主题研讨：组织、制度与治理
“雪中送炭”：最低生活保障制度与基层政治信任
李忠路 吴晓刚[1]
摘要：本文通过分析2012年中国家庭追踪调查数据（CFPS 2012），研究经济发展过程中实施最低生活保障制度对民众政治信任水平的影响。研究发现，作为保障弱势群体基本生活需求的一项重要制度安排，最低生活保障的实施能显著提高弱势群体对基层政府官员的信任水平，领取低保的群体更加信任基层政府官员；代表民生工作的地方低保救助率与民众政治信任水平也存在显著的正相关；在现阶段，单纯的经济发展并不必然能带来更高水平的政治信任。本文认为，民众的政治信任不单取决于政府绩效或个人生活境遇，更取决于政府绩效的惠及性和可感知性，即个人能否感知到政府的绩效表现以及是否从中获益。
关键词：最低生活保障 弱势群体 政府绩效 政治信任
一 引言
对于一个国家而言，民众对政府机构及其工作人员的信任是政治支持的重要组成部分，对维护政权合法性和社会稳定具有非常重要的意义。改革开放以来，中国在经济发展和社会治理等方面取得了巨大的成就，城乡居民生活水平显著提高，中国政府由此赢得了广大民众的政治信任和支持（何增科等，2007；Gilley，2008；马得勇、王正绪，2012）。然而，在收入分配和社会保障体系改革的过程中，也有些群体，如由下岗工人、无业人员、失地农民及其供养家庭等组成的城乡贫困群体并未充分享受到经济发展的成果。一般研究认为，那些从改革中获益甚微的弱势群体可能会对政府或社会产生不满情绪，甚至会引发激烈的社会冲突，危及社会稳定。为妥善解决弱势群体的基本生活需求、维护社会稳定，中国政府相继出台了一系列政策和规定，对弱势群体进行救助，其中覆盖范围最广的当数城乡居民最低生活保障制度（简称“低保”）。作为一项正式的社会保障制度和社会救助政策，低保在保障我国城乡贫困人员的基本生活需求、维护社会稳定等方面都发挥了非常重要的作用，被喻为维护社会稳定的“最后一道安全网”。进入21世纪以来，随着中央政府对民生工作的重视和各项相关配套政策的陆续出台，低保救助标准显著提高，覆盖人群不断扩大，最低生活保障制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面做出了突出贡献，有效保障了困难群众的基本生活。[2]研究表明，低保补助在一定程度上降低了城乡贫困的发生率，增加了困难家庭在食物、健康、子女教育等方面的投入（Gao et al.，2014）。中央的政策导向和制度安排不断向民生领域倾斜，与此同时，伴随着中央—地方关系改革，地方政府在经济管理和社会治理等方面的自主权也不断增强。地方政府在经济发展、公共服务、社会保障等方面的绩效表现与其辖区内居民的福祉及生活机会密切相关，从而形塑着居民对地方政府以及中央政府的感知和评价。既有研究发现，当前民众的理论信任水平随政府层次的降低而下降，即从对中央政府到乡镇政府，民众的政治信任水平越来越低。基层政府及其工作人员与民众直接发生互动关系，是他们了解政府，形成政治信任的主要渠道。民众对基层政府及其工作人员的信任和支持是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。[3]在中国民众的政治信任呈现“央强地弱”的格局下，基层政府如何才能获得民众，特别是弱势群体的政治信任和支持？关于这一问题的解答对于深化改革和维护社会稳定具有非常重要的政策意涵。本文以低保为例，来探究地方政府如何获得民众，特别是弱势群体的政治信任。具体来说，我们主要关注以下两个问题。第一，作为维护社会稳定和保障弱势群体基本生活需求的重要制度安排，低保能否提高民众对基层政府官员的政治信任水平？第二，基层政府在以低保救助为代表的民生工作和经济发展等方面的差异如何影响民众的政治信任水平？本文试图通过对全国代表性调查数据的实证分析来解答上述问题。在此之前，本文将首先对政治信任的相关研究进行必要的梳理。
二 政治信任及相关研究
（一）政治信任及理论解释
