第一节 问题缘起

一 时代发展对于学校自主性的呼唤

（一）当代教育事业的发展有赖于学校教育品质的提升

在漫长的时间里，人类社会的教育活动历经了由非形式化教育逐步演变为形式化教育的进程，而形式化教育的出现又促进了教育实体的形成。从其本源来看，我们今日所谈论的“学校”，并非由“痒”“序”“书院”等古代教育实体演变而来，而是近代社会的产物。19世纪后半叶以来，为在民族危难中寻觅一条继续生存的道路，我们终结了根植于传统文化中近两千年的私塾式教育，“废科举，兴学校”，逐步建立起以西方学校为蓝本的近代意义上的学校制度。^[7]而后随着新中国的成立，我国近代学校制度的形式与理念得到进一步的巩固和发展。时至今日，我国的学校历经各种探寻与摸索，已建立了相对成熟的人才培养体系，为国家的发展与社会的进步提供了源源不断的人才支持。然而，目前教育事业呈现的图景还远未达到大众的预期，在近代学校制度初建与基本成形的阶段，其被关注的重点是如何建立并逐步完善与我国社会文化土壤相适应的学校制度，而在学校制度已日臻成熟的今天，大众对于学校的期望与主要诉求已转向其能否提供适宜、优质的教育。大众对于“课程改革”“教育信息化”“核心素养”等教育热点问题的关注，不断见证着我国学校教育前进的脚步，也记录了学校在承担社会育人使命的过程中不断反思、改进的足迹。

在当代社会，学校作为最具实体意义且最为常态的教育组织，在履行国家教育职能、承担社会教育使命的事业中仍居于主导地位。纵观近百年来的教育变革，多以学校的变革为核心和主要载体，几乎所有的教育方针、政策最终都要聚焦到学校这一场域并落实到学校具体的教育教学活动中去。因此，教育的改革最终都是学校的改革，学校不只是教育改革的对象，更是教育改革的中心。^[8]尽管在多元发展的社会中教育的形式越来越多样化，学校这一组织在国家教育事业中的中心地位却从未被撼动。虽然信息时代大众传播媒介的普及使得人们在学校以外受教育形式空前多样化，但就当前而言，非形式化教育的意义仅仅是未来的发展趋势，“在现实社会和可预见的将来，学校依然是教育结构中的主干，对于发展中国家和地区尤其如此”。^[9]由此，当代中国的教育发展仍须寄望于学校教育品质的提升，教育改革的层层深入必然会落脚到学校的改进，以学校层面的实质性改造为基本内容，^[10]在持续的探索、反思与完善中逐步提升学校教育品质。

（二）学校的深层改革亟待其内在自主性的生成

明确学校教育的价值之后，进而是学校如何发展的问题。就特定的一所学校而言，影响其发展变化的因素是复杂且多样的，大至历史文化传统、时代背景、国家宏观政策、经济发展水平，小至学校自身的办学传统、物质环境、师资水平等。一所学校发展的动力，是外在给予，还是内在生成，不同的历史阶段有着不同的回答。在我国近代学校制度萌芽和形成的初期，外界因素的影响与支持占据了主导地位。民族危机的加剧、外来思潮的影响和晚清政府及民国政府对旧教育制度的多次革新，为我国近代学校形态的产生注入了强大的外部力量。新中国成立后，近代意义上的学校制度与形态在社会主义蓝图下得到了延续和发展，在强大外部力量的推动下逐渐巩固并走向成熟。自20世纪80年代开始，西方发达国家的企业与政府掀起了以“分权化”为主要特征的组织管理改革运动，改革很快蔓延至教育领域，使得“校本管理”成为这一时期西方学校管理改革的重要内容。西方校本化管理改革的思潮对我国的学校发展也产生了深刻影响，在这个时期，我国学校在急剧变革的外部环境下，在市场经济与全球化的浪潮中不断思考自身的定位与发展方向。此时的学校虽然还处于政府力量的主导下，但已开始将目光投向学校内部的变革。进入21世纪以后，伴随着经济的持续扩容和国民生活水平的日益提高，社会对于学校的期许不再只是单纯的知识传递者，而是在教授学科知识的基础上更加着力培养学生的思维能力、创新能力、审美素养等，这一切都使得学校教育必须迈向内涵发展的新阶段，实现当代转型。学校管理者与教师开始逐步把目光转回教育价值本身，重新审视学校的育人目标，从学校内部找寻发展的深层动力，因为唯有具备内在的自主性，才有可能生成学校发展的内在动力，才能在不断变换的外界环境中保持学校的相对独立性，在秉持教育精神和育人使命的前提下主动回应社会对于学校的种种期许。

