部门雇员养老金丰厚,主要是为了保证公务员的独立性,确保公务员这一工作更有吸引力。但是国外公共部门与私人部门待遇差距并没有我国这么大,并且在一些国家还有私人雇主养老金计划对国民计划进行补充,因此综合来看,国外企业职工养老待遇可能还比公务员更好。

2.1.1.2　公共部门与私人部门养老金制度的比较研究

在同一国家公共部门与私人部门比较方面,专家Richard H.Mattoon提到,在公共部门,高福利经常被认为是一种对工资的补偿,在公共部门吸引和留住人才方面是必要的。Ronald G.Ehrenberg与Joshua L.Schwarz的研究表明,美国联邦政府雇员与私人部门雇员收入存在显著差异,联邦政府雇员收入更高(虽然这个收入差距在20世纪70年代有缩小的倾向)。这种收入差距在级别越低的政府与私人部门之间越小,地方政府部门与私人部门的收入差距最小。这可能是因为地方政府的工资增长更加透明,更容易被纳税人监督。他们还进一步发现公共部门边际收益优于私人部门,而且私人部门工作者也并不比公共部门工作者的工作更舒适。在这种情况下,公共部门的高收入似乎就不能算作对工作辛苦程度的补偿,而是一种不公平了。对此,他建议通过立法或工会对这种持续性的收入差距进行调整。专家Mc Donnell与Salisbury认为,劳动力构成及职业差别会导致工资的差距。美国劳动数据统计局2004年9月的调查结果显示,在薪酬方面,州和地方公共部门雇员每小时工作收入高于私人部门收入的46%。这是由于这些公共部门雇员职业多为教师、警察、消防员等,这些职业要么需要很高的教育水平(意味着更多的人力资本投入),要么有很高的安全风险,因此需要比私人部门(有30%属于销售类和办公室文员)有更高的收入作为补偿。

此外,对于公共部门雇员高福利待遇的另一种解释是因为公共部门雇员的工作年限更长。专家Craig Copeland的研究表明,2004年美国公共部门雇员有80%的平均任期高于私人部门。1983—2004,工作时间超过25年的工作者更多地来自公共部门。

在比较公共部门与私人部门给付确定(Defined Benefit,DB)式与缴费确定(Defined Contribution,DC)式的养老金计划运行情况的研究中,专家Alicia H.Munnell、Kelly Haverstick和Mauricio Soto的研究表明,在1975年美国私人部门(88%)和公共部门(98%)还主要是DB式的,但是到了2005年,私人部门就已经变为以DC式为主了,仅剩33%仍是DB式,而公共部门(92%)却未发生这种转变。私人部门产生这种转型主要是因为DB式的养老模式要求雇主承担养老金投资风险和预期寿命增加的风险,因此私人部门养老金计划纷纷转型为DC式的,将风险转移到雇员身上。

此外,专家Munnell和Soto的另一项研究显示,与私人部门相比,美国州与地方公共部门雇员的养老金计划更多的属于DB式的[3],且投资比私人部门更加积极。不过公共部门也会提供DC式的养老计划,用于对DB计划的补充,而且一些计划已经开始以DC式为主。公共部门DB式养老金的收入来源主要靠资产积累下的投资收益,其次是单位缴费,最次是雇员缴费。公共部门单位缴费比例和私人部门雇主缴费相比并无太大差异,均为员工工资的1%,但在州与地方计划中职工要缴工资的5%,私人DB式的计划职工不缴费,DC式的职工缴6%。不管是公共部门还是私人部门计划,投资组合中股票的投资份额都是在增长的,1985—2006年,从40%增长到了70%,并且在20世纪90年代和2003—2006年,公共部门计划的股票投资份额甚至超过了私人部门计划,不过公共部门计划的管理成本也因此而增加了。但是总体来说,私人部门投资管理成本(0.6%～1.7%)还是要高于公共部门DB式管理成本(0.2%)的。