政治信任一般被定义为市民对政府机构或政治系统能够提供和他们预期结果相一致的物品或服务的信念（Easton，1975）。伊斯顿（Easton）认为，政治系统中存在具体支持（specific support）和弥散支持（diffuse support）两种类型的政治支持，前者体现为对政府绩效和在职官员的支持，后者则是对政治体制及其运行规则的支持。在伊斯顿的基础上，学者将政治信任区分为对政治共同体的信任、对政治体制的信任、对政治权威的信任（Norris，1999）。故而，政治信任水平的下降可能反映了公民对政治体制和运行原则的不满（Miller，1974），也有可能反映了民众对政府绩效和就职人员的不满（Citrin ＆ Green，1986）。关于对政治机构和政治权威信任程度的区分，孟天广（2014）通过比较中国民众对政治机构和政治精英的信任水平发现，民众对政治机构的信任水平显著高于对政治精英的信任水平。同时，民众对二者的信任也存在显著的相关关系，具有很强的同构性。作为联结个体公民与政治机构的纽带，政治信任既是政权合法性的重要表现，又是政府与公民互动的微观基础。较高水平的政治信任能使政府无须借助强制性手段即可获取民众对政府政策的认同，而较低水平的政治信任则可能使政府无法进行有效的管治，甚至会引发社会冲突。鉴于政治信任对于维护政权合法性和社会稳定的重要作用，学者们对政治信任的起源和影响因素进行了大量的研究。总体而言，这些研究可以归纳为制度主义视角和文化主义视角两种传统（Mishler ＆ Rose，2001）。制度主义传统主要从理性选择的视角来解释民众政治信任水平的起源，认为政治信任不同于一般意义上的信任，而是内生于政治系统的，故民众对政府的信任主要是基于其对政治机构产出的理性计算。一个政府能否赢得民众的信任和支持主要取决于其善治的能力和表现（Riker，1990；Shi，2001）。政府的治理绩效（如经济增长、失业率、犯罪率、社会福利提供等）对民众的政治信任有重要影响。与制度主义强调政治信任是公民对政府绩效表现进行理性评价的观点不同，文化主义传统认为政治信任是外生于政治系统的，强调价值观念和人际信任对政治信任的影响。概括来说，文化主义解释主要包括以下三种假设：一是早年社会化影响说，认为个人在早期社会化过程中所形成的价值观念和社会规范对政治信任具有长远而稳定的影响（Newton，2001）；二是社会信任产生政治信任假设，认为政治信任是人际信任和社会信任推广到政治领域的一种表现，对他人有较高信任水平的人往往表现出政治方面的信任（Putnam et al.，1993）；三是后物质主义转向假设，认为长久的经济繁荣和社会稳定将会使公民从关注物质生活向关注个人自主、自我表达等需要过渡，从而对政府表现出更多的批评和不信任（Inglehart，1997）。
（二）关于中国政治信任的实证研究
近年来，借鉴上述理论视角，学者们对中国民众的政治信任做了大量的社会调查和实证研究[4]，这些研究主要的发现总结如下。首先，与西方国家普遍出现政治信任水平下降趋势不同，跨国比较研究表明，中国民众的政治信任水平远高于世界其他国家和地区（Gilley，2008；马得勇，2007；Wang，2010；孟天广，2014）。例如，2012年的世界价值观调查显示，有92%的中国民众对政府机构持肯定态度，远高于49%的世界平均水平。其次，研究表明，虽然中央政府具有较高的政治信任水平，但进一步的分析发现，当前中国民众的政治信任呈现“央强地弱”的差序格局。民众政治信任水平随着政府层级的降低而下降，人们对中央政府的信任水平最高，其次是省级政府和区县政府，对乡镇政府的信任水平最低，中国基层政府的信任状况正在趋于恶化（Li，2004；肖唐镖、王欣，2010；胡荣等，2011；高学德、翟学伟，2013；孟天广，2014）。此外，孟天广（2014）的研究还发现，中国民众的政治信任不仅存在“中央—地方”的差序格局，也存在“司法—行政”的分化，民众对司法机构的信任水平高于对行政机构的信任水平，其变化趋势在一定程度上也彰显了近年来法制改革的效果。最后，就伊斯顿所区分的具体支持和弥散支持而言，中国民众的政治信任呈现较高水平的弥散支持和较低水平的具体支持（Chen et al.