生态文明建设的宁夏探索研究

王红艳

习近平总书记从人与自然的关系、保护生态与发展生产力的关系、生态环境与民生福祉的关系以及生态红线、生态系统观等方面提出中国特色的生态哲学思想和生态实践观念。2018年9月，在庆祝宁夏回族自治区成立60周年之际，习近平总书记欣然题词“建设美丽新宁夏 共圆伟大中国梦”，深刻显示了“美丽新宁夏”建设对于全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的重要地位。总结宁夏生态文明建设经验，研判生态文明建设面临的突出问题，对进一步理清发展思路，强化责任，如期实现习近平总书记提出的“建设美丽新宁夏 共圆伟大中国梦”目标具有重要的理论与现实意义。

一、宁夏生态文明建设基本情况“给子孙后代留下天更蓝、地更绿、水更美、空气更清新的美好家园”，为了实现这个目标，宁夏出台了生态立区“28条”，铁腕直指环境污染，全力打好水、气、土三大污染防治攻坚战。

（一）生态环境质量持续改善

1．空气质量不断改善，污染防控力度逐步加大

2018年，5个地级市平均空气质量良天数为277天，优良天数占比为75.9%，比2015年提高2个百分点；二氧化硫平均浓度比2015年下降47.6%；可吸入颗粒物（PM10）平均浓度为82微克/立方米，比2017年下降8.9%；细颗粒物（PM2.5）平均浓度为35微克/立方米，比2017年下降10.3%。排查整治“散乱污”企业1932家，淘汰燃煤锅炉367台，淘汰老旧车2.65万辆。一些企业及企业负责人违规违法行为受到从严从重处理，生态文明建设目标进一步明确。国土空间合理开发，严格限制和约束不符合主体功能定位的产业，切实将产业准入负面清单制度落到实处。

2．水资源利用率增加，水质改善明显

扎实推进能源消费总量和强度“双控”和“农业节水领跑、工业节水增效、城市节水普及、全民节水文明”四大节水行动等措施，顺利完成了国家下达的目标任务。2018年，宁夏水资源总量14.54亿立方米，总用水量66.17亿立方米。其中生活用水3.31亿立方米，同比增长10.31%；工业用水4.34亿立方米，同比下降3.82%；农业用水56.30亿立方米，同比下降0.14%。万元地区生产总值用水量181立方米，同比下降6.38%。万元工业增加值用水量35立方米，同比下降11.01%。打响黄河保卫战，以河（湖）长制为抓手，推进黄河流域水系综合治理。2019年上半年13条重点入黄排水沟中，9条达到了Ⅳ类及以上水质，输入黄河的主要污染物总量大幅下降，黄河干流宁蒙断面连续600多天实现了Ⅱ类优质水的历史性突破。

3．开展大规模植树造林、防沙治沙和湿地保护

林业建设成效显著。森林面积由2010年的927万亩增加到2018年的1138万亩，累计增长22.8%，年均增长1.1%；森林蓄积量由2010年的492.1万立方米增加到2018年的931万立方米；森林覆盖率由2010年的11.9%增加到2018年的14.6%。草原保护与恢复取得显著进展。2018年全区天然草原面积为3132万亩，比2010年增加117.9万亩。土地沙化趋势实现逆转。全区荒漠化面积由2009年的4348万亩减少到2015年的4183万亩，沙化面积由1743万亩减少到1686万亩。湿地保护和恢复成为新亮点。建成中卫腾格里湖、吴忠滨河、银川典农河、石嘴山星海湖等重点湿地示范区，建设国家湿地公园14处、自治区级湿地公园10处，建设国家城市湿地公园1处。2018年底全区湿地面积达到20.7万公顷，占全区国土面积的4%左右，湿地保护率达到51.6%。水土流失综合治理成效明显。自然保护区总面积为5286.5平方千米。其中，国家级自然保护区9个，面积为4595.5平方千米；省级自然保护区5个，面积为691平方千米。全区自然保护区面积占全区国土面积的7.9%。城乡人居环境得到较大改善。截至2018年底，城市建成区绿地率达到36.93%。比上年提高0.23个百分点，生活垃圾处理率达到98.82%，比上年提高0.47个百分点，人均绿地面积达到近20平方米。

