原州区推进“四好农村路”建设、服务乡村振兴战略的调研报告
武天泽
党的十八大以来，习近平总书记多次就农村公路的工作作出重要指示，要求进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民致富奔小康提供更好的保障。而实施乡村振兴战略，必须要把农村公路作为公共基础设施建设的重中之重。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。农村公路不仅是农民群众安全便捷出行、促进农村产业发展和经济增长的重要基础，也是农村居民享受教育、医疗等基本公共服务的前提，更是推进村容整洁、乡风文明，实现美丽乡村的内在要求。这就要求我们必须按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快完善农村交通运输基础设施，逐步建立健全全民覆盖、城乡一体的基本公共服务体系。
近年来，原州区进一步加快农村公路建、管、养、运工作，做到全面建设好农村公路，切实发挥先行者作用；全面管理好农村公路，切实做到权责一致，规范运行；全面养护好农村公路，切实做好专业养护和群众养护相结合，实现有路必养目标；全面运营好农村公路，切实服务城乡经济社会发展，为乡村振兴战略和脱贫攻坚提供了良好的交通保障。本文通过对原州区推进“四好农村路”建设中的主要做法进行调研，形成报告如下。
一、原州区“四好农村路”建设的现状
近年来，原州区始终不渝贯彻落实习近平总书记关于农村公路工作的重要指示，在自治区党委、政府的正确领导和自治区交通运输厅的指导和帮助下，原州区全区上下狠抓农村公路建、管、养、运一体化发展，先后实施了“通达工程”“村村通工程”、农村公路安保工程、农村公路养护管理体制改革等重大举措。
具体来说，原州区农村公路建设经历了三个阶段：一是起步实施阶段（1979—1989年）。除国道309为沥青路外，其余公路均为砂砾路。二是全面推进阶段（1990—2002年）。省道银平公路改建为二级公路，其余6条县道均改建为三级柏油路。农村公路建设采取国家投资和地方自筹相结合的方式，主要解决行政村通路和个别乡镇通硬化路问题。三是攻坚突破阶段（2003—2017年）。2003—2008年，通过实施“通达工程”，每年修建砂砾路100公里以上，有效解决农民出行问题。2009—2013年，大力实施“村村通工程”，每年修建硬化路200公里以上，共修建四级以上沥青水泥路840公里。2014—2017年，在实现“村村通”的基础上，大力修建扶贫销号村道路，原州区政府配套2亿多元，共修建道路1185公里。截至2017年底，原州区境内有国道、省道、县道、乡村道路共2883.853公里，脱贫销号村道路1185公里，其中：国道5条298.6公里，省道5条212.1公里，县道2条9.818公里，乡道28条337.457公里，村道2007公里。由国道、省道与农村公路共同构建成原州区“七纵六横”公路网，基本达到了乡乡通干线，率先实现了行政村通沥青水泥路的目标。管理工作基本达到了机构设置健全、执法水平文明、路域环境整洁、超限超载工作有控制；养护工作基本达到了责任主体落实、工作机制完善、养护质量有所提升；运营工作基本达到了场站建设优、客运发展优、物品流通优、综合服务优，全区基本实现了以城带乡、城乡一体、均衡发展的交通综合运输网络。
二、原州区“四好农村路”建设的主要做法和成效
（一）抓好前期规划，构建和谐交通运输体系