，1997；Li，2004；孟天广，2014）。例如，陈捷将中国民众的政治支持分为情感支持（对政治系统和政治原则的支持）和工具支持（对政府绩效表现和具体政策的支持），他发现民众对中国政府有高度的情感支持和较低水平的工具支持（Chen et al.，1997）。李连江发现，农民虽然相信中央政府施行善治的意图，但不相信其监督地方政府执行中央政策的能力（Li，2004）。孟天广（2014）关于政治精英与政治机构区分的研究发现，中国民众对政治机构的信任水平显著高于对政治精英的信任水平。在理论解释上，大多数研究基本是围绕文化主义视角和制度主义视角两个传统展开的，且各自都得到了实证数据的支持。文化主义视角强调中国传统文化对政治信任的影响。比如，史天健通过分析1993年中国大陆和中国台湾的调查数据发现，威权与和谐的传统文化价值观念对中国大陆和中国台湾民众的政治信任都具有显著影响，而且其影响程度大于政府绩效的影响（Shi，2001）。马得勇（2007）对于亚洲民主动态调查的数据分析也发现，威权主义价值观对民众的政治信任具有显著的影响。胡荣等（2011）借鉴普特南（Robert D.Putntam）的社会资本理论，发现社会信任和公共事务参与对城市居民的政治信任有显著正向作用。高学德和翟学伟（2013）对中国城乡居民政治信任影响因素的比较研究发现，个人的威权主义倾向对城乡居民政府信任有显著的影响。李锋和孟天广（2014）关于政治信任来源的分析发现，理性选择理论的解释路径相对有限，政治文化路径的解释可以产生很大影响，政治文化、威权主义价值观与政治效能感都在不同层次、不同程度上影响着民众的政治信任水平。
制度主义解释框架强调中国政府在经济发展、社会治理等方面的绩效表现对民众政治信任的影响。研究发现，民众对政府的经济表现和社会治理的正面评价对政治信任有显著的影响（Wang，2010；胡荣等，2011；高学德、翟学伟，2013）。孟天广和杨明（2012）的分析也表明，县级政府的客观治理绩效对政治信任有重要影响：在高人均福利支出、低基尼系数和低失业率的区县，政治信任水平更高。吕晓波（Lü，2014）发现，废除义务教育阶段学杂费在一定程度上提高了民众对中央政府的信任水平，但并未显著提高人们对地方政府的信任水平。李忠路和吴晓刚关于新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）的研究发现，新农保的实施显著提高了农村居民对中央政府和地方政府的政治信任水平（Li ＆ Wu，2018）。何增科、王海、舒耕德（2007）通过对“中国地方政府创新奖”的相关文献资料和实地评估报告进行分析后指出，地方政府在政治类改革（民主选举、公民参与、权力监督等）、行政类改革（行政审批、社区管理等）和公共服务方面的治理改革与创新（扶贫救助、社区服务等）显著增强了地方政府政权的政治合法性。马得勇和王正绪（2012）对10省市20乡镇调查数据的分析表明，公推直选制度的实施，明显地提高了民众对基层乡镇政府的支持度和信任度。
三 分析框架与研究假设
本文旨在从制度主义视角来探究政府绩效与政治信任之间的关系。具体来说，我们主要关注地方政府在以实行低保为代表的民生工作方面的绩效表现是否会影响民众对基层政府的信任水平（伊斯顿所界定的“具体支持”）及其影响机制。基于对以往研究的回顾，我们认为这些关于政府绩效与政治信任的实证研究忽略了制度主义解释的一个关键点，即个体“具体政治信任”主要起源于其对政府机构产出的满意程度。政府绩效发挥作用的条件主要取决于以下两点：一是政府绩效的可感知性（policy awareness），即个人能否感知和意识到政府的绩效表现；二是政府绩效的惠及性（policy benefit），即个人能否从政府提供的服务中获益（Easton，1975）。换言之，民众的政治信任水平可能不单取决于政府绩效或个人的特征和生活境遇，而更取决于两者的交互作用，即取决于个人能否感知到政府的绩效表现以及个体是否从中获益。