总报告
2019年宁夏法治建设现状与2020年法治发展形势分析
李保平
2019年是极不平凡的一年，中华人民共和国迎来七十华诞。七十年风雨兼程，七十年硕果累累，经过七十年的发展，中国特色社会主义事业进入新的历史方位。七十年来，我国法治事业发生了翻天地覆的变化，初步形成了具有中国特色的社会主义法律体系，法治国家、法治政府、法治社会建设稳步推进，司法改革成效显著，推动了国家治理体系、治理方式的重大变革，极大提高了国家治理水平，为制度优势转化为治理效能提供了强大支撑。法治理念、法治思维、法治方式正在成为中国人新的价值遵循和生活方式。2019年也是全面建成小康社会的关键之年，脱贫攻坚进入最后冲刺阶段，越是接近胜利，越需要保持定力，越需要坚守法治底线不动摇，为脱贫攻坚可持续发展奠定制度基础。2019年，在党的十九大精神的指引下，宁夏各族人民按照自治区十二次党代会关于法治宁夏建设的部署，在科学立法、法治政府、司法改革和法治社会建设方面均取得了阶段性成果，进一步夯实宁夏法治建设的根基。刚刚闭幕的党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对今后一个时期党和国家制度建设做出了周密安排，是完善党和国家制度体系、治理体系的纲领性文献。为推进《决定》的落实，中共宁夏回族自治区第十二届委员会第八次会议审议通过《中共宁夏回族自治区委员会深入贯彻落实〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的实施意见》（以下简称《意见》），就宁夏进一步贯彻落实十九届四中全会《决定》做出部署。制度建设是法治建设的重要内容，为法律实施提供了制度保障。国家治理体系、治理能力现代化是法治国家的应有之义和目标要求。所以，坚持和完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化离不开法治，自治区党委八次全会审议通过的《意见》提出宁夏要“守好三条生命线，走出一条新路子”的发展总要求同样需要法治的坚强保障。
作者简介 李保平，宁夏社会科学院社会学法学研究所所长、研究员。
一、2019年宁夏法治建设现状
党的十九届四中全会《决定》指出，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利是中国特色社会主义制度的巨大优势。2019年，自治区党委深入贯彻十八届三中、四中全会精神，按照党的十九大报告对法治建设的总部署、总要求，推进法治宁夏建设，取得了显著的成绩，为维护宁夏社会稳定，推动经济高质量发展做出重要贡献。
（一）完善地方立法体制机制，立法主动适应地方经济社会发展需要，着力提升立法质量，推进立法能力现代化
2019年是新中国成立七十周年，也是省级人大及其常委会开展地方立法四十周年，四十年的不懈努力，为完善中国特色社会主义法律体系做出了重大贡献。2019年，在自治区党委的坚强领导下，宁夏立法工作主动适应改革发展需要，加强重点领域立法工作，为宁夏经济社会发展提供了法治保障。2019年全年审议通过自治区地方性法规31件，其中制定3件，修订4件，分2次打包修改23件，废止1件，通过法规性决定2件，批准设区市地方性法规8件，为解决经济社会发展问题提供了法治方案。
1．把党的领导贯穿立法全过程，以实际行动落实党对立法工作的领导
坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。东西南北中，党是领导一切的。在依法治国背景下，立法承担着贯彻党的意志，实现党的意图，完成党的使命的重大任务，在立法中坚持党的领导不仅是人民当家做主、依法治国的内在要求，也是法治国家建设的现实需要。突出围绕自治区党委中心工作立法，营造法治发展环境，破解发展瓶颈。打好三大攻坚战，持续实施三大战略是自治区十二次党代会以来全区工作的重心。为营造良好的法治发展环境，自治区人大常委会按照国家关于对涉及机构改革法规、文件进行专项清理的决定要求，及时开展法规清理工作，对23项涉及行政机关职责调整事项和证明事项的地方性法规分2次进行打包修改，为贯彻中央决策，服务地方建设提供优质法治保障。民生是最大的政治，及时回应人民群众的关切和期待是立法为民宗旨的具体体现。2019年，自治区人大常委会从群众最关心的利益问题入手，切实解决群众生产生活中的痛点与难点，比如《宁夏回族自治区妇女权益保障条例》首创“共同育儿假”, 《宁夏回族自治区生活饮水卫生监督管理条例》围绕水质提升，实施全方位、全过程监管，切实解决长期困扰群众的闹心问题，得到群众高度评价。生态立区战略是自治区十二次党代会确定的三大战略之一，也是宁夏必须要守好的三条生命线之一。2019年，自治区人大常委会坚持把生态环境保护立法作为地方立法的重点，制定《宁夏回族自治区河湖保护条例》，打包修改6件涉及环境保护的地方法规，审议《宁夏回族自治区水污染防治条例》，为生态立区战略实施提供坚实的法治支撑。
2．创新立法体制机制，推进立法能力现代化
党的十九届四中全会《决定》指出，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。坚持人民当家做主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展是我国制度的显著优势。要把我国的人民代表大会制度优势转化为治理效能，需要创新立法体制机制，健全立法体系，拓展人民群众参与立法的渠道，提升立法能力。2019年，自治区人大充分发挥人大在立法工作中的主导作用，充分发扬民主，从完善立法项目征集开始，通过“蹲点式”调研和多途径征求意见，辅之以必要的立法后评估制度，有效保证立法反映人民群众意愿，提高立法质量。