（二）环境保护投入稳步增加

党的十九大以来，自治区党委和政府一直下大力气解决环境突出问题，持续实施大气污染防治行动，坚决打赢蓝天保卫战，环境保护投资持续大幅增长。2018年，全区生态保护和环境治理业投资增速高达79.3%，比全社会固定资产投资增速高出97.5个百分点；环境污染治理投资总额63.9亿元，其中，城镇环境基础设施建设投资34.2亿元，老工业企业污染防治投资7.9亿元，当年完成环保验收项目环保投资21.8亿元。

（三）进一步推进生态文明体制机制改革

2016年11月，自治区党委印发了《自治区党委 人民政府关于推进生态立区战略的实施意见》，对生态文明建设作了全面部署。同月，自治区党委办公厅和人民政府办公厅印发了《宁夏回族自治区党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》; 12月印发了《宁夏回族自治区生态文明建设目标评价考核办法（试行）》，开始对5市“十三五”规划期内生态文明建设目标完成情况进行评价考核。2018年11月，自治区第十二届人民代表大会常务委员会通过了《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》，加强生态保护红线管理，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。办结中央环保督察“回头看”反馈问题1317件。建立领导干部任期生态文明建设责任制，落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”，对区域环境质量恶化，出现重大生态破坏事件的实行“一票否决”，对造成生态环境和资源严重破坏的实行终身追责。建立决策实施追踪制度，全面评估决策执行对生态环境的影响。

二、生态文明建设的宁夏启示

宁夏在生态文明建设过程中积累了丰富经验，对于国内其他地区，特别是经济发展相对落后、生态环境脆弱地区，依托生态文明建设，提升地区经济社会发展具有重要启示。归纳起来，主要表现在以下几方面。

（一）加强领导是根本

优美的生态环境是满足人民群众对美好生活需要的重要内容，更是各级党委、政府的首要责任。宁夏各级政府在生态文明建设中始终坚定信心，勇于担当，把责任扛在肩上，把任务抓在手上，领导率先垂范，各级党组织发挥作用，不断拿出“敢教日月换新天”的气概，鼓起“不破楼兰终不还”的劲头，落实生态文明建设一把手负责制，为地区生态文明建设提供了坚强的政治保障。

（二）产业带动是保障

坚持把生态改善与产业发展紧密结合，统筹考虑地区增绿与企业增效、农民增收，推动产业融合发展是宁夏生态文明建设的成功选择。针对气候干旱、水资源短缺、产业发展基础薄弱、政策支持还不完善等特点，着力加强对林业、种植业、养殖业等相关产业发展调控、指导和扶持，大力发展适合地区资源特色产业，拓宽增收渠道，不断探索以生态文明建设引领县域经济发展的新路子。

（三）系统治理是关键

山水林田湖草是一个生命共同体，宁夏生态文明建设始终坚持建、管、用相结合、相统一原则，针对生态脆弱区，因地制宜采取不同措施，分类全面系统治理。实施重点防沙治沙、新一轮退耕还林、禁牧封育、城乡通道造林绿化等生态保护和修复工程，强调在建设的同时注重保护，充分发挥生态恢复功能，进而实现生态建设水平进一步提高。

（四）科技创新是动力

宁夏白芨滩国家自然保护区的建设成果充分说明科技创新是实现生态建设目标的关键。2000年以后，白芨滩人改变了传统的“一季造林，成活在天”的治理模式，变成“三季造林工程与生物措施相结合”的综合治理模式，重点推广草方格固沙、雨季穴播造林、人工模拟飞播造林、秋冬植苗造林、容器育苗造林等先进技术措施，大大提高了造林成活率，实现了当年造林成活率85%以上，治沙速度快速增加，尤其是近十几年的治沙规模、速度和成效是2000年以前30年的总和，创造了人进沙退的伟大创举。