随着中央—地方关系的改革，中国地方政府在经济发展、社会治安、环境治理、公共交通、民生保障等方面的自主权和责任不断增强。就政府绩效的可感知性而言，有些产出是具有高度透明性的，如公共交通建设、公共教育和医疗等，有些则很难被民众感知到，如GDP增长率、惩治官员腐败等。就政府绩效的惠及性而言，有些是惠及全体民众的，如经济发展、社会治安、环境治理等，也有些是面向特定群体的，如失业保险支出、最低生活保障支出等。我们认为，可感知性和惠及性不同的政府绩效对政治信任可能有不同的影响，不同社会经济地位的群体对政府绩效的感知程度和从中的获益程度也有所不同。在研究时，我们不应只是检验政府绩效能否提高政治信任水平，而需要进一步关注不同类型的政府绩效对不同群体的政治信任水平有何影响。本文以低保为例，将是否领取低保补助看作政府绩效惠及性的测量指标，将地方低保救助率和经济发展水平看作可感知的政府绩效。通过比较同一地区内领取低保补助和未领取低保补助的群体对基层政府官员的政治信任水平，来检验政府绩效的惠及性对政治信任的影响；通过地区间的横向比较来探讨地方政府在低保救助工作和经济发展等可感知性程度不同的政府绩效如何影响政治信任水平。在个体层次上，我们将是否领取低保视为政府绩效的惠及性项目，即个人是否从政府提供的服务中获益。根据经济人理性假设和制度主义的解释，从政府绩效中获益的个体可能会对政府有更高的评价和认可。我们认为，在控制了个人的性别、年龄、社会经济地位等变量后，获得低保补助的群体对地方政府更加信任。故而，我们提出研究假设1：
在控制其他变量的情况下，相对于未领取低保补助的群体而言，领取低保补助群体的政治信任水平更高。
此外，虽然低保的目标群体是社会中的贫困人员和弱势群体，但在具体执行中，未必所有的弱势群体都能获得低保补助，而获得低保补助的也未必全都属于弱势群体。相比于非弱势群体而言，低保补助对弱势群体的边际效用更大，是否领取低保补助对一些弱势群体而言更为重要，因而，我们进一步提出研究假设1a：
在控制其他变量的情况下，领取低保补助对弱势群体的政治信任水平影响更大。
在地区层次上，地方低保救助水平在一定程度上可以被看作地方政府在民生工作方面的绩效表现。根据相关规定，低保的审批结果需要在村（居）委会层次进行公示[5]，因而，与经济发展水平相比，其被民众感知的程度和机会相对较高。海贝勒（2007）在对城市社区居民委员会的实地调研中也发现，低保可以直接帮助社会弱势群体，同时也可以安慰那些不依靠低保的社会成员，因为通过地方的低保工作，他们可以看到有效的社会保障体系，从而相信政府在他们陷入困境时也会给予帮助。据此，我们提出研究假设2：
地方低保救助率对民众政治信任有显著的正向影响，低保救助率越高的地方，人们对地方政府的信任水平越高。
由于低保的目标群体是贫困和弱势群体，他们可能会更加关注地方的低保救助工作，更有可能去关注地方的低保救助率，因而，我们进一步提出研究假设2a：
在控制其他变量的情况下，低保救助率对弱势群体的政治信任水平影响更大。
在接下来的部分，本文将对上述假设进行检验。我们将重点探讨4个问题：哪些人在领取低保补助，领取低保补助是否影响政治信任，低保对政治信任的影响是否存在城乡差异，以及地方在低保救助工作和经济发展水平等方面的差异如何影响民众的政治信任。
四 数据、变量与方法
（一）数据
我们使用的数据来自北京大学中国社会科学调查中心主持的“中国家庭追踪调查”（Chinese Family Panel Studies，CFPS）2012年调查数据。CFPS是一项旨在通过跟踪搜集个体、家庭、社区三个层次的数据，反映中国社会、经济、人口、教育和健康的变迁，以为学术研究和公共政策分析提供数据基础为目标的重大社会科学项目。CFPS采用内隐分层、与人口规模成比例的系统概率抽样方式，其样本来自中国25个省份（不含香港、澳门、台湾、新疆、西藏、青海、内蒙古、宁夏、海南）的家庭及其成员。CFPS 2010初期调查共收回14960份家庭问卷，33600份16岁及以上的成人问卷和8990份16岁以下的少儿问卷。CFPS 2012成功访问了2010年14960个家庭中的12726个家庭及其成员，最终完成了13459份家庭问卷（含新组家庭）、36063份16岁以上的成人问卷和8630份16岁以下的少儿问卷。本文的分析对象为CFPS 2012中16岁及以上的成人样本，并将其与家庭问卷、社区问卷和区县数据库进行匹配。在分析时，我们相应删除了在主要分析变量上含有缺失值的样本。最终进入我们主分析的样本为来自11324个家庭的29908名成人。