3．加强指导协调和人员培训，助推设区市立法质量提升
设区市立法虽然已经开始几年了，但总体来说，设区市立法人才不足、立法质量不高的问题还没有得到有效解决。为规范设区市立法工作，自治区人大常委会为设区市量身定做了“小切口，大民生”的立法思路，帮助设区市选准“切口”立法，把设区市人大常委会立法计划纳入自治区人大常委会立法计划中统筹规划安排，提前介入，前置指导，有效提升了设区市立发的质量。针对五市立法人员经验不足，知识储备不够的问题，通过多种形式培训、外出学习，提高人员立法能力，为以后设区市立法质量提升提供人力资源保障。
（二）以法治政府建设营造良好发展环境，助推高质量发展
职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法治政府建设的目标要求。在法治国家建设中，由于“强政府”的历史传统，法治政府建设在法治国家建设中居于非常核心的位置，是法治国家建设的“牛鼻子”工程。
1．持续深化机构和行政审批制度改革，服务质量不断提高
2019年，是国家机构改革的重要年份，自治区政府按照国家机构改革方案要求，全面完成自治区政府各部门和27个市县（区）政府、部门机构改革任务，形成设置科学、系统完备、运行高效的机构职能体系，为法治政府建设奠定了基础。为进一步规范政府行为，释放市场活力，自治区政府持续推进行政审批制度改革，在自治区本级推行区直机关审批服务职能向一个处室集中，27个市县（区）统一设立审批服务管理局，在乡镇（街道）、村居（社区），大理推行“马上办、网上办”，实行“一门受理”“一网通办”“一站式服务”，建成覆盖区市县乡村五级的宁夏政务“一张网”。
2．通过政务信息公开，打造阳光政府
政务信息公开是最好的防腐剂，也是提升政府工作绩效的催化剂。2019年，自治区人民政府将自治区政府部门的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类等10类行政职权事项进行统一规范，编制“三级四同”权力清单指导目录，政务公开透明度不断提升，在全国省级政府和较大市排名不断刷新。2019年，中国社科院法学研究所法治指数创新项目组以政府网站信息公开为视角，出版《中国政府透明度指数报告》，报告显示，在31个省级政府中，宁夏回族自治区人民政府排名第7位；在49个较大市中，银川市排列第10名；在抽取的100个县级政府中，宁夏贺兰县、彭阳县分别位列19名和51名，名次较2017年、2018年均有较大提升，反映出宁夏法治政府建设取得了实实在在的成效。
3．直面行政执法短板，破解执法难题
在法治政府建设中，行政执法是重中之重。法律的权威在于实施，法律的生命也在于实施。有法而不执行，等于无法。长期以来，行政执法领域是法治政府建设的短板和弱项，是影响法治政府建设的重要因素。党的十八大把法治政府基本建成确立为2020年全面建成小康社会的重要目标之一，2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，对此做出部署和要求。党的十九大把法治国家、法治政府、法治社会基本建成时间调整为2035年，作为基本实现社会主义现代化重要目标。之所以在法治政府基本建成时间上有所调整，行政执法领域存在的问题是一个重要原因。2019年，宁夏在行政执法中进一步加大民生、生态环保领域执法力度，有效维护了人民群众的合法权益，为建设美丽宁夏做出重要贡献。在总结“三项制度”改革试点的基础上，在全区全面推行“三项制度”改革成果，印发《宁夏回族自治区全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法治审核制度实施方案》和《宁夏回族自治区行政执法三项制度规定》，细化制度运行程序，建立“三项制度”制度体系，对规范文明公正执法发挥了重要作用。
（三）全面落实司法责任制，以公平正义维护社会稳定，推进司法改革纵深发展
1．坚持人民司法的发展理念，提高司法为民的主动性，充分发挥司法机关维护正常社会秩序，惩治犯罪的功能
十九届四中全会《决定》指出，要进一步“深化司法体制综合配套改革，完善审判制度、检察制度，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受受到公平正义”。2019年，宁夏司法机关在自治区党委领导下，在最高人民法院指导下，各项工作都取得了较好的成绩，为宁夏法治建设和社会稳定做出了突出的贡献。2019年1—9月，宁夏法院受理各类案件230474件，同比上升16.44%（其中旧存22698件，下降10.12%，新收207776件，上升20.32%）。1—9月，全区检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人4534人，同比上升53.2%，不批准和不予决定逮捕1726人，同比上升29.6%，提起公诉7414人。同比上升39%，决定不起诉，同比下降28.6%。2019年4月8日宁夏高级人民法院、宁夏司法厅联合印发《关于在宁夏扩大开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施方案》，明确自2019年起将开展刑事案件律师辩护全覆盖试点范围由银川市、石嘴山市扩大到宁夏全境，实现刑事案件律师辩护全覆盖。律师辩护全覆盖不仅有效维护了犯罪嫌疑人的合法权益，保护了人权，也有力促进了司法改革的深入推进。