在比较同一国家不同地区公共部门与公共部门的养老金计划运行情况的研究中,专家Munnell、Haverstick和Jean-Pierre Aubry分析发现：州财政状况对养老金计划有着显着的影响,一标准化单位的财政负债比可以给当地公共养老金计划带来3.6%的负面影响。而从这种公共部门养老金计划的比较也可以看到,其实美国的州与地方政府养老金运行也存在区域差异,有的地区经济和财政状况好,养老金就运行得好,有的地区就存在养老金积累不足,这就意味着未来的纳税人将不得不承担养老金缺口。

2.1.2　国外养老保险制度实践研究

2.1.2.1　美国养老保险制度

1.美国公务员的范围

由于美国实行联邦制,同时具有联邦与州两套行政系统,公务员队伍也相应地分为联邦政府雇员和州政府雇员两部分,分别实行不同的养老金计划。联邦政府雇员是指在联邦政府机构中执行公务的人员,还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员,但不包括国会议员、司法部门的法官以及军职人员等特殊人员。州政府雇员则包括各级政府部门官员、教师、警察等公职人员。联邦政府雇员的退休金计划分为两个部分：一部分是联邦文职雇员的退休金计划；另一部分是联邦军职人员的退休金计划,由美国国防部组织和管理。州和地方政府雇员的退休金计划则由各州和地方政府发起和管理,覆盖了大部分州和地方政府雇员。

2.美国公务员养老保险体系

美国公务员养老保险制度经历了从公务员退休金计划(Civil Service Retirement System,CSRS)到联邦雇员退休金计划(Federal Employees Retirement System,FERS)的变革。具体的做法是1984年前参加工作的“老人”既可选择留在旧制度中也可选择转入新制度,福利计算方法仍执行旧制度的规定；1984年后参加工作的“新人”则全部参加新制度,实行新办法,两种制度同时并存,逐渐过渡。

联邦雇员退休金计划随着1987年《联邦雇员退休制度》的颁布而开始实施,是一个多支柱的制度体系。联邦政府雇员退休金计划由三部分组成：联邦公共养老金(The Old-Age,Survivors,and Disability Insurance,OASDI)、联邦雇员基本养老保险计划、联邦节俭储蓄计划(TSP)。

(1)联邦公共养老金。

1)筹资。社会养老保险计划的资金来源于社会保障税(或称为工薪税,payroll tax),在雇员最大应税收入的范围内计征,雇员和政府各缴纳雇员工资的6.2%,自雇者则缴纳12.4%。该收入设有专用基金账户单独保管,与普通的财政收入完全隔离,投保期间不能赎回。

2)退休资格及给付水平。养老金的待遇水平与退休年龄密切相关。美国规定了三个退休年龄界线：提前退休年龄、正常退休年龄以及推迟退休年龄。正常退休年龄原来为65岁,自2000年开始,退休年龄逐渐推后延迟到67岁,只有达到正常退休年龄的人才能获得完全的退休给付。OASDI正常退休年龄见表2.1。

提前退休年龄不得早于62岁,提前退休的养老金待遇要被扣减。每提前1个月退休,养老金减发0.56%,年满65岁后最多可再推迟5年退休,养老金每月增发0.25%。养老金替代率遵循累退原则,平均替代率为40%左右,低收入者平均为56%,高收入者平均为26%,待遇的调整与CPI(消费者价格指数)一致。此外,养老金的支付需要一定的社会保障积分,在2008年,工人必须赚到1050美元才能积1分。每个工人每年最多只能获得4个积分。1928年以后出生的人需要至少40积分,而1929年前,每早出生1年,则可以少用1积分。

(2)联邦雇员基本养老保险计划。

1)筹资与待遇给付。该计划资金来源于雇主和雇员的共同缴费,雇员只缴纳很少的一部分,雇主即政府部门则缴纳大部分。雇员的缴费自动从工资中扣除,缴费额为基本工资收入的0.8%,政府的缴费额为10.7%,总缴费率为雇员工资额的11.5%。