（二）变量
1.政治信任
政治信任是本文的主要因变量，根据CFPS 2012问卷中的信息，我们把政治信任界定为民众对基层政府官员的信任程度，即伊斯顿所界定的“具体支持”或孟天广所界定的对“政治精英”的信任。CFPS 2012的提问方式为“您对干部的信任程度如何？（干部指当地地方政府官员）”并约定1到10的定序变量，取值越高表明信任水平越高。
2.弱势群体
弱势群体是本文主要分析和比较的对象。我们主要根据CFPS家庭成员对“您在本地的收入水平？”的主观评价来界定弱势群体，即如果该家庭中一半以上的成员认为其收入地位在当地处于最底层，我们将该家庭界定为弱势群体家庭。通过对家庭经济收入的主观评价来界定弱势群体可能与其客观经济收入存在一定的偏差（范晓光、陈云松，2015），本文采用主观评价的方法来界定弱势群体，主要是基于以下两点考虑。第一，由于客观贫困的界定需要详尽地了解家庭收入和支出状况，这不仅在社会调查中很难进行精确测量，即便是在实际生活中，许多家庭也未必能够精确地计算出其各项收入。实际上，每个人对贫困都有自己的理解，他们是自己经济状况的最佳评判者，而且关于贫困的主观认定通常更具有社会比较和社会态度的意涵。第二，由于目前我国在经济发展程度和消费水平等方面存在较大的地区差异和城乡差异，采用主观认定的方式可以在一定程度上排除地区差异的影响。我们期待在将来的研究中，能够完善本文关于弱势群体界定的不足之处。
3.低保补助
是否领取低保补助，是我们解释政治信任的关键自变量，为二分类变量（1=低保家庭，0=非低保家庭）。我们将凡是回答在2011年接受过低保补助、五保户补助和特困户补助的家庭均界定为低保家庭。
4.区县低保救助率
低保救助率是地方政府在低保工作方面的绩效表现，也在一定程度上反映了政府在民生方面的投入，是我们解释政治信任地区差异的重要变量。理想的低保救助率测量方法，是根据各地实际低保发放人数和符合低保申领资格的人数进行测量。遗憾的是，我们没有相关数据。本文关于区县低保救助率的测量主要借助了CFPS 2010村居问卷。CFPS 2010村居问卷询问了每个社区低保户家庭数及实际救助数，据此，我们计算出村居层次的低保救助率，然后根据社区的城乡类型分别取其均值作为区县层次的低保救助率。这样，我们可以大体上测量出该区县在多大比例上救助了符合低保发放条件的贫困家庭。
5.经济发展水平
经济发展水平是我们解释地区政治信任差异的重要变量。在研究中，我们主要采用2012年区县人均GDP来反映经济发展水平。
6.控制变量
参照既往研究，关于政治信任的控制变量主要包括以下四类。第一类为社会经济地位和政治身份变量，主要包括家庭人均收入（不含低保补助）、是否失业、户籍类型、受教育水平、是否为党员五个变量。根据CFPS样本分布状况，我们将受教育水平分为小学及以下、初中、高中及以上三个类别，在模型中当作一系列的虚拟变量处理。第二类为人口学变量，主要包括性别、出生年代、民族、是否为流动人口（户籍登记地区县不同于常住地区县）。第三类为社会信任变量。文化主义的解释认为政治信任是人际信任和社会信任推广到政治领域的一种表现，我们通过CFPS 2012中“您是否认为社会中大多数人都是可以相信的？”这一问题来测量个体的社会信任倾向，答案为取值0或1的二分类变量。第四类为关于政府绩效的主观评价。既往研究均发现民众对政府绩效的主观评价与政治信任之间存在显著相关关系。本文关于政府绩效主观评价的测量主要是基于CFPS 2012成人问卷中关于受访者对我国的政府廉政问题、环境保护问题、贫富差距问题、就业问题、教育问题、医疗问题、住房问题、社会保障问题等8个社会问题的主观评价进行测量，其取值为0到10，取值越高，代表认为该项社会问题越严重。在分析中，我们取其均值作为对政府治理绩效的主观评价的测量指标。表1报告了总样本和按照是否领取低保补助进行区分的子样本描述性统计。总体而言，CFPS 2012的调查数据显示：目前，约有11.4%的居民在领取低保补助。通过表1我们可以看出，相比于没有领取低保补助的群体，领取低保补助的群体社会经济地位更低，但是其对政府绩效的评价更高，对基层官员的政治信任水平也更高。