按照国家“十二五”期间农村公路总体规划目标和自治区公路网络规划要求，原州区政府提出了“七纵六横”的公路建设规划。同时，抽调技术人员深入实地踏勘、测量、设计，在深入调研、广泛论证的基础上，听取吸纳乡镇广大干部群众的意见，起草编制了以市区为中心、以国省道为主骨架、以县乡道路为支撑的“四好农村路”规划，确保了规划兼顾长远，符合实际，为切实有效解决制约原州区经济社会发展的交通“瓶颈”，推进农村公路建设提供了遵循依据，奠定了基础。
（二）抓实“通达工程”，破解群众出行难题
立足规划，大力实施农村公路“通达工程”，全面优化农村路网结构，提高农村公路通达能力，着力解决群众“出行难题”，充分满足农村经济发展和农民生产生活对公路设施的需要。积极争取项目，落实配套资金，加强项目管理，严把工程质量，通过交通运输部、交通运输厅补贴，地方政府投资投劳等多种筹资方式，共新建改造农村公路1145公里。率先在集中连片特困地区实现了村村通沥青水泥路目标，从市区到乡镇“一小时交通圈”已基本形成。
（三）把农村公路建设改造与提升镇村建设水平结合起来
充分发挥集交通、乡镇建设、环保三大职能于一局的优势，探索了农村公路与美丽村庄建设同步开展，基础设施与生产生活条件同步改善的模式。大力整合资金，综合实施道路、人行道、给排水、路灯、绿化等基础设施工程，先后建成了张易、杨郎、寨科、黄铎堡、头营、三营、彭堡7个小城镇和开城深沟、三营甘沟、彭堡闫堡等54个美丽村庄。打造了驼巷、头营等自治区美丽村庄样板工程，实现了通过交通先导推进城乡一体化建设进程。
（四）狠抓农村公路养护管理，保障道路安全畅通
三分建七分养，随着农村公路的快速建设，原州区狠抓公路养护管理不放松，修订了《原州区农村公路养护管理办法》，制定出台了《原州区公路养护管理实施细则》《原州区农村公路养护目标任务考核评定标准》等制度，明确目标任务，层层落实责任，严格落实农村公路及时养护、常年养护、全面养护、科学养护相结合的养护管理办法，确保公路养护任务落到实处。按照养护工程市场化运作、企业化管理、社会化用工的要求，采取两级管理、三级承包养护的模式，对原州区境内的县道及重点乡道采取专业养护，通过与公路站签订《养护生产合同》由公路站进行全面养护，养护管理有章可循、有据可查；对村道采取补贴资金承包养护的方式，将责任主体划归公路所属乡（镇），将养护任务以《农村公路承包养护合同》的形式通过乡（镇）政府承包给村委会或村民个人进行养护，由交通和乡镇建设局督促乡镇政府监督，公路养护部门指导并对养护质量进行月考核，交通局进行半年、全年考核，考核结果纳入各乡镇年终综合考核。
（五）抓严执法整治行动，全面优化路域环境
不断强化措施，做好路政执法工作。贯彻“以堵为主”的工作方针，遏制车辆超限超载势头，路政案件查处率达到100%，车辆的超限超载率控制在5%以内；在街头、乡村、货运源头单位，采取制作展板、出动宣传车、播放录音、悬挂横幅、张贴通告、刷写标语、散发宣传手册和传单等多种方式，向社会各界宣传《公路法》《公路安全保护条例》等相关法律法规，讲明农村公路等级低、抗灾能力差的实际状况，教育广大群众爱路护路，引导车辆按规定标准合法装载，守法运营，进一步增强广大群众对“治超”工作重要性、必要性的认识；按照规范化、制度化、安全化管理的要求，完善规章制度，健全图表、资料和台账、卷宗，按期如实上报各种报表；设置监督岗，公开路政和治超处罚程序与收费标准，严格按照财务票据和现金收缴的相关规定，采用日清月结的方式做好票据管理和现金解缴工作，自觉接受社会各界的监督；配置执法仪器设备和安全执法用具，确保执法程序的合法性、执法工作的公正性及执法人员的安全性。
（六）大力发展农村运输，逐步畅通城乡交流