该计划会将雇员职业生涯中最高3年的工资取平均值,并与工作长度进行计算。工作长度包括年和月,不足1个月(30天)的则被减去。

如果退休时年满62岁或以上并有至少20年工龄的,待遇计算更慷慨,并且自雇员62岁后待遇的调整与CPI(消费者价格指数)一致。

2)退休资格。该计划包含三种退休方案：正常退休、早退、提前退休。只有达到最低退休年龄才能退休,最低退休年龄根据每人的出生年份不同各有差异。基本养老保险计划的最低退休年龄见表2.2。

早退福利仅限于非自愿退休和由于机构重组、裁员等原因离开工作岗位的雇员。早退福利领取资格为：①年满50岁且有20年工龄；②有25年工龄(没有年龄限制)。

如果在没有达到表2.3中规定的退休条件之前提前退休的,可暂时将退休权益留在账户上,延迟收取,福利将不会被扣减,但必须至少工作5年才能享受。若没有工作满5年,则只能领取扣减的福利。

(3)联邦节俭储蓄计划。

1)筹资。所有被联邦雇员退休金计划覆盖的联邦雇员均可自愿参加节俭储蓄计划。当雇员参加后,工作部门会自动以雇员的名义建立节俭储蓄账户,并每年度自动存入相当于雇员工资1%的缴费。雇员也可自愿选择缴费与否、缴费比例,最高的缴费限额是不超过基本工资的10%。如果雇员向节俭储蓄账户缴费,单位还会同时补充其缴费。

2)待遇给付。联邦节俭储蓄计划的个人账户中属于个人缴费积累的部分,完全归个人所有；联邦政府补充的部分,需要达到一定的条件才能归个人享有,即只有工龄在3年以上的业务类雇员才有资格享有。当雇员达到相应的退休条件并且实际退休时,可以将储蓄账户中的积累额一次性提取完毕,也可以分次提取,或按照年金的方式提取。雇员也可以将节俭储蓄账户转移到新的雇佣单位或金融机构,账户转移不需支付任何费用。对未达到退休年龄而要求提前支取存款者,需缴纳10%的额外收入税作为惩罚。在职期间,如果雇员因购买住房、教育、医疗或者经济困难等原因,可以从储蓄账户中借用个人缴费积累的部分,但账户中由政府匹配的部分不能借用。

2.1.2.2　英国养老保险制度

1.英国公务员的范围

英国公务员包括所有政府、公共部门雇员,英国将政府雇员定义为内政与外交部门中的公职人员。目前,英国的政府雇员就是指政府部门中除去政务官以外的所有工作人员。但这些人中不包括由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员等政务官。因此,英国公务员包括地方议会工作人员、消防服务人员、公务员、教师、警察、军人等。

2.英国公务员养老保险体系

英国公务员养老保险制度采取的是三支柱模式,由国家基本养老保险、公务员职业养老保险和个人自愿养老储蓄三者共同构成。自1975年通过《社会保障法案》以来,英国正式引入了国家基本养老保险制度,并通过1986年、1992年、2007年等的历次改革得到了逐步完善。在此基础上,英国还建立了公务员职业养老保险制度,并对其进行不断改革和完善。同时,英国也提供可自由选择的自愿养老金计划,主要包括购买增加养老金计划、参加额外自愿缴费养老金计划、参加利益相关者养老金计划等。

1975年通过并于1978年4月6日生效的《社会保障法案》(1975 Social Security Act),正式引入了国家基本养老保险制度。该制度覆盖全部16岁以上、周薪收入超过153英镑的英国公民。目前,英国政府雇员也全部涵盖在这一制度内,与其它行业的从业人员履行相同的缴费任务,并享受同样的待遇水平。

(1)筹资。所有周薪收入超过153英镑的政府雇员,需要按规定缴纳国家基本养老保险税。具体数额为周薪在153～805英镑之间的雇员需要缴纳工资收入的12%的税收,而周薪收入超过805英镑的雇员,只需要缴纳工资收入的2%。如果雇员是已婚妇女或寡妇,则可以相应少缴纳一部分税收。