2．深入推进扫黑除恶专项斗争，净化社会风气，营造良好发展环境，为高质量发展提供优质司法保障
2019年，在2018年贯彻落实中央《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》和《全国扫黑除恶专项斗争督导工作方案》的基础上，持续用力，扫黑除恶取得积极进展，截至2019年9月30日，宁夏法院共审结涉黑涉恶案件129件1102人，结案率77%，依法判处财产刑2000余万元，案件平均审理用时66天。宁夏检察机关研究制定《2019年全区检察机关积极开展扫黑除恶专项斗争工作要点》等6份指导性文件，建立涉黑、重大涉恶案件由自治区检察院统一把关和逐案督办制度，与自治区公安厅会签《关于涉黑涉恶重大案件联合挂牌督办制度》，强化侦捕诉审衔接配合，严格落实中央扫黑除恶第20督导组走访询问中发现的问题，制定79项整改措施，细化23项立行立改措施，推动扫黑除恶专项斗争持续深入，不留死角，落到实处。
3．司法改革不断深化，人民群众司法获得感不断增强
2019年，宁夏司法机关持续推进以审判为中心的司法体制改革，探索司法权运行监督体制，落实综合配套改革举措，进一步完善司法机关内设机构设置及其职责划分，在全面落实“谁审理，谁负责”办案责任制基础上，强化对司法权的内部监督制约，有效保证了司法权的规范运行。宁夏法院在长期实践基础上，全面推进法院一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心建设，着力构建便民、高效、开放的现代诉讼服务体系。抓执行工作不放松，巩固基本解决执行难成果。宁夏检察院按照最高检《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》精神，有序完成全区三级检察机关内设机构改革任务，积极适应“捕诉一体”办案机制，提高办案绩效。规范适用认罪认罚从宽制度，健全职务犯罪案件办理机制。坚决贯彻中央有关精神，助力宁夏经济社会发展，出台相关政策文件，保障民营企业和企业家合法权益，营造了良好的营商环境，为宁夏经济社会发展提供优质司法保障，人民群众的司法获得感不断增强，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义正在不断变为现实。
（四）以公安改革为契机，以扫黑除恶斗争为突破口，不断夯实公安工作的政治基础
2019年，在自治区党委的坚强领导下，宁夏公安工作紧紧围绕党委政府中心工作，坚决捍卫政治安全、社会安定、人民安宁，交出了一份满意的答卷。
1．持续推进公安改革，夯实制度基础
2019年，宁夏公安深入推进公安机构改革，按照“做精机关，做专警种，做强基层，做实基础”的总要求，推进机构改革、职务序列套改、招录体制改革，先后完成情报指挥、督查信访、交通管理、现役部队、行业公安局等机构改革，执法勤务类警员、警务技术类警员以及综合管理类公务员职级套改以及社会和公安院校生入警招录工作，激发了警员工作积极性。全面实施科技兴警，建设智慧警务，提升科技水平。坚持和发展新时代枫桥经验，开展“枫桥式派出所”创建。持续深化公安放管服改革，提升服务效能141项业务做到“零跑腿”办理，80%实现不见面审批，高频业务24小时“自助办，掌上办”。
2．坚决贯彻中央扫黑除恶斗争精神，维护社会稳定，净化社会环境
研究制定《贯彻落实中央扫黑除恶第20督导组反馈意见整改方案》《贯彻落实中央扫黑除恶第20督导组反馈问题整改措施清单》，细化78条具体整改事项，明确126条具体整改措施，紧盯突出问题不放松，扫黑除恶取得阶段性成效。截至目前，全区共打掉涉黑涉恶团伙114个（其中黑社会性质组织13个，涉恶犯罪集团31个，涉恶犯罪团伙70个），破获各类涉黑涉恶刑事案件1763起，刑拘犯罪嫌疑人1535人。中央督导以来，全区新打掉黑社会性质组织2个、涉恶犯罪集团2个、涉恶犯罪团伙13个，破获各类涉黑涉恶刑事案件579起，刑拘犯罪嫌疑人214人。全区共摸排涉黑涉恶问题线索20929条（含重复），已全部成立工作组开展线索核查，已核查14176条。全区涉黑涉恶腐败和“保护伞”案件立案406件774人，处理409人，给予党纪政务处分360人，移送司法机关33人。查封、扣押、冻结涉案资产11.18亿元，兑现群众举报涉黑涉恶线索举报奖金46.05万元。扫黑除恶斗争已经取得阶段性胜利，为下一阶段工作打下良好基础。对严重影响人民群众安全感的突出违法犯罪，持续保持高压严打态势，扎实开展突出犯罪严打行动，现行命案连续两年全部侦破，“八类”主要刑事案件下降9.7%，抢劫、抢夺类案件破案率分别保持在70%、90%以上，经济犯罪案件下降5%。深入推动毒品问题治理，持续深化“大收戒”缉毒执法工作，现有吸毒人数下降39.2%，吸毒人员戒断三年巩固率提升至72%，社区戒毒康复执行率持续保持在99%以上，人民群众对公安工作的满意度和安全感稳步提升。97.47%的调差对象认为现在的治安形势大大好于以前。
3．警务工作重心下移，构建共建、共治、共享的社会治理新格局
