【政务中国】
迈向整体性治理：十八大以来中国行政审批制度改革的趋势与启示[1]
陈永杰[2]
摘要：审视和分析中国行政审批制度的改革进程和基本逻辑，对新时代下深化行政审批制度改革具有重要意义。基于对中央制度文本和地方案例的实证分析发现，十八大以来中国的行政审批制度改革正迈向整体性治理。具体体现在：中央在改革设计上，开始从精简逻辑向整合逻辑转变；地方在改革实践上，通过整体性治理框架解决行政审批体制要素的碎片化问题。新时代下，深化行政审批体制改革需要进一步实现四个转变：从碎片化改革向整体性设计转变，从权力本位向责任和服务本位转变，从改革评价的过程导向向结果导向转变，从制度改革向制度与技术的融合创新转变。
关键词：行政审批制度 整体性治理 中央政府 地方政府
导论
行政审批制度是国家治理体系的重要组成部分，其改革关系着国家治理的现代化建设。自2001年中国行政审批制度改革全面启动以来，已经历十余年时间。回顾中国行政审批制度的改革历程，分析行政审批制度的改革逻辑，聚焦行政审批制度改革的最新变化，对进一步深化行政审批制度改革具有重要意义。一些学者认为2001年至今，中国的行政审批制度改革可划分为三个阶段：2001～2004年的改革集中体现在取消或调整过多、过滥的行政审批事项；2005～2012年底的改革侧重于行政审批制度的法制化建设；2013年至今的改革则重在界定政府、市场和社会三方的权力边界（唐亚林、朱春，2014：148-153）。另外一些学者关注到十八大以来中国行政审批制度改革出现的一些变化。例如，竺乾威（2015：5-9）认为十八大以来中国行政审批制度改革的变化集中体现在从单纯的撤销和减少行政审批项目到撤减与简政放权并举转变，其意义在于行政审批制度改革不再是简单地做“减法”，而是与制度创新、建设，加速推进市场成为资源配置的主体，提高政府治理能力紧密联系，体现了行政审批制度改革的系统性和纵深性。蓝志勇等（2017：104-112）同样认为行政审批制度改革已进入一个新的阶段，这一阶段不再是简单削减行政审批事项，而是考虑其系统性、协调性和创新性。这些研究有助于我们理解当前行政审批制度改革的最新进展，不过这些研究更侧重于事实描述，而没有对核心观点进行理论提炼和概括。此外，这些研究主要是站在国家层面的制度分析，而忽视了对地方经验的案例分析，单从中央层面进行制度分析显然是不够的，因为地方案例才能更为丰富和具体地展现行政审批制度改革的逻辑和进展。因此，本文从中央和地方两个层面，结合制度和案例分析方法，以中央发布的有关行政审批制度改革的政策文件、法律法规以及浙江省“最多跑一次”改革为分析对象，分析了十八大以来中国行政审批制度的改革趋势和逻辑。研究表明，党的十八大以来，中国的行政审批制度改革总体上呈现整体性治理的特征。这一特征既体现在中央在改革设计上，开始从以权力精简为主向系统性改革转变；又体现在地方在改革实践上，开始通过整体性治理解决行政审批体制要素的碎片化问题。最后本文进一步探讨了新时代下深化行政审批改革的方向和建议。
一 整体性治理的理论内涵
作为一个学术概念，整体性治理是由以佩里·希克斯和帕却克·登力维等为代表的英国学者提出的，是对新公共管理理论的批评和发展。整体性治理要解决的关键问题是新公共管理过程中的“碎片化”问题。正如希克斯所言，整体性治理作为一种解决方式，针对的是20世纪80年代和20世纪90年代初政府改革所强化的碎片化状况，整体主义的对立面是破碎化。新公共管理的碎片化问题主要包括四个方面：一是组织目标的碎片化，各个组织政策目标之间缺乏整体上的一致性，甚至互相冲突；二是组织结构的碎片化，功能相近、互补的组织部门分散、割裂且缺乏有效协调、整合；三是组织运行的碎片化，组织目标和组织结构的碎片化形成了相互隔离的部门壁垒，各自为政、缺乏整体性协作，割裂了完整、连贯的业务流程；四是组织服务的碎片化，包括社会公众无法得到服务、服务与真正的需求不匹配、获取服务的成本高昂。
