第二节 B市旅游市场综合执法整体评测
本调研小组通过观察、座谈、分发问卷、走访等方式对B市旅游执法的重点单位进行了考察，在综合分析观察总结、座谈纪要、问卷数据[1]与访谈记录后，以下将从执法队伍、执法职责与执法效果三个方面对B市旅游市场综合执法情况进行整体评测。
一 执法队伍的稳定性
（一）执法队伍组成
B市市级旅游执法单位主要包括市公安局、市工商局、市旅游发展委员会、市食品药品监督管理局、市质量技术监督局、市交通运输局、市物价局、市卫生与计划生育委员会等，区级旅游执法单位则包括B市GC区旅游发展委员会、世界文化遗产B市GC保护管理局（以下简称GC管理局）、区市场监督管理局（由原质监、食药、工商合并）等。
据调研，B市于2016年2月成立了旅游市场监管综合调度指挥部，由市长担任总指挥，副市长、各涉旅成员单位负责人作为组成人员。下设B市旅游市场监管综合指挥调度中心，从旅发委、公安、工商、质监、物价等成员单位派驻工作人员集中办公（参见附件六）。此外，B市还成立了多个旅游警察支队，配合相关部门开展旅游市场监管联合执法和旅游市场秩序维护等工作。
目前B市旅游综合执法工作主要由B市旅游发展委员会负责，上述指挥调度中心的办公地点位于委员会大楼一层大厅内。B市旅游联合执法巡逻队也以市旅发委为根据地，由B市旅发委、GC管理局、F管委会、C县旅游局、市工商局、公安局旅游警察支队、GC区市监局旅游警察支队、GC管理所、C县市监局旅游警察支队、旅发委旅游警察支队、市工商局旅游警察支队成员共同组成，分为GC第一、二、三巡逻组，F巡逻组，V第一、二巡逻组，面上第一、二巡逻组，机动第一、二巡逻组。
（二）执法人员专业素质及工作积极性
根据调研实际，接受问卷调查的B市旅游执法人员中，多数具备专科以上学历背景，部分通过公务员招考的岗位有研究生以上学历者，但根据访谈情况，市级单位执法人员学历普遍高于区县级执法人员，而部分待开发景区管理人员中学历低于本科者居于多数。在访谈中，一名景区管理人员指出，B市旅游管理方面还缺乏专业人才，在公务员招考方面还需要多考虑人员本身的专业能力来安排适当岗位。在访谈中一位从外地招考来的研究生，目前从事某景区的管理岗位表示对B市的喜爱，但是更希望在工作中发挥自己环境方面专业的优势。总体来说，目前B市旅游执法人员在学历方面不算突出，但正在逐步上升。
在对外出执勤人员进行问卷调查与访谈交流后，调研小组发现目前从事旅游执法的人员组成比较复杂，工作经历多种多样，囊括了导游、复转军人、诚信旅游服务质量监理公司及其他行政部门成员等，在涉及旅游方面的工作积淀总体较丰富，年轻人较少（见图2-1）。
图2-1 执法人员工作经验
在工作积极性方面，通过观察，调研人员并未能直接得出结论，故调研者考察了其他可能影响执法人员工作积极性的因素。
经问卷调查，可以看出旅游执法人员中以本地人居多（见图2-2），在谈及对B市现在旅游乱象的看法时，多数执法人员会将自身工作与家乡情结密切联系在一起。在GC区随队巡逻过程中，巡逻队员表示作为本地人更容易在精神层面对B市的发展产生同情与共鸣，将更努力地建设家乡。
图2-2 执法人员籍贯分配
由图2-3可见，执法人员对薪酬的满意程度与一般公务员系统内的反映相差无几，通过细致分析可知，外勤次数越多者或区县级基层执法人员对薪酬满意度相对较低。因工作繁忙，突发应急执法出动次数较多，执法人员回到办公室后往往十分疲惫，部分受访者表示对自己的执法工作抱有充分信心，更多的人则表示对该工作已经习以为常。
图2-3 执法人员对薪酬的满意程度
根据《B市人民政府办公室关于成立B市旅游市场监管综合调度指挥部的通知》，指挥部成员单位各抽调1～2名工作人员在指挥中心集中办公，抽调人员可实行3个月一轮换，抽调人员工资福利由原单位负责，指挥中心工作经费由市人民政府统一安排。联合巡逻队中各成员薪酬由原单位负责，巡逻组的车辆、伙食等安排由组长所在单位负责安排。