社会治理的重点在基层，难点也在基层。但长期以来，基层警务没有受到应有的重视，基础设施、人员装备都跟不上形势发展的要求。2019年，宁夏公安加大基层警务建设，持续推进“一村（社区）一警”社区警务模式，实现由点及面、全面覆盖的警务工作格局。将城乡警务统一纳入综治考评，压实责任，保证警力下沉，警务室常态化运行。坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥村委会、社区和人民群众在综合治理中的作用，将依法处置、邻里劝解、人民调解、司法援助融为一体，形成多元共治共享的局面，做到小纠纷通过网络解决，大矛盾不出街道社区，实现矛盾不上交，消化在基层。
（五）司法行政工作稳步推进，法治社会建设成效显著
随着政府机构改革和职能调整的完成，重新组建的司法厅基本形成“一个统筹，四大职能”。“一个统筹”，就是统筹协调全区法治工作；“四大职能”，就是发挥好行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务等四个方面职能作用。司法行政工作在法治宁夏建设中的地位更加重要，作用更加凸显。
1．充分发挥自治区党委全面依法治区委员会办公室的统筹协调作用，推进法治宁夏建设
2019年，先后2次召开自治区党委全面依法治区委员会会议，研究制定《专家决策咨询工作制度》《协调小组工作细则》，建立健全请示报告、协作配合等工作机制，指导宁夏27个市、县（区）党委全部成立全面依法治市、依法治县（区）委员会。坚持问题导向，深入调查研究，着力解决基层法治人才队伍建设难题，推动将行政执法“三项制度”落实情况纳入分管副主席年度重点督查工作。通过开展专项督查，推动中央有关优化营商环境，保护民营企业发展的各项措施得到切实执行。
2．以“良法”促善治，推进高质量发展
良法是法治的应有之义，良法也是善治的前提。科学立法、民主立法、依法立法是立法工作的基本原则，也是实现高质量立法的保证。2019年，宁夏司法行政机关围绕自治区党委中心工作，科学编制立法计划，加强重点领域立法，制定并出台《宁夏回族自治区饮用水卫生安全条例》《宁夏回族自治区河湖管理保护条例》《宁夏回族自治区志愿服务条例》。制定《自治区司法厅编制自治区人民政府立法工作计划规定》《自治区司法厅地方性法规政府规章草案办理工作规定》，通过完善立法程序，确保立法质量不断提升。
3．进一步强化刑罚执行工作规范化管理，守好社会安全稳定防线
监狱是改造罪犯的重要场所，从扫黑除恶斗争中暴露的情况看，宁夏监狱管理工作存在许多漏洞和问题，甚至有工作人员充当犯罪分子逃避刑罚执行的保护伞。为此，宁夏司法行政机关加大问题查找力度，摸排各类问题线索709条，其中涉黑涉恶线索486条，核查完毕213条。通过问题查处，清除害群之马，净化执法环境。为推动监狱管理规范化，宁夏监狱持续强化底线思维，坚持“平战结合”运行模式，刀刃向内，开展驻在式检查排查，整治安全隐患，确保监狱持续安全稳定。社区矫正是刑罚执行的重要方式，司法部制定《关于推进刑罚执行一体化建设工作意见》。为规范社区矫正工作，宁夏司法行政机关加大社区矫正工作力度，加强对社区服刑人员的监督管理，严格落实社区矫正重大事项报告制度，使社区矫正工作走上规范化的路子。推进全区戒毒场所规范化管理，制定《宁夏戒毒场所落实全国统一戒毒基本模式的指导意见》，推进戒毒场所与公立医院的深入合作，着力打造司法戒毒场所医疗工作新模式。
4．公共法律服务解民忧、纾民困
2019年，宁夏司法行政机关着力打造公共法律服务一体化，取得阶段性成果。一是统筹整合法律服务资源进驻县（区）公共法律服务中心并延伸到村（社区），实行一体化服务，解决法律服务质量均等化问题。二是进一步优化公共法律服务平台功能，实现线上线下一体化服务。将律师、公正、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解工作统一纳入宁夏法律服务网，实现法律服务网络“全业务，全时空”。加大对建档立卡户的法律援助力度，推进“法援惠民生·助力农民工+关爱残疾人”等法律援助品牌建设。截至2019年11月，宁夏全年共办理各类法律援助案件10979件，为15333名受援人挽回会避免经济损失15411.346万元，有效发挥了法律扶贫功效。开展宁夏司法鉴定机构行为规范整治活动，依法注销司法鉴定机构89个，注销司法鉴定人员资格588个，在全区范围内开展律师参与调解工作，实现律师刑事辩护基本实现全覆盖，推进公证机构和仲裁机构改革，能力提升法律服务质量，为法治宁夏建设夯实基础。全面落实普法责任制，深入开展以宪法为核心的法治宣传教育，增强公民的法治意识，提高对宪法的政治认同、思想认同、感情认同。创新普法形式和方法，实施精准普法，充分利用多媒体进行法治宣传教育，制作了一批群众喜爱的普法作品，实现普法宣传从平面到立体的转变，极大提高了普法的实效。
（六）社会综合治理成效显著，法治社会建设不断推进
2019年宁夏社会大局持续稳定，为经济社会发展提供了良好的发展环境，民族团结、社会和谐成为宁夏亮丽的名片。
1．坚持底线思维，维护政治安全和社会稳定大局
针对危害国家政治安全的重点领域，开展专项摸排调查，对境外宗教渗透、非法宗教活动和邪教传播进行重点打击。针对国内外反恐形势趋于复杂的现状，持续推进反恐维稳“铁通工程”建设，推进宁夏铁路、车站、机场“反恐电子识别区”和“电子闸机”系统建设，规范公安检查站常态化勤务模式和实战化运行机制。强化属地责任，确保宁夏不发生影响政治安全和社会稳定的重大敏感事件，圆满完成中华人民共和国成立70周年庆典、中阿博览会等重大活动安保维稳工作。
2．发挥政法委统筹协调职能，创新治理体制，形成治理合力