针对这些碎片化问题，整体性治理理论认为需要通过整合组织目标、组织结构、组织运行和组织服务，强化信息技术的运用，进而构建一个整体性政府。在组织目标上，整体性治理理论强调不同组织部门的目标应当明确、相互增强，而且服从于一个整体性目标，以便于不同组织部门之间的合作。在组织结构上，整体性治理理论强调逆碎片化和大部门治理，同时建立一个集权高效的“政治掌舵单元”（Pollitt，2003：34-49）。通过实施逆碎片化和大部门治理，把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，以降低政策执行成本；建立跨部门的协调组织，增强部门之间的协作，建立组织部门之间的伙伴关系（partnership）。除此之外，整体性治理理论还认为整合与协作具有内在的政治性，需要建立一个政治性的掌舵单元，通过集权来解决分权和碎片化问题，以使得整合与协作更加有效（Christensen et al.，2006：83-90）。在组织运行上，整体性治理理论强调公民需求导向的流程再造，通过横向一站式服务和纵向层级整合策略实现精准化、个性化和全方位的无缝隙公共服务。在组织服务上，整体性治理理论认为要改变新公共管理所强调的企业过程管理理念，转向以公民为基础、以服务为基础、以需求为基础的服务理念，强化结果导向（彭锦鹏，2005：61-100）。在技术支持上，整体性治理理论认为信息技术已成为当代系统理性和现代化变革的中心，政府服务中的有效行动整合很大程度上依赖于信息系统的整合（Dunleavy et al.，2006：467-494）。因此，为了提高工作的协同性，需要将信息管理人员和信息管理系统整合起来，实现纵向不同层级政府之间，横向不同功能和职责的部门与机构之间，以及门类繁多的政府网站之间的整合，从而构建一个整合性的线上政府，实现线上治理（见表1）。
表1 组织治理中的碎片化问题及整体性治理方案
总体而言，整体性治理强调通过协调、整合、统一、需求和结果导向以及信息技术的应用，来解决组织目标、结构、运行、服务中的碎片化问题，并通过系统性改革实现治理从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合。
二 迈向整体性治理：基于中央文件和地方案例的分析
十八大以来，行政审批制度改革进入了整体性治理阶段，体现在两个方面：第一，在中央层面，行政审批制度改革不再是以精简行政审批事项为主，而是围绕“放、管、服”进行整体性设计，把行政审批制度改革与政府治理理念的转变、治理体制创新、治理能力的提升紧密结合在一起；第二，在地方层面，地方政府开始注意到行政审批制度改革中的碎片化问题，通过对组织目标、组织结构、组织运行、组织服务、信息技术的整合改革和创新，实现对中央行政审批制度改革设计的再深化。
（一）从精简到整合：行政审批制度改革的逻辑演进
2001年以来，国家层面发布了一系列关于行政审批制度改革的政策文件和法律法规，对这些政策文件和法律法规进行制度分析，有助于理解国家行政审批制度改革的进展、趋势和逻辑。本文利用文献检索、政务网站、搜索引擎等工具，统计和梳理了2001～2018年国家发布的关于行政审批制度改革的70份政策文件和法律法规，剔除掉一些重复的或分析意义不大的，最终保留了35份覆盖2001年至2018年的主要政策文件，为了便于分析，本文将每一份政策文件的主题内容和关键词（句）进行了提取（见表2）。在此基础上，为了更为清晰地观察十八大前后行政审批制度改革重点的变化，本文以十八大召开的时间2012年为界限，对2001～2011年、2012～2018年两个时间段的关键词（句）进行了整合，通过观察两个阶段行政审批制度改革关键词（句）的差异，分析两个阶段行政审批制度改革的变化（见表3）。
表2 国家出台的关于行政审批制度改革的政策文件和法律法规（2001～2018）
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表3 关键词（句）整合后的比较分析