(2)退休资格。原来英国默认的退休年龄为65岁,但由于近些年英国社会人口老龄化程度严重,因此英国社会鼓励延迟退休。已经参加国民基本养老保险的公民,可以在61～68岁选择退休,而领取国家基本养老保险金,则需要缴费达到足够的“合格年限”。如果在达到退休年龄前没有足够的合格年限,则不能领取全额的国家基本养老金。领取全额的国家基本养老金的合格年限取决于年龄和性别。出生于1951年4月后的男人和出生于1953年4月之后的女人,需要缴费满30年,才能领取全额的国家基本养老保险金。在特殊情况下,可以相应减少“合格年限”。如照顾一个病人或残疾人每周超过20h或抚养16岁以下未成年人等,工作期间可以不缴费,但计入缴费年限,以达到“合格年限”。但至少要拥有正常情况下一半的“合格年份”才能领取全部的基本养老金。

(3)待遇计发。国家基本养老金的待遇共分成4类：A类针对依靠自己缴费获取养老金的雇员；B类针对仅依靠自己缴费不能领取养老金的人群,如已婚妇女等；C类针对1948年前以及达到退休年龄的老人；D类针对80岁以上的高龄老人。其中与政府雇员有关的待遇支付,主要是A类,待遇领取标准与“合格年限”直接相关,“合格年限”每少1年,相应降低一定的养老金比例,但如果达不到1/4的“合格年限”,则不能领取养老金。养老金可以推迟领取,每推迟1年,养老金提高7.5%,最多推迟5年。同时,每延迟退休9周,养老金的待遇可以增加1%。

(4)公务员职业养老保险计划。在1972年《公务员年金法》的基础上,英国公务员职业养老保险制度不断改革和完善,迄今为止,已经有五类主要的公务员职业养老金制度。其中传统计划(Classic Plan)、传统加值计划(C1assicplus Plan)、优质计划(Premium Plan),已经不再对新的公务员开放,本文不再赘述；而伙伴计划(Partnership Plan)、Nuvos计划(Partnership Plan)现在仍对新加入的工作人员开放。伙伴养老金计划是完全由雇主缴费的积累制职业养老金计划。如果个人也缴费,则雇主可以额外给予最高为个人收入3%的配送缴费。这项计划由专业机构负责运营投资,退休时个人可以用计划中积累的资金购买年金,或者指定死亡后的继承人。雇员可以在55～75岁任何时候领取养老金,其中25%以下部分可以直接领取。Nuvos计划是由个人和雇主共同缴费的职业养老金计划,个人缴纳自己工资收入的3.5%,雇主缴费则不固定。该计划规定的退休年龄为65岁。新的政府雇员如果没有选择参加伙伴养老金计划,则自动加入该计划。

2.1.2.3　新加坡养老保险制度

新加坡公务员与其它国民一样,参加国家建立的中央公积金制度,由中央公积金局统一管理。1953年,新加坡颁布了《中央公积金法》,并于1955年正式建立了公积金制度,该制度针对所有雇员,是一项强制性的储蓄计划。1972年以后加入公务员队伍的人按要求参加该制度,而1972年之前参加工作的公务员实行现收现付制,雇员个人缴纳比例较小,财政负责比例较大。

1.新加坡公务员的范围

新加坡采用宽泛的公务员定义方式,其公务员范围包括政府各部工作人员、独立机构工作人员和教师。根据新加坡政策规定,除特定受聘者外,所有级别的公务员均纳入中央公积金计划。

2.新加坡中央公积金计划

(1)筹资。以雇员的工资为标准,雇主和雇员都必须按法律规定的比例缴费,缴费额存入雇员公积金账户并享受利息。政府财政负责制定严格的法律制度,实行积极经济社会政策,不负担任何费用,但提供税收、利率等方面的优惠。中央公积金局每年和全国工资理事会共同研究确定公积金缴交率,政府就是公务员的雇主。目前,按规定,对55岁以下的公务员共缴费比例为其工资的40%,其中包括政府缴纳的17.5%和公务员自己缴纳的22.5%。对55岁以上的公务员,其个人缴纳比例要低,主要是为了鼓励各单位能雇用高龄雇员,以缓解劳动力短缺带来的压力。