为发挥社会力量在综治中的作用，2019年，自治区党委政法委研究出台《2019年度宁夏机关单位社会治安综合治理工作考核细则》，督促有关单位落实平安建设行业监管责任，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作局面。深入推进《深化城乡社区警务改革的指导意见》落地落实，建立由社区民警指挥负责、若干警务和社会力量参与的1+X+N的社区工作模式，建成标准化社区警务室433个，警务联系站1144个。认真落实《宁夏回族自治区矛盾纠纷排查化解办法（试行）》，充分发挥人民调解的作用，在191个乡镇、52个街道办事处和2273个行政村、536个社区设立人民调解委员会，在22个市县（区）成立信访事项调委会，在270个公共法律服务中心和服务站设立信访事项接待窗口，成立391个行业性专业性人民调解组织，培养出一支由2.6万人组成的调解队伍，宁夏版“枫桥经验”得到司法部领导的充分肯定。
3．以乡镇（街道）综治中心建设为抓手，夯实基层治理基础
社会治理的重点在基层，治理的难度也在基层。如何做好基层社会治理，是长期困扰宁夏政法工作的一道难题。2019年，宁夏加大综合治理基层建设的力度，在全区240个乡镇（街道）设立综治中心并全部挂牌运行，构筑基层社会治理的主阵地，为夯实基层社会治理奠定了组织基础和人力资源保证。
二、从治理体系与治理能力现代化的视角看宁夏法治建设存在的问题和不足
党的十八大以来，法治国家建设的步伐明显加快，取得了历史性的成就。在党的十九大报告中，全面依法治国被确立为中国特色社会主义的本质特征，凸显了法治在国家建设中的重大意义和深远影响。2019年10月31日十九届四中全会通过的《决定》着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题，对完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提出明确要求，做出重大部署，是指导我国制度建设、法治建设的纲领性文献。落实《决定》要求，完善制度设计，优化治理体系，形成治理能力，彰显治理效能是今后宁夏法治建设的重中之重，也是宁夏法治建设急需补齐的短板。自治区十二次党代会提出“让法治成为宁夏未来发展核心竞争力的重要标志”，将法治宁夏建设放在非常重要的地位。法治兴则国家兴，法治强则宁夏强。2019年，宁夏的法治事业虽然取得了较大成绩，为宁夏经济社会发展做出了重大贡献，但距离十九届四中全会《决定》提出的系统完备、科学规范、运行有效的制度体系和治理体系与治理能力现代化的要求还有较大的距离。
（一）法治信仰的根基还有待进一步夯实
法律必须被信仰，否则形同虚设。法治信仰是对法治极度信赖而产生的一种思想感情，包含了主体对法治的信任和深厚情感而产生的一种情感体验。法治信仰也体现为法治初心和使命。中国特色社会主义法治是一种全新的法治实践，体现了党的性质和宗旨。正如十九届四中全会《决定》指出的：坚持法治建设为了人民、依靠人民，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。改革开放以来，随着法治事业的不断进步，人们的法治观念、权利意识都有了较大的提升，法治的权威明显提升。但我们也看到，由于特殊的国情加之法治建设的时间不长，有法不依、执法不严的现象时有发生，信权不信法、信访不信法在一些地区、一些人身上不时出现，司法权威还没有完全建立起来，一些个人和地方政府执行司法裁判文书的自觉性还有待提高。经过几十年的努力，我们虽然建立起具有中国特色社会主义法律体系，但法律得到尊奉的程度还有待进一步提升，执法领域成为法治国家建设的短板。全社会的法治素养总体不高，距离让法治思维和法治方式成为宁夏人生活方式的重要内容还有较大差距。之所以会出现这种情况，其中一个重要原因是法治信仰还没有树立起来，权力信仰、关系信仰的观念根深蒂固，极大消解了法治的权威，制约了法治宁夏建设的进程和质效。
（二）地方立法还不能完全适应和满足宁夏经济社会发展需要
地方立法权是国家治理体系现代化的重要体现，充分利用国家赋予民族地方立法权，是民族地区推动经济发展的巨大优势。深圳在总结改革开放后取得巨大成就原因时，地方立法权的取得是一个重要因素。2019年宁夏立法工作总体看取得了不少成绩，但也存在一些问题。一是对民族地方立法权的主动运用不够，一些中央惠宁政策如宁夏内陆开放试验区建设等由于缺少地方法治保障没有发挥应有的作用。二是立法规划不能及时反映宁夏经济社会发展需要，立法引导发展不足。营商环境促进条例、民族团结示范区建设条例等社会急需的法规没有纳入2019年度立法计划，与兄弟省区立法效率存在明显差距。三是人大主导立法工作作用发挥不充分，党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局还没有完全形成，行政主导、部门立法的现象不同程度存在。四是立法质量有待进一步提高。对地方立法的要求已经从“不抵触，有特色，可操作”上升为“行得通，真管用，有效率”，建立科学的立法体制机制，打造一支高水平的立法工作队伍是保证高质量立法的前提，特别是设区市立法机关，在上述许多方面还存在诸多短板和弱项。
（三）行政执法领域存在重形式、轻实效的问题