从表2和表3中可以看出，在2012年之前中央出台的行政审批制度改革的政策文件主要以行政审批事项的取消、下放、移交和调整为主，2012年之后，中央在继续推动简政放权的同时，开始着重推动政府职能转变，厘清政府职责边界，优化权力运行流程，强调权力下放、权力监管和政府服务的有机结合，注重“互联网+”技术的运用，等等。这一变化反映了十八大以来中央更加注重改革的整体性。这种整体性体现在不再以精简权力为主，而是更加注重对行政审批体制的基础要素进行协同性和系统性改革。行政审批制度改革从精简逻辑到整合逻辑反映了中国渐进式制度变迁的特征，也说明了碎片化改革的方式已不适应当前行政审批制度改革，新时代必须通过整体性的改革思路来深化行政审批制度改革。在地方上，这种整体性治理的理念正在被具体实践和创新。
（二）以整体性治理解决行政审批体制要素的碎片化问题
浙江省“最多跑一次”改革始于2016年底，是中央深化“放管服”改革背景下的地方探索与创新，已获得国家层面的认可和重视，并被建议向全国推广。[3]“最多跑一次”改革是指在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到做出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。浙江省“最多跑一次”改革通过整体性治理有效解决了行政审批体制要素碎片化的问题。
1.构建公众可直接感知、监测的整合目标
组织是目标驱动、目的性的实体，组织目标的科学设定直接关系着组织过程能否按照预定轨道有效实现组织目标。“最多跑一次”改革的目标设置具有两个显著特征。第一，改革目标可被社会公众直接感知和监测。“最多跑一次”的主体是社会公众，目标是让社会公众在符合条件的情况下，办理行政事项时“最多跑一次”。“最多跑一次”是一个非常明确的数据标准，在调研中发现，各个地方的办事大厅或行政服务中心都在醒目位置，明确列出纳入“最多跑一次”的行政事项并设置了监督和投诉渠道。社会公众能够在办事过程中直接感知和监测究竟是否实现了“最多跑一次”，并提出反馈意见和建议。第二，改革目标具有整合性。对于所有行政审批部门而言，无论改革过程或者手段如何，改革目标是统一的，即“确保实现跑一次是底线，力争实现一次不用跑成为常态，跑多次是例外”（于晓，2018）。目标整合的结果是各个审批部门拧成一条相互嵌入、责任共担的链条。在这个链条中，任何一个部门都必须采取有利于实现改革目标的措施，否则任何一环的缺失都将导致整个链条的断裂。“最多跑一次”改革目标的这两个特征有助于抑制行政审批制度改革的错位和虚置。例如，以取消、下放、调整行政审批事项为例，这个过程的实质是政府间权力关系的调整，整个改革过程发生在政府内部，由政府间协调和博弈。改革过程的封闭性，政府部门目标利益的碎片化导致社会公众对改革过程难以直接介入，也无法对改革目标进行直接有效的感知和监测，因此，“放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放，或上面放，下面没有人接盘”的现象时有发生。与此相对应，公众通过直接感知和监测有助于辨识改革的真正成效、目标完成的真实程度，进而倒逼改革的效率和质量。
2.构建集权高效的协调管理组织
如何解决行政审批部门的碎片化问题是行政审批制度改革的重要议题。在实践中，行政服务中心被认为是解决这一问题的重要平台。行政服务中心是指以集中、组织和协调政府不同部门间审批权为核心功能的一站式便民服务平台（宋林霖，2016：22-27）。行政服务中心大致有三种功能：一是空间供给，即为各个行政审批部门提供物理空间，使其在空间上实现集中；二是组织协调，即协调各个部门的审批标准、流程，提高行政审批效率；三是推动改革，即作为辅助机构，通过建章立制、协调管理、监督考核等措施推动行政审批制度改革。然而，实践中的行政服务中心通常只具有行政协调权而缺乏完整的行政管理权，导致行政服务中心既无法真正地协调、管理、监督各行政审批部门，也无法肩负行政审批制度改革的重任（施雪华、汤静容，2013：5-12）。