同时，对于学校的研究应意识到，“学校除了教育职能外，还有一个职能，就是谋求自我保存与自我发展”，^[11]学校有其自身发生、发展的逻辑和不同于其他组织的特殊性。发展阶段愈成熟，其内在自主性与独立性就愈强，且发展的动力就愈加趋向于内化和自生。对于当前的中小学校来说，在不断变换的外界环境下秉持教育精神，找到自身价值的依托至关重要，这不仅关涉学校教育的品质，也关乎学校作为一个社会组织的长久生存与发展。虽然在现实层面公办学校处于上级行政部门的管控之下，学校运行所需的资源也有赖于政府的支持，但这并不意味着学校应该作为完全的“依附者”而存在。时代精神呼唤人的自主性，也强调社会中各类组织的自主能力。简而言之，当代学校的发展与深层改革亟待其内在自主性的生成，实现发展动力由外至内的转换，这也是学校在新的历史阶段不断成熟完善的必然趋势。

（三）政府职能的持续转变强调学校更具自主性的运转

社会学研究领域的结构功能主义理论认为，社会可以被看作一个大的整体系统，教育是其中的一个子系统，教育子系统与政治子系统、经济子系统、文化子系统等共同建构了整体的社会大系统。^[12]因此任何教育改革的发生，都可归结为教育系统内部和外部社会环境两方面的原因，社会环境激发、推动或制约着教育的变革，成为教育领域问题的重要影响因素。伴随着社会经济的发展，各国政府职能调整与政府角色转变的脚步从未停止，而各个时期宏观政策环境的变化也深刻影响着学校发展的外部环境。西方工业化国家先后经历了“从自由放任到官僚统治再到协作治理的重大转型”，^[13]每一个阶段政府职能的变化从本质上看都是政府与市场、社会之间权力边界不断调整、权力分配在变化中不断实现平衡的过程。

回望我国政府职能转变的历程，特定的历史发展阶段与独特的国情对我国政府职能的演化路径施加了显著影响。在新中国成立初期，我国逐渐形成了以权力高度集中为特征的计划经济体制和行政管理体制。改革开放以来，我国逐渐完成了由计划经济向市场经济的过渡，为政府职能的逐步转型提供了适宜的社会经济土壤。1985年，改革开放后第一次全国教育工作会议讨论并通过的《中共中央关于教育体制改革的决定》拉开了新时期教育体制改革的序幕，“简政放权，扩大学校的办学自主权”，“把发展基础教育的责任交给地方”，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”等成为教育体制改革的重点。^[14]这些改变传递了我国政府职能转变的重要信号。1992年，党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为经济转型的目标，同时进行行政管理体制和机构的改革，提出“精兵简政”“权力下放”等配套措施以配合这一时期经济体制改革的需要。

然而当市场的力量过度扩张，社会发展在客观上又需要政府的适度干预。因此，随后我国政府职能的变革不仅是缩减政府的职能范围，而且是致力于科学地配置政府的各项职能，建立完善的整体运行机制。2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）正式提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标。^[15]同时，《决定》明确了深化教育领域综合改革的任务，其中“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”是教育改革的重要内容。^[16]作为对国家战略的回应，教育领域提出了“推进教育治理体系和治理能力现代化”的改革任务，要求“以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用”。^[17]2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》把深化教育体制机制改革的目标设定为：“到2020年，教育基础性制度体系基本建立，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制，人民群众关心的教育热点难点问题进一步缓解，政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局更加完善，为发展具有中国特色、世界水平的现代教育提供制度支撑。”^[18]2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，其中呈现了我国未来十几年教育现代化的顶层设计和行动方案，明确指出要“提高学校自主管理能力，完善治理结构”。^[19]

国家层面的顶层设计为新时期教育领域的改革指明了方向，厘清了教育治理视域下政府、学校与社会三者之间的关系和权责边界，为政府一元化教育管理格局向多元主体共同参与的教育治理体系的构建奠定了政策基础。在多元主体共同参与的模式下，“管办评分离”就成了推进教育治理体系和治理能力现代化的基本要求。对政府来讲，“管”就是要“转职能，改进教育管理方式”，加强宏观管理与服务；对学校而言，“办”就是要“发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度”，在学校办学自主权落实的基础上自我管理、自我约束、自我发展；对整个社会来说，“评”就是要“发挥社会评价的作用，动员社会参与支持监督教育”，主动监督和评价教育质量、教育成果。简而言之，就是要把“政府如何管、学校如何办、社会如何评”作为推进教育治理体系和治理能力现代化的三大重要任务。由此看来，不同教育主体之间的关系和权责需要得到进一步的明确，不同教育主体在进一步深化教育领域改革的教育治理体系中的角色定位及角色价值都需要做出一定的调整与改革，在此基础上调动不同教育主体的积极性，激发教育活力，最终促进政府主导下的“政府-学校-社会”多元共治的教育治理体系的形成。从学校的角度来说，切实承担起“办”的责任，成为真正意义上的办学主体，要求学校要为自主办学的实现争取外部支持、营造内部环境，并以学校为本位协调好自身与政府和社会的关系。作为教育系统中的重要主体，在政府不断转变教育管理职能、逐步扩大学校办学自主权的趋势下，学校要担负起自主办学的职责，发挥在教育治理体系中应有的主体作用。学校更具自主性的运转是政府“简政放权”的重要前提，唯有在学校具备充分自主能力的前提下，政府的“放权”才能够有价值、有成效。