2018年，中国政法大学法治政府研究院对全国100个城市的行政执法从10个观测点进行评价，100个城市平均得分54.26分，最高得分为78.28分，最低得分为28.41分。存在的问题主要有：一是执法重心下移缺乏配套措施，不能真正做到“编随人走，人随事走”, “钱随事走，费随事转”。二是行政裁量基准制度尚未全面建立，动态调整有待加强。三是行政执法过程公示不完整，结果公示不够规范。四是执法全过程记录实施情况与交警、城管执法相比存在差距。五是“双随机一公开”制度落实不到位，特别是公开制度。六是政府信息公开更新相对滞后，查询功能缺乏，依申请公开存在不足。七是执法辅助人员管理存在制度缺失。虽然该评价为2018年对全国行政执法领域存在问题的评估结果，但对我们分析研判2019年宁夏行政执法仍然具有一定的参考价值。从上述反映的问题看，在宁夏行政执法过程中都不同程度存在，需要引起高度重视。正义不但要得到伸张，而且还要以看得见的现实实现。行政执法“三项制度”“双随机一公开”的实施，正是看得见的公平正义，在这方面我们还有很多工作要做。
（四）司法体制综合配套改革尚需进一步完善，司法监督有待加强
司法改革实施以来，宁夏司法系统严格按照中央要求，实施了司法人员分类改革、人财物统管、基本解决执行难和以审判为中心的诉讼制度改革，取得了显著的成绩，人民群众享受到了改革带来的红利。但与此同时，在改革的过程中也出现了一些问题，一些地方案多人少矛盾长期存在，法官助理书记员配比不达标，法官长时期超负荷运转，心身压力增大，影响司法队伍稳定；司法综合配套改革还不到位，缺乏新形势下对司法权运行的监督，司法腐败风险有加大的趋势。与此同时，在一些司法机关，以预防腐败为由，加大案件领导把关力度，已出现法官会议审委会化现象或苗头，违背了“让审理者裁判，让裁判者负责”的改革初衷，应引起高度重视。探索新一轮司法改革背景下司法权运行规律，找到符合实际的司法权内部监督制约机制，仍是我们需要进一步完善的领域。2019年，宁夏司法机关加大政治学习的力度和强度，主题教育实践活动扎实开展，取得了阶段性成效，但政治理论的学习与业务工作联系不紧密，互促度不高，审理案件中在政治方向、权利意识以及领会中央和自治区政策精神等方面还存在较大差距，法律工匠的角色定位与司法机关肩负的重大政治责任之间存在一定的落差。从某种意义上说，司法是社会资源的一种再分配，对个人和社会具有重要影响。古人云：“笔下有财产千万，笔下有人命关天，笔下有是非曲直，笔下有毁誉忠奸。”司法肩负重要社会职责，加强政治学习，提高政治站位绝非说说而已，而是一种实实在在的担当。
（五）随着改革的推进，司法行政工作任务之重、复杂性之高前所未有，司法行政工作治理能力与现实要求之间存在较大张力
随着国家机构改革的深入，全面依法治区领导小组办公室设在司法行政部门，政府法制办整建制并入司法行政部门，形成了司法行政机关“一个统筹，四大职能”的工作格局，工作的内容、要求越来越高，与以前相比职能有明显区别。2019年，自治区司法厅坚决按照中央和自治区党委要求，在内部整合、扫黑除恶、法律服务、法制宣传方面做了大量工作，取得了许多成绩。作为一家新整合不同部门职能的单位，也存在一些亟待解决的问题：一是作为全面依法治区领导小组办公室所在单位，统筹协调作用有待进一步发挥，市县一级全面依法治国领导小组办公室的设立在人员编制等方面还面临一些问题。二是行政执法是法治政府建设的牛鼻子工程，与全国相比，还有许多差距，需要进一步加强。三是从扫黑除恶斗争暴露出的问题看，刑事执行环节问题较多，监狱管理制度不健全，人员素质不高，成为黑恶势力围猎的主要对象，严重影响了行业形象和法治权威。社区矫正工作受制于人员、经费，信息化程度不高，工作中还存在一些薄弱环节，许多工作还不实不细。吸毒人员戒毒帮教后复吸率高，刑满释放人员重新犯罪问题突出。四是法治宣传教育、公共法律服务虽然做了大量工作，建立了许多调节组织，加强了基层司法所建设，但从各种类型案件数量只增不减看，成效并不显著，存在走过场等形式主义的现象，工作的方式方法还不够接地气，还需要在增强实效上下功夫，在老百姓喜闻乐见上下功夫，切实发挥人民调解和法治宣传教育的作用，为法治社会建设做出司法行政工作应有的贡献。
（六）法治队伍建设存在短板，人员素质与法治建设需要相比还有较大差距
法治虽是规则之治，但徒法不足以自行，在法治国家建设中，法治队伍是一支非常重要的力量。正如十八届四中全会《决定》指出的，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建成社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。2019年宁夏法治队伍建设卓有成效，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现为：一是人员配置不合理，基层工作繁重，但人员编制偏少。二是专业化素质不高，不能适应新形势、新要求、新期待。偏重强调执法工作队伍的法律专业素养，忽视了法治建设对多学科人才的需求，导致执法工作队伍知识结构不合理。三是法治意识有待提高，执法能力和执法水平与人民群众的期待还有距离。四是执法工作队伍违法违纪行为时有发生，影响了执法工作队伍声誉。加强制度建设，预防腐败现象，打造高质量的执法工作队伍仍需假以时日。五是法学研究队伍研究能力和水平与全国有较大差距。提升法学研究水平，加强法学学科建设，培养高质量的法学人才，是法治宁夏建设的重要路径。
三、对2020年法治宁夏建设的思考与展望