大力开展农村客运基础设施建设，统筹考虑农村公路沿线群众的密集度及建制村布局，坚持与农村公路建设相结合，做到与农村公路网建设同步规划、同步建设、同步使用。先后建成11个乡村客运站，98个农村客运招呼站。充分了解客源、客流流向以及农民出行要求等，合理布局农村客运班线，已开通农村客运线路79条，客车日发203班次，123个行政村通客运班线，通车率80%，逐步形成以城区为中心，乡镇为节点，连接城镇、辐射乡村，方便快捷的农村道路客运网络。客运站和客运招呼站的规范建设，方便了群众出行，避免了农村客运车辆经常沿路停靠，招手即停，旅客露天候车的问题。大力发展农村物流业，全面促进农村经济发展。坚持从实际出发，严格按照市场规律，先后投资建设了清水河综合物流园、三营火车站工业品物流园和盐化工园区。同时，充分利用现有的农村客运网络资源，强化农村客运站管理，鼓励货运代理、配送、信息服务等经营行为，为物流业提供了一个健康良好的发展环境和交易平台。
十八大以来的五年，是原州区历史上农村交通基础设施建设投资最多、规模最大、标准最高、速度最快、反响最好的时期，有力地带动了农村地区经济社会发展，有效提升了广大农民群众的获得感和幸福感，突出体现为“四个成效”：一是农民增收成效明显。2017年原州区农民人均纯收入达8961元，是2010年的2.5倍，同期城镇居民可支配收入为26258元，城乡差距显著缩小。二是特色优势产业培育成效明显。因地制宜，交通引领产业发展初见成效。在特色优势产业培育方面，将道路的修建和提档升级与产业、旅游和美丽村庄建设相结合。2017年底，原州区冷凉蔬菜种植面积达到15万亩。依托中黑公路、银平公路、固胡公路，建成彭堡、头营3个万亩露地冷凉蔬菜基地，冷凉蔬菜种植收入占农民人均纯收入的48%以上。彭堡镇姚磨村是原州区的万亩冷凉蔬菜基地之一，嫩绿新鲜的菜心被采摘之后，沿着畅通的公路直达南方人的餐桌。张易镇大店矿泉水公司年产3万吨矿泉水，产值1亿元。之所以在大店村选址，不仅看重当地水质优良，更重要的是交通条件好。官厅镇阳洼村原来是一个典型的贫困村，2014年全村路网改造全覆盖，自来水入户全覆盖，阳光沐浴工程全覆盖，是原州区培育的繁殖母牛养殖示范村之一，打造了一个全新的阳洼村。三是素质提升成效明显。农村公路建成后，农民的思想观念发生了显著变化，实现“公路通了、信息灵了、脑瓜活了、收入多了、讲文明了”。医疗、卫生、教育、文化等各类惠民实事得以兴办，农村社会事业快速发展。四是城乡一体化建设成效明显。农村公路和小城镇、美丽乡村的建设，完善了农村基础设施，改善了农村生产生活条件，优化了人居环境，推进了城乡协调发展，实现了公共服务资源的城乡均等。
三、原州区农村公路建设取得的经验
（一）建机制，营造农村公路发展的好环境
通过加强设计，强化体制机制保障，形成了农村公路大推进、大发展的良好态势。一是建立领导决策机制。原州区把农村公路工作作为区委、政府的中心工作摆上议事日程，列入每年区政府民生实事重点工作，区委、政府领导多次牵头召开全区农村公路工作会议专题研究部署，为农村公路快速发展提供了科学有力的决策引领。二是建立联合推进机制。坚持统一领导、上下联动、部门协同原则，成立农村公路工作领导小组，抽调骨干力量，形成农村公路管理体系和专业化管理队伍。区相关部门密切配合、齐抓共管，形成重大问题联合协商、重点环节联合督查的协同推进机制。三是建立考核监督机制。区政府将农村公路工作全面纳入新农村建设考核，向乡镇和各有关部门下达年度工作任务书，明确农村公路推进目标和具体要求。为强化任务落实，区委、政府督查室实施专项督查，定期检查指导、督促整改存在问题，形成责任明晰、监督有力、运转高效的良好氛围。四是创新管理机制。严格计划管理，分年下达计划，建立“业主负责制、合同管理制、招投标制和工程监理制”体系，采取专业化管理与社会监督相结合，项目验收合格后资金兑付到位。
（二）抓典型，树立农村发展的好标杆