二 本书研究问题的聚焦

提出问题是研究的起点，如果开展一项研究的原始动力来源于对探索问题的答案与发现事物的本质的渴求，那么提出研究问题则可看作这一漫长旅途的出发点。^[20]基于研究背景的描述，不管是学校发展阶段的客观要求还是政府职能变革之下学校角色的重塑都指向一点——学校要具备自主性。但从现状来看，目前中小学校尤其是公办中小学办学自主的前提与必要条件是相对缺失的，即缺乏充分的办学自主权。一方面，公办中小学校的办学方是政府，学校各项工作的开展均在政府与教育主管部门的管制之下进行，学校运营所依赖的各项资源也几乎全部由政府提供，因而长期以来形成了一种“依附式”的办学生态，学校“自主权”不足，“自主能力”也极其匮乏；另一方面，在政府“简政放权”的改革中，由于中央政府向地方政府的“放权”是在政府系统的内部进行，相对较为容易实现，而由地方政府及教育主管部门向公办学校的“放权”，则是一个权力系统将本属于自己的权力的一部分过渡到另一个权力系统，其难度远远超越了政府系统内部的“放权”，^[21]在“放权”意愿和实际操作上都存在不同程度的障碍。在种种因素作用下，公办中小学校的办学自主权问题既是公办中小学校发展亟待突破的瓶颈，也是政府深化教育领域改革、转变其职能所要解决的关键性问题。基于此，本书力图分析和解决的问题包括以下几方面。

（一）建构公办中小学办学自主权研究的分析框架

本书认为，若要在以往研究的基础上对“办学自主权”问题进行更加深入、全面的剖析，非常重要的一点就是要围绕概念本身，以研究内容为依托，在相关理论的观照之下，建立合乎逻辑、行之有效的分析框架，为研究的展开与深化探寻适合的分析理路。因而在本书中，分析框架既是必要的研究工具，也是着力实现的研究进展之一。在本书的第二章，笔者在相关理论与政治学“权力分析方法”的启发之下，糅合研究关注的具体内容，围绕“办学自主权”的核心概念建构了以“权力主体”“权力要素”“主体间关系”“保障机制”为要点的四维分析框架，在此基础上展开了实证研究的设计以及后续问题的分析与探讨。

（二）描述当前豫中地区公办中小学办学自主程度以及学校内部权力运行的现状

“办学自主权”问题源于教育实践，形成和发展于教育实践，且被区域特征深刻浸润、影响，因此本书是定位在区域视角的实证研究，既凸显“区域”，也强调“实证”。实证调查是整个研究过程中的重中之重，通过大样本问卷调查、访谈调查、案例采集等具体形式，笔者力图收集尽可能翔实的数据和资料，描述本书的调查区域——“豫中地区”公办中小学校办学自主程度以及学校内部权力运行的现状，以展开进一步的分析与讨论。

（三）剖析当前豫中地区公办中小学办学自主权存在的主要问题

在理论阐释与实证调查的基础上，对于现状中存在问题的挖掘与凝练是本书的重要研究目的之一。本书力图通过调查数据与资料，有针对性地剖析当前豫中地区公办中小学面临的具体问题，探讨哪些因素导致公办中小学办学自主程度不高、办学自主权落实不到位，学校与教育主管部门之间的权力边界划分是否明确，学校内部民主机制运行现状如何，学校能否承担起办学主体的责任，等等。这既是本书期望达成的研究发现，也是进一步探讨公办中小学办学自主权保障机制的有力依据。

（四）基于调查发现探讨公办中小学办学自主权的保障机制

公办中小学校办学自主权的落实与保障是一个世界性的难题。笔者认为，公办中小学的办学自主权，仅仅通过顶层设计式的引导很难得到有效的保障，唯有在对某一区域的教育现状与存在的问题进行深入研究的前提下，才有可能找到问题的症结所在，进而制定精准、有针对性的策略以保障学校的办学自主权。因而本书中对于办学自主权保障机制的探讨将基于实证调查中的发现，从法律层面的保障、制度层面的保障与学校层面的“内省式”保障三个角度，探讨当前公办中小学校办学自主权的保障机制。