综合上述对执法人员组成、专业素质及工作积极性的考察，调研组认为当前B市旅游综合执法队伍的稳定性不高，受政策影响颇深，一旦整治风头一过，指挥中心、联合执法巡逻队都会随之解散。在指挥中心的访谈中，谈及该中心是否会长久保留，下派驻办的人员同样表现出较为消极的态度。从客观角度分析，由于这些“联合体”中的执法人员分别隶属于不同的行政机关，在联合执法中差旅费、伙食费、通信费等执法相关费用往往由各自部门承担或者补贴，各单位人员的工资待遇与绩效考核仍由原单位负责。况且由于各单位与旅游市场的相关性并不相同，故其工作量与业务量也差异明显，如市工信委从指挥中心成立至今仅接收了1件案件，卫计委只收到过3起案件，市交通局接收案件数量为0。发改委、市公安局在指挥中心的接报量均少于本单位。不同执法机关工作性质和福利待遇存在差别，在联合执法中的费用补贴不尽相同，例如市公安局警察工资标准配发便高于其他各机关待遇，这些待遇差距也容易导致内部结构松散。因此，目前的旅游综合执法机构人员薪酬、编制均未发生根本改变。
二 执法职责的明确性
（一）部门权力清单
结合上文中对执法队伍组成的测评，B市已经建立类似联合执法办公室模式的B市旅游市场监管综合指挥调度中心，即由各单位抽调人员，工资待遇由原所属单位负责的临时性调度中心，该中心可将受理的旅游投诉根据指挥部职责分工将案件转交指挥机构的下属一个部门执法或者多个部门联合执法。B市旅游市场监管综合调度指挥部负责对指挥中心下达任务指令和工作检查。指挥中心具体负责受理电话投诉，应对舆情、警报等途径获得的旅游投诉咨询信息，可以处理的当场处理，不能当场处理的信息将分流至各个职能部门，指挥中心各成员单位将是否受理信息以及投诉处理结果反馈给当事人并及时传回指挥中心。
从目前实际运作情况来看，B市旅游市场监管指挥调度中心的权力清单尚未对外公布，对内职责分工也并未在针对涉旅执法联动机制方面有所细化，作为市政府牵头下的协调指挥机构，并不具备独立的执法主体资格，其内部架构与分工主要依据政府文件，结构较为松散且在具体涉旅案件分工方面仍存在显著不足，部分涉旅职责分工出现职能交叉、职责分配错误以及部分成员单位结案量较少或根据分工文件却无权执法的窘境。职责分工在没有细化的情况下各组成单位履职仍依照原属本单位职责，故而该中心在职责分工与组织架构方面仍有完善和改进的空间。且从目前的调研结果来看游客和旅游从业者对其存在知晓度不高，指挥中心接报的各类案件转交比例均普遍低于指挥中心各成员单位的本单位接报量。可见，B市旅游市场综合监管调度指挥中心的权力清单尚且不完善，并未及时对外采取公布和宣传措施。
此外，各个单位的旅游警察支队成立不久，各项涉旅案件分工与内部运行流程仍没有形成系统规范，在具体涉旅职责方面的职责分工也亟待探索，尚未建立一整套行之有效的权力清单制度。旅游警察在涉旅单独执法或联合执法过程中相较于其他警察执法的专业化分工与执法效果并不明显，而工商部门与质检部门在旅游执法中更像是单独执法个体或是配合执法者的出现，在联合执法中的主体地位与资格尚未有效确立（参见附件五、六）。
（二）基层执法权力交叉
调研组首先对旅游执法对象进行了划分，分为游客及旅游行业从业者。经过调查，小组发现针对游客的执法行为仅为极少数。一般情形下，对于游客随地吐痰、乱扔烟头、践踏绿地、攀折花木、破坏公物、占道经营等不文明行为，通常由文明旅游志愿者或志愿组织进行告知与规劝。而对于旅游行业从业者，又可以将其划分为交通运输类、餐饮住宿类、浏览观光类、娱乐购物类以及旅游产品提供类。
对交通运输类旅游行业从业者所进行的执法活动是B市旅游执法工作的重心之一。一方面，执法部门将杜绝B市客运站、火车站附近的黑车拉客、喊客现象；另一方面，执法部门会定期检查旅游车辆是否具有相应运营资质，并由运政部门对无运营资质的车辆进行查处。同时，出租车、公交车在运营过程中若受到游客投诉，也由有关执法部门对其进行处理。对餐饮住宿类旅游行业从业者的执法侧重点在于餐饮。在GC区的餐饮服务行业中，执法者的执法对象不仅限于正规餐饮店，同样也包括民族小吃摊点。执法工作的内容主要有检查相关营业执照、食品经营许可证、从业人员健康证、进货台账记录，以及有无价目表、店铺（摊点）的安全卫生情况等。对于证照缺失、营业不规范等行为责令进行补办或改正。而在住宿类旅游服务方面，执法的重点在于住宿是否符合规范，是否标明相应房价，并定期进行回访。浏览观光类旅游行业从业者主要针对景区提供项目，涉及项目繁多。