第一章 国外跨境移民流动社会管理的模式、实践与经验

人口迁移已成为全球化时代世界范围内的一种普遍现象，全球化使移民问题由“潜问题”上升为“显问题”。世界经济一体化促进了全球贸易、信息、人力资源、生产在全球网络中的分布与流转；无论是从理论上还是在实践中都业已证明，在世界范围内资本、信息与货物流通障碍逐渐减少的同时，通过设置障碍来限制人口的迁徙与流动已愈加困难。2011年联合国《经济发展与社会事务报告》中关于移民统计数据显示，“截止到2010年，世界范围内跨境移民总数已高达2.14亿人，约占同期世界人口总数的3%。从2005年至2010年的这一时间段内，年均约有310万人从欠发达地区向较为发达的国家或地区迁徙流动。”[1]

在全球化背景下，移民在世界未来发展格局中渐趋成为一种不可阻挡的重大发展趋势，特别是对欧美等发达地区而言，局部地区的持续动荡更使进入欧洲的移民和难民人数在2015年突破了150万人（IOM），且有进一步增加的态势。但移民特别是边境地区跨境移民大量涌入或在边境地区从事非法活动，亦给世界各国进行社会管理带来了诸多难以克服的问题与挑战。在欧洲特别是西欧，跨境移民的流入利弊共存。移民曾一度是广受欢迎和引进的对象，他们为欧洲复兴和区域经济飞速发展提供了急需的低廉劳动力，助推了移民输入国20世纪中期的经济腾飞；但也为移民输入国的社会整合、治理策略带来了困扰和争议。随着近些年来边境地区跨境移民流入与治理复杂化程度的加深，它逐渐由单一或局部的经济问题，演变为涉及各国政治、经济、文化、社会和外交等方面的一个综合性问题，并有愈演愈烈的态势，以致影响到这些地区社会的各个层面。在由各国政府主导跨境移民流向、流量和相关移民政策的制定与实施的情势下（如2017年美国特朗普政府甫一执政即开始收紧移民政策，在美墨边境筹划建造隔离墙，以限制非法移民流入），跨境移民流入的社会治理也越来越具复杂性。如果仅从传统的政治学、经济学、人口学、社会学、地理学、民族学等单一学科理论路径，寻求日益复杂化的跨境移民问题的有效破解，已难以成功，更难以提出有效、适宜的解决对策和治理策略。

因为边境地区跨境移民社会治理已逐渐演变为一个“受事关各国政治、经济、文化、民族、宗教、历史、地理、社会等多重因素交叠影响的复合问题”[2]，要在短期内凭借各个民族国家自身的力量有效解决这一问题，已极其困难；这使得多数国家未能对边境地区和已入境的跨境移民实施有效治理。尤其是欧美主要发达国家，面临全球一体化与区域自主性日益增强的双重压力，遭遇了欠发达地区大量移民入境与治理的挑战；在对边境地区跨境移民进行社会治理方面，他们更加期待“政府推动、国际干预、公民社会和其他跨国团体等多主体参与的多层治理形式，成为长期有效的新措施，以取代原有的以限流入、强管制、固定区域和职业等为主的刚性治理模式”[3]。随着中国作为新兴经济体的强劲增长和“一带一路”建设的深入推进，跨境移民由从周边落后的发展中国家逐步向社会经济发展较快的发展中国家进行迁移和流动成为新的趋势。而面对这一“新趋势”，国内跨境移民治理和管理经验等则在不同程度上呈现出不足，尚处于摸索适合本地发展的移民管理政策阶段，面临诸多棘手问题。在作为我国面向南亚东南亚开放辐射中心的云南及其边境地区，跨境移民问题更是日益凸显和复杂化。在此情势下，对欧美控制跨境移民、进行社会治理的主要公共政策模式展开剖析，既有助于增进对欧美相关国家社会政策的了解，借鉴其在控制和管理跨境移民方面的成功经验；也可从法律法规和机构建设上完善在我国跨境移民治理方面的实践，以应对中国跨境移民社会治理的挑战，解决国内面临的非法移民和难民问题。