2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是全面落实十九届四中全会《决定》的第一年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在自治区党委的精心谋划下，宁夏的法治建设事业一定会取得新的成绩。
（一）进一步解放思想，提高对法治建设重要性的认识，仍是宁夏法治建设首先需要解决的思想认识障碍
改革开放永无止境，思想解放永无止境。思想的武器一旦被群众所掌握，就会变为物质的力量。改革开放四十年来，中国特色社会主义取得巨大成功，思想解放功不可没。宁夏地处西北内陆，受制于多种因素，人的思想观念较为保守，对传统的发展路径的依赖尤为严重，权力崇拜、关系崇拜根深蒂固，政策权威高于法律，对法治建设的认识长期处于“刀把子”阶段，没有看到在新的历史条件下，法治不仅是社会稳定的基石，也是经济社会发展的重要推动力量。法治不但是最好的治理方式，还是最好的营商环境和经济社会发展的强大动力。从宁夏法治建设暴露出的问题看，虽然原因很多，但思想观念的误区是至关重要的。自治区十二次党代会提出要让法治成为未来宁夏核心竞争力的重要标志，说明法治既是生产力，也是竞争力，那种认为法治是发展改革阻碍的认识是极其错误的。与此同时，自治区十二次党代会报告提出要让法治思维、法治方式成为宁夏人生活方式的重要内容，正是看到了法治理念对法治行为的重大影响。刚刚闭幕的自治区十二次党代会第八次全会指出，要进一步解放思想，认识到我们所处的历史方位、社会主要矛盾、面临的外部环境发生了深刻变化，打破陈旧观念，突破偏见约束，在解放思想中明晰“为何发展”的价值取向，厘清“发展什么”的路径选择，树牢“怎么发展”的科学理念，使认识和实践相统一、主观和客观相符合。全会对宁夏存在的问题的认识是准确的，说明进一步解放思想，仍是宁夏经济社会发展的前提和条件，值得我们认真思考。
（二）立法主动适应宁夏经济社会发展需要，以立法引领改革发展，充分发挥好、使用好地方立法权，以法治推动经济社会发展，仍是宁夏立法工作的核心内容
十九届四中全会《决定》指出，要坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废并举，不断提高立法质量和效率。同时，十九届四中全会《决定》也提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法促善治。2019年，守好“三条生命线”，走出一条新路子，始终抓住“三个着力”是宁夏工作的重中之重，也是立法工作的重要场域，宁夏立法工作要积极适应这种新变化和新要求，加大民族团结示范区创建立法，在筑牢中华民族共同体意识，维护社会和谐稳定和国家政治安全方面发挥积极作用。高质量发展的核心是创新，创新的要义在于各种资源聚集，而资源聚集的一个重要条件是营商环境，通过打造高质量的地方立法，为营商环境改善提供立法保障。进一步加大人大对法律实施的监督力度，健全人大对“一府一委两院”工作的监督制度，探索提升监督质效的有效途径。
（三）切实规范行政执法，增强各级政府特别是基层政府法治意识，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，做到有法必依仍是宁夏法治政府建设的重点
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。近年来，宁夏法治政府建设取得了较大成绩，在有些方面已经走在了全国的前列，受到党和国家领导人的充分肯定。与此同时，我们也应看到，同全国许多省区一样，宁夏法治政府建设也面临行政执法短板的制约，影响了人民群众的法治获得感，也对法治营商环境的塑造造成一定的负面影响。十九届四中全会《决定》提出要加强对法律实施的监督，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。2020年，宁夏面临的发展任务更加繁重，对法治的需求更加迫切，加强行政执法环节制度建设，保证行政执法规范化，打造法治化营商环境，推进高质量发展是法治政府建设的重要任务。
（四）深入推进司法改革，打造智慧司法，为经济社会发展提供高质量的司法产品，维护当事人的合法权益
2019年初，最高人民法院出台《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的实施意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，最高人民检察院出台《2018—2022年检察改革工作规划》，明确未来五年司法改革的任务。加强司法机关政治建设，全面落实司法责任制，深入推进司法体制综合配套改革，统筹推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，推进省以下法院、检察院内设机构改革，优化职能配置，全面深化智慧司法建设，加强科技成果与司法活动深度融合，强化人工智能、5G区块链、大数据等现代技术在司法中的应用，切实解决案多人少矛盾，减轻一线司法人员工作压力，向制度要公正，向科技要效率，向改革要动力，在新一轮司法改革中，向社会提供优质司法服务，切实做到每一个案件都能够经得起时间、法律的检验，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
（五）完善社会治理相关制度，推进社会治理体系与治理能力现代化，为法治社会建设夯实制度之基，明确行动方向
