1 绪论

1.1 研究背景

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）确立了以国家治理体系和治理能力现代化为核心的改革总目标，并提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，从而明确了财政在促进国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位及作用，把财政提升到国家治理的基础和重要支柱这一新高度。中国特色社会主义已经进入新时代，基于新形势对中国财政进行全方位的深入把握十分必要。结合实际来看，债务风险、财政政策和财政体制是中国财政的三个需重点关注的方面，直接关系国家治理体系的完善和治理能力的提高。

必须注意的是，中国的情况与国外有很大不同，中国政府的构成非常复杂，并且拥有大量的政府资产。中国政府，特别是中国政府资产对国民经济的影响大小和方式等都与国外的有所区别，从而中国的债务风险状况、财政政策实施和财政体制运行都有独特之处。具体而言，第一，2008年国际金融危机以来，中国政府已实施多项措施并取得显著成效，但大规模公共投资等措施也扩大了中国政府的债务风险。与其他国家如欧洲国家不同的是，中国政府拥有规模庞大的政府资产，抗衡债务危机的能力相应也更强。第二，大量政府资产的存在使得中国政府实施财政政策的财力基础与西方国家等其他国家相比有较大不同，从而财政政策的运作方式自然也应有所差异。第三，1994年的分税制改革及之后的若干次调整，使政府间财政关系得到很大完善，但仍有许多应进一步改进之处，特别是与政府资产有关的方面还需进行比较全面且深入的改革。可见，债务风险、财政政策和财政体制这三者，与中国政府的资产和负债都有着非常密切且独特的联系。

从有效应对债务风险的角度看，近年来，地方政府债务审计报告等权威的地方债资料接连公布，中国地方政府负债规模与过去相比呈现较大幅度的增加态势，引发了社会各界对地方债风险的担忧。特别是自2011年底开始，很多国外研究机构和投资银行，借中国地方政府融资平台债务问题浮出水面且经济增长率有所下滑之机，此起彼伏地唱衰中国；少数国际评级机构甚至据此调降了中国的主权信用级别（李扬等，2013，前言第1页），将中国的债务风险问题进一步推至风口浪尖。但是，国内的多数担忧建立在仅考虑地方政府负债的基础上，并没有看到问题的全部；国外片面强调地方债规模和对增长速度的故意“唱衰”更是缺乏说服力。因为政府负债只是部分而非全部，债务风险也并非只与政府负债有关。要全面分析债务风险，除了考虑政府负债外，还应当考虑政府资产。中国政府资产的规模非常庞大，意味着政府掌控的可用于抵御债务风险的资源也十分庞大，从而对债务风险的衡量绝不能仅从政府负债角度一概而论。

从准确把握财政政策的角度看，关键点在于中国政府财力基础的特殊性。从现实来看，中国政府事实上持有大量资产，其中许多资产如土地等已经、正在且将来仍会为政府提供大量的收入，也就是说，政府资产已经构成政府财力基础的重要组成部分，因此中国政府的财力基础与政府资产有着密切的联系。基于此，政府在制定政策、编制预算的时候，不能忽略财力基础的这一特殊性。过去在考虑政府财力的时候，往往只关注财政收入，而很少考虑政府资产，特别是提供了大量财力的政府资产，这不利于科学决策和全局统筹。

从深入改革财政体制的角度看，同样有令人深思之处。1994年实施的分税制财政管理体制改革，对中央和地方政府间财政关系做出重大调整，之后政府间财政关系又得到了若干次改进和完善。但无论是分税制改革还是其后的优化调整，在中央和地方财力分配框架中，对财力的划分始终集中于税收，很少考虑矿产资源、土地、国有经济等提供了大量财力的政府资产。也就是说，大量的政府可支配财力游离于财力分配框架之外。在当前中国财政体制等体制机制正面临或正经历深化改革的大背景下，对政府资产，尤其是中央与地方间政府资产的划分等方面给予更多关注，正是题中应有之意义。

此外，中国自2014年起正式开启以建立权责发生制政府综合财务报告制度为核心的政府会计制度改革，当前此项改革已经进入重要的收官阶段（具体见后文详述），将于2020年全面开展政府财务报告编制工作。届时，中国第一份官方的、权威的政府综合财务报告将问世。资产负债表作为政府综合财务报告中最重要的财务报告，是政府综合财务报告的主要核心。在此背景下，对政府资产负债表展开研究，具有更加现实的政策意义和价值。