表1 总样本和按照是否领取低保补助进行区分的子样本描述性统计
（三）分析方法
我们在分析中主要采用多元线性回归分析，同时采用序次Logit分析作为稳健性检验。[6]鉴于是否领取低保补助是家庭层次的变量，而政治信任水平是在个体层次进行测量的，所以我们在分析时控制了家庭人口规模，并选择了调整家庭层次的稳健标准误进行估计和显著性检验。
五 分析结果
（一）低保能否提高政治信任水平？
作为维护社会稳定的最后一道安全网，低保能否提高公众对基层政府官员的政治信任水平？表2报告了关于“民众对基层政府官员的政治信任水平”的多元线性回归分析结果。模型1主要检验改革中获益甚微的弱势群体是否对基层政府官员更加不信任；模型2用来检验低保能否提高民众的政治信任水平；模型3在模型2的基础上控制了社会信任变量，因为社会信任与政治信任高度相关（Putnam et al.，1993）；模型4进一步加入了居民对政府绩效的主观评价，以检验我们的分析结论是不是由忽略这一变量造成的；模型5通过加入是否为弱势群体和是否领取低保补助的交互项，来检验低保能否提高弱势群体对基层政府官员的政治信任水平。表2的分析结果表明，总体而言，城乡弱势群体对基层政府官员的政治信任水平显著低于非弱势群体；对于弱势群体而言，领取低保补助的社会成员对基层政府官员的信任水平显著高于没有领取低保补助的弱势群体。在控制了人口学变量、社会经济地位特征、社会信任水平、对政府绩效的主观评价后，我们的结论依然成立。即本文的研究假设1（在控制其他变量的情况下，相对于未领取低保补助的群体而言，领取低保补助群体的政治信任水平更高）和研究假设1a（在控制其他变量的情况下，领取低保补助对弱势群体的政治信任水平影响更大）都得到了经验数据的支持。具体来说，我们以模型5为例来报告各个变量对政治信任的影响。在控制了其他变量后，相比于非弱势群体，弱势群体对基层政府官员的政治信任水平要低0.34，并且这种差异在统计上是高度显著的（p＜0.001）。通常认为那些在改革中利益受损的弱势群体，需要国家政策的帮助，以减少发生抗议和导致政治不稳定的风险，如何提高弱势群体的政治信任水平对于维护社会稳定和政权合法性具有非常重要的意义。表2分析结果显示，被喻为“社会最后一道安全网”的低保可以在一定程度上提高民众尤其是弱势群体的政治信任水平。领取低保补助的居民的政治信任水平要比没有领取低保补助的居民的政治信任水平高出0.21（p＜0.001）。而且，是否领取低保补助对弱势群体的政治信任水平影响更大。相对于没有领取低保补助的非弱势群体而言，领取低保补助的非弱势群体政治信任水平会高出0.21；没有领取低保补助的弱势群体的政治信任水平会低0.34，但是领取低保补助的弱势群体的政治信任水平会高出0.3（-0.34+0.21+0.43），即领取低保补助的弱势群体对基层政府官员的政治信任水平显著高于没有领取低保补助的弱势群体。
就控制变量对民众政治信任水平的影响而言，本文的分析结果与既有研究基本一致，如社会信任水平越高，对基层政府官员的政治信任水平越高；对政府绩效评价越低，政治信任水平越低；家庭人均收入对政治信任有显著的负面影响；受教育水平越高，政治信任水平越低；党员对政治信任有显著的正向作用；男性的政治信任水平显著低于女性等。
表2 “民众对基层政府官员的政治信任水平”的多元线性回归分析结果（N=27098）
续表
（二）区县低保救助率、经济发展水平与政治信任