一是通过严格执法培育法治信仰。法治信仰虽然与道德信仰等信仰形式具有一定的关联度，但作为一种现实存在，则主要是后天形成的，民主实践、市场经济、公正执法等都是法治信仰形成的基础。法治信仰一旦形成后，它可以反作用于法治实践，推动法治建设健康发展。所以，法治国家建立的思想基础就是法治信仰，做好法治信仰工作，既要立足法治，也要通过市场经济和严格执法，是一项系统性社会工程，需要政府、市场主体和公民一起参与、一起践行。
二是进一步夯实基层治理基础，解决治理难题，充分发挥自治、法治、德治的作用。社会治理的重点在基层，难点也在基层，但基层治理组织基础、制度基础、人才基础都较为薄弱，虽然近年来基层公共法律服务能力有所提升，基层司法所、各类调解组织陆续建立，但仍然存在许多问题。基层治理不是由上而下的单向治理，而是自上而下和自下而上的交互作用，充分发挥基层自治的作用，调动人民群众参与基层治理的积极性，是我们下一阶段需要进一步做好的工作。下沉公共法律服务资源，把优秀人才吸引到基层，加大对基层各级政府、组织的监督力度，减少侵害人民群众合法利益事件，建立基层社会服务体系，切实做好新时代的“枫桥经验”这门大学问，才能从根本上解决老百姓面临的利益问题和各种权利诉求，为社会长期保持和谐稳定奠定坚实的基础。
（六）对2020年宁夏法治建设的展望
2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是“十三五”规划的收官之年，贯彻落实党的十九届四中全会《决定》和自治区十二次党代会第八次全会通过的《意见》，将是2020年法治建设的核心任务。我们相信，随着国家治理体系和治理能力现代化不断推进，宁夏法治建设将会迈上新的台阶，取得新的成绩。
人们对法治的认同逐渐加深，法治将成为宁夏人生活方式的重要内容。随着对法治的理解有工具理性向价值理性的转变，人们对法治的认识将进一步深化，法治不但是宁夏社会稳定的定盘星，也是推动宁夏经济社会发展的发动机。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，互相促进，必将对人的法治观念产生重大影响，人民践行法治更加自觉。
法治体系进一步完善，法治宁夏建设持续推进。党的十九届四中全会《决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是推进法治中国建设的重要内容。宪法全面实施的体制机制将会进一步完善，推进合宪性审查，加强备案审查制度和能力建设，完善立法体制机制，不断提高立法质量，及时回应社会关切，科学规划重点领域立法。政府行政执法效率和公正度将会进一步提升，法治政府建设成效显著，社会治理法治化水平补短板提高，社会整体营商环境持续向好，法治在经济社会发展中的作用和价值日益凸显。
司法改革进一步推进，随着信息化技术的大量应用和智慧司法建设，加之繁简分流的诉讼制度改革即将试点，案多人少的矛盾将会进一步减少。随着司法机关内设机构改革完成和司法信息公开力度的持续强化，长期困扰司法机关的一些体制性、机制性障碍有望消除，对司法权运行的监督制约机制将会进一步完善，司法腐司法不公现象将会减少，人民群众对司法的满意度、感受度将会持续向好，让人民群众在每一司法案件中都感受到公平正义有望实现。
社会的诚信度进一步提高，社会发展环境持续改善，政府守诺、企业守约、公民守信的社会氛围正在形成。当代中国，地方政府之间的竞争已经从GDP转向法治，谁厉行法治，谁向社会能够提供高质量的法治产品，谁就会在新一轮发展中占得先机。诚信建设是法治社会建设的重要内容，也是检验法治建设成效的重要参考。建立科学、合理、规范的诚信体系，打造统一社会征信平台，是推进社会诚信建设的重要抓手。我们相信，随着科学立法、严格执法、公正司法、全民守法工作的推进，宁夏法治社会建设将会取得新的成绩，为经济社会发展提供高质量的发展环境。
产权保护力度将会进一步加大，市场主体的人身财产权益保护将会得到进一步加强。制度经济学认为，产权制度是市场经济的起点，没有完整的产权，就不会产生真正意义上的交易。因此，保护产权就是在维系市场经济的基础。在新的历史发展方位，随着创新型国家的建设，知识产权保护日渐受到重视。保护知识产权，让创新者通过创新活动，赢得利益，激发创新活力，是维持一个国家可持续发展的重要制度安排。宁夏地处内陆，正处于发展的关键时期，迫切需要发挥企业家群体积极性和科技工作者的创造性。加大产权保护，维护企业家和创新者的合法利益，不但是贯彻中央要求的具体体现，也是推动宁夏经济社会发展的现实需要，同时也是时代发展、文明进步的重要标志。
民族团结、宗教治理法治化进一步推进，中华民族共同体意识持续强化，“三个离不开”深入人心。民族团结、宗教和顺是宁夏社会稳定的重要条件，也是宁夏对外开放发展的亮丽名片。守好促进民族团结、维护政治安全、改善生态环境的“三条生命线”是党中央赋予宁夏的重要使命。在全国民族、宗教工作会议上，习近平总书记明确提出法治化的要求，借鉴兄弟省区立法经验，抓紧制定和完善涉及民族团结、宗教治理法律法规，完善相关法律政策，推进民族团结工作和宗教治理沿着法治化轨道运行，是宁夏民族宗教面临的一项刻不容缓的重要任务。
总之，我们相信，有以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，有全区各族人民的团结奋斗，有七十年积累的法治建设经验，宁夏法治的明天会更加美好，让法治成为宁夏未来发展核心竞争力的重要标志和法治成为宁夏人的生活方式的重要内容的目标一定会实现。