其中，较为重要的是对于客运索道、大型游乐设施等特种设备进行安全隐患排查治理。此外，也包括在服务细节（如卫生间改建等）方面改善游客旅游体验。同时，对于该类从业者，旅游执法单位也鼓励、推动其进行行业培训，以逐步提升景区服务质量。在娱乐购物类旅游行业从业者中，重点执法对象在于购物。旅游购物不规范问题是B市GC区旅游行业的顽疾，因此，GC区内的商铺也成为旅游执法部门的重点监管对象。对此，B市工商局、GC区市场监管局也在不断加强旅游市场的准入管理，多次以拉网式排查的形式对B市GC区的无照经营、超范围经营的商铺进行监管，并要求其限期整改。此外，GC区发改委还负责进行GC景区内经营户的明码标价宣传指导工作，以规范旅游购物市场。旅游产品提供主要指向旅行社及导游服务。在B市旅游行业整治初期，旅行社的不规范经营问题显著突出。在2017年3月，由国家旅游局督察组牵头对多个旅行社进行了调查，涉及有关15个旅行社共19个违法违规案件，涉案旅行社、责任人共立案38起，对事实清楚证据确凿的案件给予行政处罚，共罚款93万元。
从执法对象角度来理清基层执法的具体执法重点是最具可操作性的一种方式，但是当行政机关从自身的行政权出发进行执法时就会出现纸面明确，实际不明确的情况。而在调研过程中，调研组发现旅游执法中存在的基层权力交叉情况颇为严重，许多旅游执法人员并不明确自己的职权范围，依靠工作经验和习惯来执法，而且由于这些基层执法者需要处理的事务多而繁杂，他们在具体执法中很难将日常经验与文本相关联。以联合执法巡逻队为例，在排班表的备注中写的是：各个巡逻组负责对各自区域实行全天候巡逻，转办接受游客投诉、处理好突发事件。这种执法权限描述几乎适用于其他任何一支旅游执法队伍。
三 执法效果的持续性
（一）正面效果
当前B市旅游综合执法起到的正面效果体现在部门执法效率提升、投诉量减少、游客对从业者服务态度满意度提升。
B市自成立旅游市场监管综合调度指挥中心以来，在处理涉旅案件方面效率有所提高，特别是在处理涉及多个职能部门的复杂案件的情况下有了协作机制和协调机构。在处理市内涉旅案件方面各机关的联合协作加强，案件受理与处置效果有所提升，为旅游市场的长期监管奠定一定的组织架构基础。另外，为适应国务院关于政府机构大部制改革的要求，也为加强对B市旅游市场的综合监管，B市目前已经在基层的区县实现工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量技术监督管理局三局合并，新成立综合执法部门，区、县设市场监督管理区行使三机关的执法权限，初步具有了综合执法的雏形，为旅游市场的综合监管与综合执法提供有力的保障。
从旅游执法者对联合执法效率的直观感受来看，大部分人认为在B市旅游市场展开联合执法行动后，执法的效率有明显提高（见图2-4）。不过根据访谈的具体内容，旅游执法者们眼中的“效率提高”除了时间、人力物力成本的降低，还有典型的与旅游警察联合执法的“甜头”，在执法时更有“底气”。
图2-4 旅游执法者对联合执法效率的直观感受
在旅游投诉方面，根据旅发委部门内部于2017年上半年统计的数据，从1月1日至6月20日，旅发委共接听游客咨询与投诉电话1988起，相比上年同期下降65.75%，受理来信来函及转办案件共154起，相比上年同期下降12.53%，单从数据来看，投诉率明显下降。而且，大部分执法者表示在旅游纠纷、投诉案件处理完结后，会按照要求进行及时反馈。与此对应的，在旅游市场整顿期间，近七成游客对旅游从业者服务态度给出了好评（见图2-5）。
图2-5 游客对从业者服务态度的评价
（二）负面效果
B市旅游综合执法产生的负面效果体现在严格整治带来的市场阵痛，联合执法设计缺陷带来的负担，以及执法质量、执法权威性所受的负面影响。
目前B市旅游市场整治非常严格，从2017年4月中旬至7月中旬，B市办理的涉旅违法违规案件129起，占全省同类案件数量的46.74%。2017年上半年旅发委行政处罚立案98起，处罚金共达到140.92万元。公安机关查处的涉旅治安案件有331件，涉旅刑事案件52件，刑事拘留47人，逮捕10人，取保2人。这种试图与“史上最严”立法和政策相匹配的从严执法，对B市旅游市场造成了不可忽略的影响，虽然根据旅发委提供的游客数据，游客数量还在增加，但根据旅行社方面的统计，其生意受到了一定程度的冲击，旅行社的总体信誉度有所降低，散客越来越多。