（五）严格责任是保证

宁夏各级党委、政府始终遵循“一盘棋”思想，持之以恒、久久为功。60多年过去了，数代宁夏人以“不到长城非好汉”的不屈精神，一代接着一代干，一张蓝图绘到底，把荒滩变成绿洲。2016年，习近平总书记第二次到宁夏考察时深情地谈道，白芨滩治沙，久久为功，成果非常显著，值得学习。这是对宁夏治沙人最大的鼓励和鞭策。同时，严格落实党政同责、领导干部自然资源离任审计、损害生态环境终身追究等制度，将生态建设纳入各级干部政绩考核内容，作为职务晋升、评选先进的重要条件，充分发挥政绩考核的指挥棒作用。

虽然宁夏生态文明建设取得了很多成效，但存在的问题依旧突出。作为欠发达省区，传统的粗放式资源开发生产方式造成的节能减排压力日益凸显。探索宁夏实现高质量发展路径，必须把生态环境治理保护放在优先位置，打好污染防治攻坚战。

三、推进宁夏生态环境治理能力现代化

（一）加大生态系统保护力度

1．加强空气环境治理

深入开展大气污染防治攻坚行动，依据环保标准，深入解决恶臭扰民问题。推进“散乱污”企业整治，重点抓好冬季清洁供暖，推动煤炭等化工能源清洁高效利用。深化重点区域大气污染联防联控，有效应对重污染天气，让群众享有更多蓝天白云。

2．加强水环境治理

深入贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，以新时代黄河保卫战为重点，系统推进水环境治理、水生态修复、水资源管理。加快宁夏北部川区典农河、星海湖、沙湖和南部山区清水河、葫芦河、泾河、渝河、茹河等骨干工程建设，进一步巩固扩大水生态治理成果。

3．加强土壤污染治理

开展重点行业企业用地土壤污染状况调查，确定污染地块优先管控名录；加强工业污染源环境监管，制定全区涉重金属企业总量减排方案，依法关停不达标企业；开展黄河两岸“清废”行动，严厉打击固体废物非法倾倒、填埋、处置行为；加大固体废物堆存场所环境综合整治力度，推动生活垃圾分类处理，防止土壤和地下水污染，切实保障农产品质量和人居环境安全。

4．加强农村人居环境整治

推进农村生活污水治理，编制农村生活污水治理专项规划，完善运维，加强监督管理，保障污染治理设施稳定运行。持续减少化肥、农药和农业用水总量，加强畜禽粪污资源化利用。全面推进测土配方施肥，强化农膜、农作物秸秆污染治理及资源化利用。大力实施农村生活垃圾、饮用水源地保护专项工程。开展村容村貌整治和村庄绿化美化，着力改善农村人居环境。

（二）大力发展绿色循环经济

经济建设和生态环境保护不是对立的，而是有机统一的，完全可以相得益彰，而“绿色发展”则是促进地区经济社会发展的核心理念。必须将生态文明的内容嵌入到沿黄经济区建设内，提倡以生态优先、绿色发展为引领，促进工业园区转型，生产生活方式转变，走高质量发展与高水平保护融为一体的发展之路。

1．积极倡导绿色发展理念，弘扬生态文化

生态文明不是外在于人的文明，而是内化于人的文明。创新生态文明宣传方式，开展形式广泛的各类生态文化建设，增强人们爱绿、造绿、护绿的主动性与自觉性、使命感和责任感，使绿色发展理念成为每个人的价值取向、思维方式与生活方式，督促其养成健康、绿色、环保、简约适度、绿色低碳的生活习惯，主动参与违法排污监督、森林防火、植树造林、河流湖泊保护等志愿行动，甚至在必要时牺牲个人利益服从生态文明建设大局，形成良好的社会风尚，助力生态文明建设不断深化发展。

2．大力发展生态经济，增强生态文明建设的可持续性

生态文明建设不是排他性的，必须充分考虑与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的融合，传统的“先污染后治理”的经济发展道路已经走不通，必须大力发展生态经济，使生态建设与经济建设相融相促。加快宁夏产业结构调整，实现共治共享。在六盘山工业园区，重点培育发展与县内特色产业关联度高的农副产品精深加工、工艺美术品加工等环境友好型产业，杜绝涉污企业。