如果把行政审批制度改革看作政府创新的过程，那么构建一个整合性的政府创新管理组织是提高创新效率和质量的关键（陈永杰、曹伟，2016：40-44）。“最多跑一次”改革表明，通过组织赋权，构建一个整合关键性行政权力的组织工具，对于破解行政审批碎片化问题具有重要意义。在“最多跑一次”改革过程中，地方政府通过制度化的方式，赋予了行政服务中心四项关键性的行政权力：目标设定权、组织协调权、检查检验权和激励分配权。行政服务中心在行政审批制度改革小组的授意下，有权制定行政审批的标准和规范、服务效率和质量、群众满意度等目标；围绕改革目标，行政服务中心可协调各个审批部门就数据共享、政务服务标准化、审批流程等达成一致。目标设定权和组织协调权得以有效实现的关键在于行政服务中心掌握着检查检验权和激励考核权。行政服务中心的考核结果直接影响派驻部门的绩效和派驻人员的人事安排，以浙江省衢州市行政服务中心为例，行政服务中心对入驻部门具有10%的考核权重，这一考核权重对各个单位争创一流单位具有实质性和关键性的影响。行政服务中心有权向组织人事部门和派驻部门推荐优秀派驻人员作为后备干部人选；有权强制退回考核不称职、多次违反平台管理规定的工作人员，而被强制退回的人员回原位后不得安排重要岗位，并在两年内不得提拔。通过整合这四项关键性行政权力，衢州市行政服务中心成为名副其实的改革主体，在克服改革阻力、降低改革成本、提高行政审批效率方面发挥着关键性作用。
3.构建“一窗受理，集成服务”的并联审批模式
针对碎片化的组织运行流程，整体性治理理论认为需要通过横向一站式服务和纵向层级整合策略，通过数据共享、集成服务、减少组织运行的碎片化，提高服务效率。在“最多跑一次”改革中，地方政府逐渐形成了“一窗受理，集成服务”的整体性审批模式。该模式体现为三个环节。第一，前台综合受理，即在行政服务中心设立一个综合窗口，受理业务涵盖进驻行政服务中心的主要业务板块，申请材料统一交由综合窗口受理。第二，后台分类审批，在前台受理和初步审核（主要查验材料的完整性）完成后，由后台相关职能部门人员进行分类、转交和审批。第三，统一窗口出件，在审批完成后，审批结果统一交由一个窗口告知。这一运行模式有两个显著特征。一是实现了受理权和审批权的分离。办事者只需要将相关材料递交给受理窗口即可，办事者无法与审批者建立直接联系，这样一方面降低了办事者的办事成本，另一方面隔断了权力寻租的链条。二是行政审批从串联式向并联式转变。串联式行政审批是指虽然某一事项需要由多个部门来共同审批完成，但审批过程并不是同时进行的而是呈现线性的、一环接一环的特征。在这一过程中，前一环节是后一环节的前置条件，某一环节缺失，这个过程将无法进行，因此这种审批模式会增强行政审批成本，降低行政审批效率。“一窗受理，集成服务”模式实现了行政审批的串联模式向并联模式转变。前台综合窗口在受理和检验申请材料之后，将申请材料同时发送给相关部门，各个部门根据自己的审批职能，同时进行审批并出具审批意见，在规定时间内完成审批后，及时将审批结果材料发送到“综合窗口”出件。当然，并联审批的实现需要一些前置条件，如审批标准化和数据共享等。各个审批部门对某一项目审批需要的材料标准达成一致，并通过数据共享和信息化技术实时了解各个环节的审批意见，同时建立“容缺后补”等机制保障并联审批的顺利实现。
4.构建公众需求导向的整体性服务供给机制
公众需求导向是“最多跑一次”改革的核心特征。通过整体性服务供给机制，“最多跑一次”改革基本形成了满足公众显性需求，挖掘隐性需求，预防问题、发现问题、解决问题的主动和整合服务模式。具体体现在：第一，通过政府研判、专家咨询和社会反馈，发现办事群众的关键需求，制定纳入“最多跑一次”的办事目录；第二，通过制度改革、组织整合和审批流程优化，降低制度性交易成本，提高行政审批效率，有效解决群众办事“门难进、脸难看、事难办”的问题；第三，建立主动性需求挖掘机制，通过协商、反馈和网络数据分析，主动挖掘社会公众的隐性需求，提前预测、发现和解决社会公众的需求和问题，实现公共服务供给从被动到主动的转变；第四，通过建立“容缺受理”“兜底服务”等具体工作机制，专责处理急、难、杂的公众需求和问题，以灵活变通的形式提高行政审批效率，切实解决社会公众在办事过程中的痛点和难点。