充分发挥先进典型示范带头作用，引导各乡镇立足实际、积极创新，在农村发展中形成了大量先进做法和有益经验。一是统筹城乡发展的“三营经验”。按照“一次规划、分步实施”的思路，整合资金，优化“十横四纵”镇区道路网络，新修道路15公里，建设须弥山路和银平路2条道路宽幅绿化带，建设一个清水河景观，助推三营成为“宁南民族特色商贸物流重镇”。二是促进产业发展的“头营经验”。头营、彭堡镇以公路建设为依托，通过基地示范带动、土地流转扩规模，不断提高冷凉蔬菜产业化发展水平，使冷凉蔬菜规模和效益同步提升。2017年全镇农民可支配收入8718.30元，远远高于全区平均水平。三是推动精准扶贫的“驼巷经验”。整合资金，综合实施村组道路建设、特色产业培育、人居环境改善等项目，结束了驼巷村道路崎岖、村容破旧的历史，成为水通路平、干净整洁、绿色宜居的精准扶贫“样板村”。这些因地制宜、创新实践的先进经验充分发挥了农村路网能效，全面带动了原州区镇村建设水平的整体提升。
（三）重保障，巩固农村公路发展的好成果
一是资金保障。坚持交通优先发展的战略，克服资金困难，每年将农村公路建设养护资金列入政府财政预算，确保农村公路持续健康发展。二是用地保障。制定了《原州区农村公路建设征地拆迁补偿方案》，帮助解决农村公路建设改造用地问题，为原州区“四好农村路”建设奠定坚实基础。三是队伍保障。按照精简高效原则，合理设置农村公路养护管理机构，落实专职管理技术人员。目前，原则区共有12个农村公路管理站，工作人员146人，负责县道和重点乡道的专业养护和路政执法，实现农村公路依法管养目标。
（四）打造精品工程，发挥示范县引领作用
2017年，原州区严格按照“四好农村路”示范县的要求，加大交通安全设施的完善和改造提升工作。全年增设路面标线1514.24千平方米、道口桩44根、警示桩353根、波形护栏16726米，大修沥青路面28千平方米、维修沥青路面0.12千平方米、维修砼边沟760米，开挖视距台25处46565立方米，沿宁夏西北部经济发展带打造了一条标准高、质量好的示范路线，树立了品牌，打造了样板，起到了良好的示范引领作用。
四、存在的问题及原因分析
（一）公路建设方面的问题
1．建设规划问题。目前，农村公路建设在前，而农民脱贫的产业规划在后，导致两者之间存在“时间差”，没有很好地将产业规划和道路规划结合起来，道路标准、路面结构、路容路貌与产业规划不匹配，也与今后可能发展的农村休闲旅游、电子商务、农产品流通不相适应。
2．建设招标问题。根据现行的公路工程施工招标投标管理办法规定，公路工程施工评标方法可以使用合理低价法，但因缺乏明晰定义，容易导致中标单位以较低价格中标，继而引发服务质量问题。因原材料价格受市场影响较大，成本涨幅存在不确定因素，这导致施工单位资金压力巨大，利润空间被大幅压缩，造成工程质量下滑、工程进度滞后。
3．建设资金保障问题。原州区农村道路建设资金主要依靠交通运输部、交通运输厅支持，县、乡受财力制约投入较小；资金筹措机制依然是传统的政府投入为主，缺乏企业债券、社会资本投入等新筹资方式；投资规模预算编制方式粗糙，缺乏科学合理的依据。
（二）公路管理方面的问题
1．路政管理人员少，执法车辆及设备不能满足需要。虽然原州区也设置了农村公路管理站，但只配备了少量的路政人员，仅能对一些县道和重点乡道进行执法管理，难以全面规范地开展日常管理工作。
2．联合治超未能发挥作用。由于在治超方面基层无法投入足够的警力和路政人员，加之治超设施不完善等因素影响，导致治超力度不够，联合治超未能真正发挥作用，导致固原市区周边农村公路上超载车辆较多。
3．养护资金严重缺乏。除交通运输厅补足农村公路养护费用外，其他的公路养护费用以县财政承担为主。地方配套养护资金缺乏必要的增长机制，造成公路养护质量低、公路不够通畅的局面。