改革开放以来，随着地方政府在经济管理和社会治理等方面自主权的增强，地方政府在经济发展、公共服务、社会保障等方面的绩效表现与其辖下居民的福祉及生活机会密切相关，形塑着居民对地方政府以及中央政府的评价和信任。可感知性不同的低保救助率和经济发展水平如何影响民众的政治信任水平？表3报告了“区县经济发展水平、低保救助率与政治信任”的多元线性回归分析结果。
表3 “区县经济发展水平、低保救助率与政治信任”的多元线性回归分析结果（N=25500）
续表
以低保补助为代表的民生工作能否提高民众对基层官员的政治信任水平？从表3的分析结果可以看出，区县层次的低保救助率对民众的政治信任水平有显著正向作用。在低保救助率越高的区县，居民的政治信任水平越高，我们的研究假设2（地方低保救助率对民众政治信任有显著的正向影响，低保救助率越高的地方，人们对地方政府的信任水平越高）得到了数据支持。模型3关于低保救助率和弱势群体交互项的分析结果表明，低保救助率对弱势群体有更为积极的作用。[7]因此，本文的研究假设2a（在控制其他变量的情况下，低保救助率对弱势群体的政治信任水平影响更大）也在一定程度上得到了数据支持。
我们的分析表明，以低保救助率为代表的民生工作对民众的政治信任水平有显著的正向作用，这在一定程度上反映了民众对地方政府提供公共服务以及社会保障等方面的需求，民生福利成为提高公民政治信任水平的新源泉（何增科、王海、舒耕德，2007；孟天广、杨明，2012）。
那么，经济发展水平如何影响民众的政治信任呢？许多学者认为，改革开放以来中国政府的合法性在很大程度上受益于高速的经济增长（Gilley，2008；Zhao，2009）。通过表3的分析结果，我们可以发现，区县层次的人均GDP不能提高居民对基层政府官员的政治信任水平，相反，社区的家庭人均收入水平和区县人均GDP对政治信任有显著的负面影响。在家庭人均收入越高的社区以及人均GDP水平越高的区县，居民对基层政府官员的政治信任水平越低。孟天广和杨明（2012）的研究也发现，区县人均GDP对居民政治信任水平有微弱的负面作用。同时，模型5关于低保救助率和人均GDP的交互效应分析表明，低保救助率对政治信任的边际影响随着经济发展水平的上升而降低，即在经济比较发达的地区，低保救助率对政治信任水平的正向作用比较小。
为何人均GDP水平较高的地方，民众对基层政府官员的政治信任水平反而会越低呢？我们认为后物质主义转向假设或许在一定程度上可以解释这一现象。后物质主义转向假设认为，长久的经济繁荣和社会稳定将会使公民从关注物质生活向关注个人自主、自我表达等需要过渡，从而对政府表现出更多的批评和不信任（Inglehart，1997）。改革开放以来，中国在经济增长领域保持了长期快速发展的势头，并使大多数民众从中受益，因而对经济增长的高评价和高预期已经成为公民的普遍态度（孟天广、杨明，2012）。因而，在现阶段，单纯的经济发展并不必然能带来高水平的政治信任度和支持度。
六 结论与讨论
中国当前正在经历前所未有的经济和社会变迁，政府的每一项改革和举措都可能牵涉相关社会群体的生计和利益，并可能会影响其生活机会及其对政府的信任。尽管中国的经济发展从总体上说已经惠及了大多数民众，但是伴随着经济体制和社会保障体系改革，也有些群体并未充分享受到经济发展的成果，甚至变成了“弱势群体”。维护弱势群体的政治信任与政治支持，对于深化改革和维护社会稳定具有非常重要的政策意涵。
本文通过利用最新的具有全国代表性的调查数据，考察了被喻为“社会最后一道安全网”的低保对民众，尤其是弱势群体政治信任水平的影响。我们的分析发现：首先，作为保障弱势群体基本生活需求的重要制度安排，低保能显著提高弱势群体的政治信任水平；其次，作为民生工作的一个重要体现，低保救助率越高的地方，民众对基层政府官员的政治信任水平越高；最后，就经济发展与政治信任的关系而言，经济越发达的地方，居民对基层政府官员的政治信任水平越低。这在一定程度上表明，在经历了长久的经济增长后，单纯的经济发展水平并不必然能带来高水平的政治信任度和支持度。