(2)退休资格。公务员达到以下任何一个条件可以退休：一是公务员达到法定退休年龄60岁；二是由于健康原因不能继续工作；三是达到选择退休年龄55岁；四是因机构庞大,人员过剩而被裁减等。领取普通退休金(即退休补偿)必须达到法定退休年龄,且须有10年以上的工龄。中央公积金公务员会员符合下列条件,才可以领取公积金：一是达到法定退休年龄55岁；二是35岁以上因健康原因不能继续工作；三是经批准退休；四是精神不正常；五是永久性离开新加坡的外国公民。公积金会员死亡后,其公积金余额可以支付给指定的受益人。如果生前没有指定受益人的,余额将被充公。

(3)待遇计发。一般公积金有三个账户：一是普通账户,约为全部基金的75%,可用来购买养老保险、购屋、投资等；二是特别账户,约为全部基金的10%,只能用于养老金；三是保健账户,约为全部基金的15%,主要用于医疗保健,支付公立和私立医院的费用。

退休金按月支付,不需缴纳所得税。按规定,对工龄不满10年的,只能领取一次性退休金,相当于公务员在职期间工资总额的10%。新加坡公务员退休金不与物价挂钩,主要由政府财政预算支付,公务员参加该制度的优越性主要体现在,个人缴纳大约相当于中央公积金计划中个人缴费额的60%,基金采用现收现付模式。

2.1.3　经验与启示

公务员养老保险制度是整个社会保险制度的重要组成部分,许多国家都建立了比较完善的公职人员养老保险制度。按照公职人员养老保险制度与其它养老保险制度的关系来划分,一般来说,国外公职人员的养老保险制度主要有以下两种模式。

第一种模式是单独建立公职人员养老保险金制度,主要代表国家有美国(实行的是公务员退休金制度和联邦雇员退休金制度)、法国、德国、澳大利亚等。根据国际社会保障协会统计,在全世界已经建立养老保险制度的172个国家中,大约有78个国家建立了单独的公职人员养老保险制度,占总数的45%。其中,OECD国家中有13个国家建立了单独的公职人员养老保险制度,占总数的43%；欧盟27个国家中有8个建立了单独的养老保险制度,占总数的29%。

第二种模式是将公职人员纳入国家基本养老保险制度。其中,这一模式又分为两种情况,一种情况是除将公职人员纳入国家统一基本养老保险范围之内,同时设立补充性养老保险制度,主要代表国家有英国、瑞典等。这种模式并没有为公职人员设立专门的养老保险制度,而是将公职人员纳入全国统一的养老保险制度范围,通过设立补充性养老保险制度等措施来体现公职人员养老保险制度的优越性。如瑞典公职人员除享受全国统一的基本养老保险待遇以外,还可以享受公务员退休计划以及其它津贴,公职人员凡达到65岁,工龄满30年即可退休,养老金替代率可达到100%。第二种情况是公职人员与其它人员一样只能享受国家基本养老保险待遇,不享受特殊优越性待遇,如智利、新加坡等。智利在20世纪80年代改革以后实行全国统一的养老保险制度,实行由个人缴费、个人拥有、完全积累、私营化运营的养老保险制度模式。其中,将公职人员纳入国家基本养老保险制度是大多数国家采取的模式,也是各国养老保险制度发展总的潮流与趋势。

当前国外对公职人员养老保险制度的研究主要集中在以下几个方面：一是对各国公职人员养老保险制度进行比较分析,从而借鉴其它国家的有效做法,为不断丰富和完善本国的公职人员养老保险制度提供对策和建议；二是对养老金的成本与缴费研究,养老金的成本与缴费问题是养老金制度制定与改革必然面对的基本问题,对该问题进行分析,评价制度运行的效益,为养老金的制度设计及改革提供有益参考；三是对养老金的法律问题研究,欧美发达国家对养老金的立法问题极为重视,整合各国养老保险的法律,分析各国养老保险的法律环境,也是业界研究的重点。