从问卷结果和访谈内容来看，旅游执法人员“加班”属于常态，政策的要求以及各类专项行动的开展再次增加了原本就多的工作量，虽然在联合执法中工作效率有所提升，但执法质量评价因此飘忽不定（见图2-6与图2-7）。此外，由于旅游执法的发展尚不久，旅游执法人员标识不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题制约着旅游执法的权威性和公信力。
图2-6 执法人员工作时长
图2-7 执法人员认为的加班原因
从当前联合执法的队伍组成和权能分配来看，以指挥中心为例，在涉旅案件执法分工上出现了执法人员权责不清的现象，较为有代表性的是工信委派驻人员接收到的一起案件。有人举报微信公众号平台发布虚假旅游广告信息，接报后工信委按照指挥中心的职责分工对案件进行处理，但在实际处理过程中发现工信委对该类案件并无执法权，后上报省一级工信委，经过协调省网络管理局对公众号进行查封，其余处罚方式未见。调研队员在询问过程中发现，该派驻人员并不知晓公安局的网络警察支队拥有此类执法权，在指挥中心的职责分配表中此类职责也并未赋予公安机关。由此可见，临时队伍缺乏统一完备的权责体系，也没有在岗前做好充分的应对准备。
（三）执法效果持续性
从2017年上半年开始，B市开始对市内旅游市场开展综合整治工作，可以说进入了“严打”期。在此期间市政府付出大量努力，在重塑旅游市场方面也显现部分成效。从整治的初衷来看，旅游市场的整治目的不仅在于恢复市场的秩序，严厉的执法力度和市场整治风格弦外之音是要告诫“不安分”者在这段时间内以身试法必将付出代价，这些“不法分子”和“投机分子”的减少使得旅游从业者的利益得到间接保护。
但与此同时，B市旅游市场整治又存在走向另一个极端的可能性。在从严执法影响B市旅游市场的“利益蛋糕”后，即便是从前正规的旅游从业者也因为市场的萎缩、游客的减少而不得不考虑生存问题。长此以往，从业者便会放弃对市场整治的呼声与支持。B市旅游市场执法效果的持续性便会出现执法持续性怪圈（见图2-8）。通过关系简图，不难发现其实这种执法怪圈在行政执法领域属于比较常见的现象，只是在不同的执法领域存在不同的表现方式。在这类执法怪圈中，对阵痛需要正视起来，因为从严执法天然地存在导致市场萎缩、行业低迷现象，这是执法领域的共通现象。产生怪圈的实质原因在于客观存在的社会群体利益矛盾，在市场经济条件下，总体趋势是社会结构的阶层化和利益关系的市场化，[2]在执法过程中必须面对市场化利益冲突。我们需要做的，是防止阵痛扩大出现矫枉过正的现象，影响到行业的整体生存与布局。
图2-8 旅游市场整治怪圈
从从业者和游客的角度来看，如果没有亲身经历执法，当前的执法情况对自己来说并没有什么影响。在经营小商品店、餐饮行业的从业者看来，从严执法提高了治安水平，虽然自己生意并不好做，但不认为这是从严执法带来的后果。在不必要的情况下，他们不想与执法者产生联系。受从严执法影响较大的是旅行社方面，从销售的角度来说有所下滑，而从长远来看，他们认为打击黑导游、黑旅行社非常有必要（见图2-9与图2-10）。根据游客在问卷中的反馈，调研组认为此次整顿行动在宣传方面较为低调，许多游客对整顿并不知晓，而这些并不知晓的游客对于B市的“恶性事件”同样没有过多关注（见图2-11）。
图2-9 从业者对旅游执法的满意度
图2-10 从业者对维持当前执法状况的态度
图2-11 游客对当前执法状况的评价
就上述调研结果来看，B市旅游综合执法的成效得到了初步肯定，但是对其效果的持续性评价偏于消极保守。在执法方式上，现行执法模式较多的是在旅游旺季（如国庆、暑期等旅游旺季）前采取集中式的综合整治，执法状态与运动式执法颇为相似，难以解决旅游市场的长期性监管问题。此外，当前旅游综合执法的沟通反馈机制还有待完善，执法机关总是被各类违法现象“牵着鼻子走”，在执法过程中显得力不从心。此类运动式、突击式的执法在旅游旺季到来后，容易出现“死灰复燃”的结果，旅游违法现象仍然难以根除。