3．推进城乡生活垃圾资源化利用

一是建立和完善生活垃圾资源化利用政策法规体制。尽快修订《城乡环境卫生管理条例》，进一步明确各级政府的主体责任，垃圾产生者应承担责任，为生活垃圾治理和资源化利用提供法律保障。二是不断完善生活垃圾资源化利用的资金补贴政策、目标考核政策和税收优惠政策。建立利益导向机制、有机垃圾资源化处理推进机制和废品回收补贴机制，制定居民垃圾投放袋补贴和垃圾计量收费标准。三是构建生活垃圾城乡一体化管理体系。按照城乡一体化发展的理念，创新垃圾处理工作机制，构建与宁夏实际城乡生活垃圾分类投放、运输、回收、处理全过程相衔接、相适应的工作制度和管理制度，积极发挥政府监管、市场运作的不同作用和优势，增强环卫工作的动力和活力。

（三）深入实施生态修复工程，增强生态文明建设支撑力

面对宁夏存在的生态系统功能退化、平衡失调等问题，实施重大生态工程修复是必然选择。制定实施生态治理和修复计划，扎实推进贺兰山、六盘山、罗山自然保护区范围内及重点治理区的恢复治理工作。通过生态工程建设，区内林草植被得到恢复，形成以山、沙、水、林、草为一体的旅游新业态。

（四）建立完善组织制度体系，科学推进生态文明建设

健全生态文明建设组织体系，重点在各级政府机关设立生态文明建设领导机构，建立各级政府机关联动、各部门协调配合、全社会广泛参与的生态文明建设工作机制，形成纵向上各层级权责明晰、监察有力，横向上协作、配合的生态文明建设管理系统，确保生态文明建设推进有力。健全生态文明建设法规体系。及时制定颁布各类适合宁夏生态文明建设需求的法规制度，通过制定与生态文明建设相适应的地方产业政策，促进清洁生产、保护和合理利用资源、生态经济补偿等的各项措施，规范生态文明建设行为，以确保生态文明建设有法可依。着力强化执法督察和公众参与。实施常态化的强化监督，抓好微观压力的传导、工作的落实，使顶层设计要求落地见效。

（五）完善生态文明建设的保障体系

1．整合各类生态环境治理资金，集中力量攻坚克难

要集中财力办大事，在各部门积极争取的国家污染治理项目资金的同时，自治区应统筹各部门资金使用方向和治理项目，优先向能够解决关键性、制约性的重点项目建设倾斜，确保通过环境治理阶段性考核。积极探索资源税制改革，制定鼓励政策，吸引社会资本参与宁夏的环境治理，将治理资金与治理项目挂钩，与改善环境质量挂钩，与主要污染物减排挂钩。制定有力的政策，整体提高全区资源循环利用水平。在生活垃圾治理方面，可设立自治区财政专项资金，通过以奖代补方式，对各地城乡生活垃圾治理工作进行考核和奖补，加大农村奖补力度，支持城乡生活垃圾治理工程建设。

2．深入实施技术创新驱动战略

加强技术的创新、引进、消化。及时引进消化吸收国内外新的环境治理技术和生态修复技术，对技术复杂、时间跨度大、难度大的治理项目，可采取与发达地区技术合作方式。运用先进信息技术促进生态文明建设开展。建立数字管理平台，对资源保护区实行网格化管理，将保护区划为若干网格，对每个网格实行同步视频监控，以便于及时处理突发事件。开展数字环保工作，建立环保工作网络平台，为环保工作人员配备终端设备，利用网络的速度优势，实现生态城市建设的智能化，使生态城市建设与其他建设实现数据互通、高度协同、智能响应。

3．加强专业技术队伍和监管队伍建设

明确技术人员培养原则，确保本土技术团队能为环保产业发展运行提供技术支撑。对区域性治理规划设计，建立以本土设计与科研单位为主、区外专家为辅的人才团队，以保证项目在立足自身实际的基础上，能够吸收借鉴先进理念。优化人才培养政策。建立环保人才培养基金。在环境监管队伍建设方面，应抓紧解决县级环保机构人员短缺和专业素养低的问题。一是伴随机构改革，推动全面建立独立职能机构，尽快形成重心下移、力量下沉的工作体制机制，同时合理核定人员编制。二是切实提升基层工作人员业务能力，切实把政治素养好、专业素质高的人员充实到环境监察执法、监测等一线岗位上。

作者简介 王红艳，中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）教授。