四 新一轮经济转型期的贫困问题

亚洲金融危机严重打击了香港的经济，并暴露了它的许多内在弊病，此后香港迎来了第三次经济转型。进入21世纪后，香港新一轮经济转型明显加速（冯国经，1999；陈可焜，2002），即从“后工业社会”向“知识社会”转变，其显著标志是传统制造业和新兴服务业向高知识、高科技、高附加值方向发展。伴随香港迈向知识型经济和发展高增值产业，新增就业机会主要面向高学历、高技能人才，劳动力密集型产业的就业机会因为制造业外迁而迅速减少，从而导致人力资源错配和结构性失业的问题越来越严重（陈锦棠等，2008：189）。

正当香港经济逐渐从亚洲金融危机的冲击中好转时，2003年“非典”疫情的爆发导致香港经济一度再次出现负增长。2004年以后，受益于国家先后推出的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）及系列补充协议、沪港通、深港通等惠港政策，香港经济持续向好，保持强劲增长的势头。此后的几年，由于经济好转，失业率有所下降。例如，2004年、2005年失业率分别降至6.6%、5.3%，2006年第三季度进一步降至4.7%，低于2006年第二季度的5.0%及2005年第三季度的5.4%（香港特别行政区政府统计处，2006a）。

但是，在新一轮经济转型过程中，受经济转型、结构性失业、人力资源错配以及家庭和人口结构变化等多重因素的影响，香港的贫富差距和贫困问题并未因经济的复苏和向好而得到有效遏制。

1996～2006年，在香港的家庭总数中，低收入和高收入家庭所占比重明显增多，而中等收入家庭所占比重则明显减少，其中，月收入低于4000元和高于40000元的家庭所占比重分别上升了2.5个百分点、2个百分点，介于两者之间的中等收入家庭所占比重则减少了4.5个百分点（见表2-4）。这说明，香港的贫富差距越来越大：就人口比例而言，穷人和富人在增加，中产者在减少；就收入分配而言，财富向社会上层集中，低收入阶层相对收入减少，穷者愈穷，富者愈富。^[6]

表2-4 1996～2006年香港家庭住户月收入

有学者认为，随着经济转型加速，香港的社会结构正朝两极化方向转变，即“中间收窄，上下两极扩大”（赵永佳、吕大乐，2006：3～34）。因而，香港的贫困问题如果继续放任自流，不及时解决，便有失控的危险，最终形成一个贫富对立的“双层社会”（黄洪，2004：1～13）。在这种情况下，越来越多的人开始关注和探讨香港社会的向下社会流动、M型社会、贫富差距、社会两极分化等社会问题（吕大乐，2015：105）。

针对“社会两极化论”以及香港贫困问题严重到有可能导致贫富对立的“双层社会”的观点，香港社会也有人提出了不同看法，在他们看来：①贫困是不可避免的，再富裕的社会也有贫困，香港在经济快速发展过程中产生一些贫困人口属于正常现象；^[7]②香港的社会结构以中产阶层居多，社会上层和底层的人数相对较少，“中间大、两头小”，并不存在所谓“两极化结构”；③香港是一个高度开放、鼓励竞争的社会，只要力争上游、努力奋斗，即便是穷人也有许多向上流动的机会（《文汇报》，2005）；④香港的经济发展水平较高，社会普遍富裕，真正的贫困者毕竟属于少数。所以，根据这种观点，香港没有形成两极化的社会结构，其贫困程度也没有通常所认为的那样严重。

为更好地应对贫困问题，2005年香港特别行政区首次成立了扶贫委员会，目的是加强特区政府扶贫的统筹力度，为政府、市场、社会等不同界别提供一个综合平台，共同研究贫困人士在经济、就业、教育和培训各方面的需要，并提出可行的建议，借以帮助贫困人士，但该委员会于2007年6月30日解散。此后的几年，香港贫富差距问题、社会不公等问题并未因为经济发展而得到有效缓解，加之近年来香港物价快速上涨，房价高居不下，两极分化严重，底层民众难以同步分享经济社会发展的红利。2001～2010年，香港的实际人均地区生产总值从18万元增加到25万元，增幅为39%，但香港的贫困人口却从115万人增加到121万人，上升了5.2%（见图2-3）。这说明，虽然新千年第一个十年内香港经济实现了平稳增长，但香港的贫困问题却并无明显改善的迹象。