4．道路安全和防排水设施不完善。由于资金欠缺，一些必要的农村公路安全标志标线、防护设施相对不足，人为毁损公路的现象时有发生，直接影响安全运行。受自然灾害影响，农村公路水毁工程日益增多，公路安全问题较为突出。
（三）公路运营方面的问题
客运线路等资源配置不合理。原州区城乡客运市场“二元分割”严重，农村居民出行不便。由于新开通偏僻线路客流量少，开行亏本，经营企业不愿意开通这些线路，导致偏僻村庄的群众出行难问题没能从根本上得到解决。
五、对策
（一）农村公路建设管理
1．拓宽融资渠道，破解资金难题。农村公路建设单价投资高，资金总量需求大，单靠交通部门和地方财力投入，很难保证建设需求，必须紧跟国家投融资政策，积极探索实施政府与社会资本合作的PPP项目，尽量减少地方自主项目的建设，减轻地方筹资压力。
2．在健全质量保证体系的同时注重发挥农民的监督作用。目前公路建设普遍实行“政府监督、业主管理、社会监理、企业自检”四级质量保证体系。首先是企业自检。施工企业的好坏直接决定工程的成败。其次是社会监理。受农村公路现场监理条件相对较差且监理费用较低影响，高水平、有能力的监理人员不愿意到农村公路实施现场监理，农村公路现场监理人员普遍素质不高，难以较好履行监理职责。再次是业主受编制限制影响，技术人员相对较少，也存在管理不到位的情况。最后是由于项目多，涉及面广，政府监督不可能面面俱到。鉴于上述情况，建议农村公路建立乡村“义务监督员”制度，由沿线村委会选择年富力强、责任心强的当地农民作为义务监督员，由业主组织技术人员对他们进行必要的培训，使其了解一些关键部位和关键工艺的控制，在施工现场将施工方法和质量标准予以公示，发挥义务监督员的监督作用，加大对施工单位的奖惩力度，确保工程的施工质量。
（二）农村公路养护管理
1．明确乡镇职责、机构。将农村公路按行政区划分配到各村委会，在原州区公路管理段站的技术指导下，让乡镇和村委会参与到辖区内农村公路的管理养护工作中，协助开展路政管理，组织沿线村民对农村公路进行养护。
2．加强农村公路法治建设。按照依法治路的总要求，加强农村公路路政管理队伍建设，基本建立县有路政员、乡有监管员、村有护路员的路产路权保护队伍。充分发挥乡镇政府、村委会的作用和沿线村民的积极性，切实维护好路产路权。
3．加强农村公路保护。加大农村公路超限超载车辆的治理力度，切实做好农村公路保护工作，保障农村公路安全、畅通。原州区交通运输局或者乡镇政府可根据有关规定，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。积极探索“路长制”工作机制，大力整治农村公路路域环境，加强绿化美化，全面清理路域范围内的草堆、粪堆、垃圾堆和非公路标志。路面常年保持整洁、无杂物，边沟排水通畅，无淤积、堵塞。
4．探索农村公路养护市场化改革。对于日常保洁、绿化等非专业项目，鼓励通过分段承包、定额包干等办法，吸收沿线群众参与。农村公路大中修等专业性工程，可逐步通过政府购买服务的方式交由专业化养护队伍承担。
5．创新机制运营好农村公路。加快完善农村公路运输服务网络，结合偏远山村留守老人多、出行难的实际，发展镇村交通。加大对农村客运班车的补助力度，减免相关税费，降低运输成本。开通旅游专线，带动农村旅游产业发展。积极谋划，规范市场，提升农村物流业水平。
“四好农村路”建设对推动农业生产发展、农村脱贫致富、扩大内需、拉动经济增长具有重要意义。在各级党委政府、广大群众和社会各界的共同努力下，“四好农村路”建设将真正使农村公路成为产业路、致富路、幸福路，为打赢脱贫攻坚战、决胜全面小康作出新的更大的贡献。