5.构建制度与技术融合的线上政府
行政审批运转低效的症结之一是各部门各自为政，缺乏有效协同，而造成这一现象的原因除了目标和利益碎片化所带来的冲突和博弈之外，还有在技术上，各部门数据标准不统一、信息割裂。“最多跑一次”改革的实践表明，制度与技术的融合是解决这一问题的重要手段。针对数据标准不统一的问题，浙江省政府颁布了《服务大厅现场管理》《法人库数据规范》《浙江政务服务网电子文件归档数据规范》等三项数据标准。在地方上，例如浙江省衢州市“最多跑一次”改革通过整合行政服务中心的6大板块业务和35个市级部门进驻中心的事项，编制了《“一窗受理”事项标准化办事指南》和《“一窗受理”事项受理材料标准化手册》。针对信息割裂所造成的“信息孤岛”问题，“最多跑一次”改革通过将地方政务网与省级政务服务网无缝对接、地方数据库与国家相应部门数据库无缝对接，构建地方内部审批服务数据共享库和电子证照（批文）库等技术手段，实现了纵向和横向各级政府、各级部门政务数据的实时共享，有效地解决了“信息孤岛”问题。“最多跑一次”改革表明，行政审批制度改革不单单是制度改革，而且是信息技术的深度应用，从而实现制度与技术的有机融合，线上与线下的协同治理，切实提高了行政审批的效率和质量。
三 深化行政审批制度改革的四个转变
行政审批制度改革已进入一个新的时代，基于上述分析，本文认为新时代下的行政审批制度改革需要在深化“放管服”的基础之上，进一步实现四个转变。
（一）从碎片化改革向整体性设计转变
“不谋全局者，不足谋一域”，古人的智慧体现了要树立全局观念，办事情要从整体着眼的唯物辩证法思想。作为行政管理体制改革的重要组成部分，行政审批制度改革并非是简单的权力“瘦身”，而是涉及政府职能转变、组织机构设置、人员配备和能力建设、职责边界界定、权力运行流程、法治保障等一系列问题，这些配套问题得不到整体解决，是行政审批改革最大的难点（薛澜，2013：20-21）。例如，权力下放必须考虑到下层政府能否以及是否愿意承接的问题，这直接关系到权力精简的效果；权力下放如果缺乏有效的监管和问责则可能会出现“放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放，放一不放二，上面放下面不放”等问题。再如，如果缺乏数据标准化建设和信息共享系统，优化行政审批流程，提高行政审批效率也将无从谈起。行政审批体制各个要素的嵌入性和互赖性决定了深化行政审批制度改革必须以整体性思维统筹设计和改革行政审批体制中的改革理念、改革目标、组织结构、职能转变、运行流程、监管机制等配套问题。
（二）从权力本位向责任和服务本位转变
权力本位和责任本位是两种不同的治理逻辑。在权力本位的治理逻辑下，政府官员对利益的追逐会转变为对权力的追求（陈国权，2001：28-34），而相应的制度改革也是围绕巩固权力或者提高权力的运行效率来展开的。因此，在权力本位下，制度改革的服务对象是权力主体。在权力下放过程中，一些政府和部门为了各自利益“放虚不放实，放轻不放重，放责不放权，放小不放大，明放暗不放”；在协同审批过程中，一些部门之间“扯皮打架”，数据不公开，信息不共享，造成“信息孤岛”；等等。这些现象典型体现了“权力本位”的治理理念。与此相反，责任和服务本位体现的是“以人民为中心”的治理理念，责任和服务本位的治理逻辑体现为政府首先是一个责任政府和服务型政府，其权力获取的依据是责任，而责任则体现为更好地服务市场与社会主体。因此，责任和服务本位下的制度改革是为了解决市场和社会主体的实际需求，其服务对象是市场和社会主体。深化行政审批制度改革需要坚持责任和服务本位，坚持“以人民为中心”，实现改革为了人民，改革依靠人民，改革成效由人民评价，改革成果由人民共享。
（三）从改革评价的过程导向向效果导向转变