图2-3 2001～2010年香港贫困人口与人均地区生产总值变动情况

资料来源：香港社会服务联会，《2001～2010年香港贫穷统计数字》，第6页。

面对贫富分化的严峻现实，特区政府加大了扶贫工作的力度。2012年，香港特区第四任行政长官梁振英提出要重设“扶贫委员会”，研究老年贫穷、在职贫穷、跨代贫穷以及新移民贫穷等问题。2002年12月，新一届扶贫委员会正式成立。相比2005年成立的扶贫委员会，新的扶贫委员会的规格更高、权限更大，由政务司司长担任委员会主席，民政事务局局长、劳工及福利局局长、教育局局长、食物及卫生局局长担任委员会官方委员，非官方委员来自社区、社会福利、教育、商界、医务、学界等社会各界。扶贫委员会负责统筹协调特区政府各项扶贫工作，主要职责有：第一，每年更新“贫穷线”并据此分析、监察贫穷情况，检视并按需要优化“贫穷线”分析框架；第二，检视现行政策和探讨新措施，以达到防贫及扶贫的目的，促进社会向上流动及为有特别需要的群组提供支持；第三，就扶贫议题进行研究及专题分析，以协助制定相关政策及措施；第四，监督关爱基金和社会创新及创业发展基金的运作，进行补漏拾遗和推动社会创新，以应对贫穷问题；第五，鼓励跨界别协作推动扶贫工作，并与其他政府咨询委员会就扶贫工作加强交流及联系。^[8]

近年来香港不断完善扶贫政策，加强对贫困人口和弱势群体的社会保护。2010年通过了香港首部《最低工资条例》，加强对劳工的权益保护。2011年成立关爱基金，为尚未纳入社会安全网或已被纳入社会安全网但仍急需特殊照顾的经济困难人士提供社会救助。特区政府分别于2011年和2013年向关爱基金注资50亿元和150亿元，此外，基金在成立初期获得了商界捐助的18亿元。截至2016年8月底，关爱基金结余资金额197.32亿元。截至2017年底，关爱基金先后在医疗、教育、住房、福利、民政等领域推出45个援助项目，总资助80亿元，受益人数超过156万人次，广泛惠及儿童、老人、残疾人、病人、新来港人士、少数族裔等各类弱势群体。从2011年起，先后推出鼓励就业交通津贴、长者生活津贴、低收入在职家庭津贴，扩大综援家庭津贴的覆盖范围。2012年启动公屋重建计划，2016年恢复“居者有其屋”计划，加强中低收入者住房保障。2013年首次制定官方贫困线，把家庭月收入低于社会中位数50%的所有家庭纳入扶贫政策。多次制定《强积金计划（修订）条例》，不断完善“强制性公积金计划”，更好地保障参保人员的权益。

由于香港近年来加大了扶贫投入的力度，贫困问题不断恶化的趋势得到了一定程度的缓解。2009～2014年，香港的初始贫困率从20.6%降至19.6%，在计入个人及家庭税项扣除和政府恒常现金福利（如综援、高龄津贴、长者生活津贴、伤残津贴、鼓励就业交通津贴）等再分配手段调节效应后，实际贫困率从16.0%降至14.3%，实际贫困人口从104.3万人降至96.2万人（香港特别行政区政府，2016：16）。但是，由于香港的贫富悬殊问题是“冰冻三尺非一日之寒”，积淀已久成为沉疴痼疾，非短期内可以实质解决。此外，香港自由经济体制以及“低税制、低福利、高发展”的发展路线，决定了香港公共开支和扶贫投入的可增长空间极为有限。因此，未来在相当长的一段时间内，香港的贫富悬殊问题难以从根本上得到缓解。