一方面，本文的分析拓展了已有的关于低保实施效果的研究，如低保补助对于贫困家庭脱贫和人力资本花费影响的研究（Gao et al.，2014）以及海贝勒（2007）关于低保实施与社区合法性的研究。另一方面，本文的分析丰富了政府绩效与政治信任的相关研究。具体来说，在回顾已有文献的基础上，我们提出政府绩效的惠及性和可感知性是其发挥作用的两个重要条件。相比于经济发展水平而言，以低保救助为代表的民生工作的可感知性和惠及性更强，对民众政治信任水平的影响也更为积极。地方政府的低保工作不仅可以直接帮助社会弱势群体，提高他们的政治信任水平，同时也可以安慰那些不靠低保的社会成员。就政策意义而言，我们的发现表明，基层政府或许可以通过以下两个途径提高民众的政治信任水平：第一，增强政府绩效和工作的透明性和可感知性，比如基层政府工作的政务公开（何增科、王海、舒耕德，2007）；第二，增强政府绩效的惠及性，让民众更多地从政府绩效中获益。近年来，在发展经济，把蛋糕做大的同时，中国政府也一直在强调要让改革的成果更多、更公平地惠及人民，从取消农业税到新型农村社会养老保险的推广，中央政府正在“着眼创造更加公平正义的社会环境，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。[8]
由于数据资料所限，本文在以下几个方面还需要进一步研究。第一，本文关于政治信任的测量是民众对基层政府官员的信任水平，虽然在中国的情境下，对政治人的信任和对政治机构的信任存在一定程度的相关性，但毕竟二者在概念上还是有所不同，这需要在今后的研究中进一步区分检验。第二，本文关于一些概念的操作（比如对弱势群体的界定、政府绩效可感知性的测量等），还需要在未来的研究中进一步完善。第三，本文关于惠及性和可感知性是政府绩效影响政治信任的重要机制的推断，还需要通过对不同的政策进行深入的分析来检验。我们期待未来的研究能够针对上述问题进一步完善。
参考文献
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（本文责任编辑 贺光烨）
[1]李忠路，深圳大学心理与社会学院（sozlli@126.com）；吴晓刚，香港科技大学社会科学部（sowu@ust.hk）。本文使用的数据来自受北京大学“985”项目资助、北京大学中国社会科学调查中心执行的“中国家庭追踪调查”。本文系深圳大学人文社会科学青年教师项目（18QFC42）阶段性研究成果，数据分析受到香港特区政府研究资助局优配研究金项目（GRF 644510）、中央政策组公共政策研究资助计划（PPR14HS04）和香港科技大学应用社会与经济研究中心的资助，在此一并致谢。文责自负。
[2]《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）。
[3]《习近平同中央党校县委书记研修班学员座谈并发表重要讲话》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/photo/2015-01/12/c_127380367.htm，最后访问日期：2015年4月10日。
[4]目前关于中国政治信任实证研究主要使用的数据有世界价值观调查（World Values Survey）、亚洲民主动态调查（The Asian Barometers Survey）、中国社会综合调查（Chinese General Social Survey），以及由学者主持的专题调查等。
[5]《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）。
[6]我们对本文中所有的多元线性回归模型，都通过采用相同的模型设定进行了序次Logit分析，分析结果与多元线性回归分析在质性结论上全部一致（限于篇幅，分析结果请联系作者索取）。
[7]虽然多元线性回归分析结果不具有统计显著性，但是序次Logit的分析结果表明，二者的交互效应在10%的水平上具有显著性。
[8]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日，第02版。