绩效评估包含过程和效果两种导向，前者关注组织行为、努力程度和工作态度，后者关注实际产出、贡献，实现目标的程度。在过程导向下如果缺乏有效的监督和问责，组织行为往往“名实分离”，通过变通维护自身利益，而偏离组织目标。在地方行政审批改革实践中，一些政府部门为了各自利益运用各种策略使得行政审批改革成为“表面文章”而流于形式。例如，一些部门通过“藏匿式增减”，申报审批项目时少报，取消审批项目时多报，通过数字游戏，维护自身利益，彰显政绩；还有一些部门把含金量高的，能带来寻租空间的审批事项保留在自己部门内，把一些“无关轻重”的审批事项放在一站式服务中心，导致“站外式审批”，不仅没有降低反而增加了办事群众的办事成本。再如，前面提到的权力下放过程中，一些部门“放虚不放实，放轻不放重，放小不放大”。从过程来看，这些部门通过“数字”“报告”“媒体”等形式似乎展现出政府部门在行政审批改革中的“付出”和“成绩”，但办事群众的获得感和满意感未必能够增强。坚持改革评价的效果导向，意味着行政审批制度改革不是为了追求数字、政绩，而是注重人民群众的获得感和满意感。这就要求建立开放、畅通和有效回应的参与渠道，实现改革过程的多元参与和协同合作；建立政府内部考评与社会考评相结合，但侧重于社会考评的改革绩效评价体系。
（四）从制度改革向制度与技术的融合创新转变
整体性治理理论认为，信息技术时代和网络经济下的政府治理需要重视技术的作用，信息技术的发展是政府治理创新的重要推动力，是当代公共服务体系日益走向理性化、现代化的重要前提。实践表明，信息技术的发展和运用对行政审批制度改革的作用主要体现在三个方面：第一，信息技术的运用能够直接提高行政审批的效率，通过在线公开、申请、审批、回复有效降低了办事群众的办事成本，也减少了行政审批过程中的人力、物力和财力的消耗；第二，信息技术的运用有助于降低改革成本，行政审批流程再造的前提是各部门之间的整合和协调，而“信息孤岛”是最大障碍，通过电子数据库的共建共享和标准化建设有助于打破“信息孤岛”，降低各部门之间整合和协调的难度；第三，信息技术的运用有助于社会公众直接参与到改革过程中来，强化对改革的监督，提高改革质量。信息的互联互通可以便捷高效地将不同群体对改革的意见和建议汇聚到一起，跨越科层直接反馈到决策中心，为决策中心提供改革依据。“互联网+”时代下的行政审批制度改革，应该注重互联网技术对制度改革的补充，注重线上治理对线下治理的补充，通过制度与技术的有机融合，构建线上政府，进而实现线上和线下的协同治理。
四 结论
行政审批制度是国家治理体系的重要组成部分，行政审批制度改革对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。党的十八大以来，中国的行政审批制度改革呈现出整体性治理的趋势，这一趋势既体现在中央在改革设计上，从以精简权力事项为主向更加注重整体性改革转变；又体现在地方政府在探索实践上，通过整体性治理框架解决行政审批体制的要素碎片化问题。从精简逻辑向整合逻辑转变反映了中国渐进式制度变迁的特征，也说明了行政审批制度改革已进入“深水区”，碎片化改革的方式已不适用当前行政审批制度改革，新时代下必须通过整体性的改革思路来深化行政审批制度改革，具体来讲就是进一步实现四个转变，即从碎片化改革向整体性设计转变，从权力本位向责任和服务本位转变，从改革评价的过程导向向效果导向转变，从制度改革向制度与技术的融合创新转变。
参考文献
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[1]国家社科基金专项课题“基于法治中国建设的党和国家监督体系研究”（18VSJ052）。
[2]陈永杰，浙江大学管理学博士，现为杭州师范大学公共管理学院讲师，兼任浙江大学中国地方政府创新研究中心助理研究员，研究方向为地方政府治理、行政审批体制改革。
[3] 中央全面深化改革领导小组第二次会议审议并充分肯定了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，中央深改办建议向全国推广。