一 自利式地方政府改革及其困境

由于特殊的历史环境，中国自改革开放以来采取了一条特殊渐进式改革的路径，它具有纵向推进、增量改革、试点推广、利用已有组织资源推进改革等特征（杨瑞龙，2006）。体现在纵向政府关系上，就是以分权让利为主线的中央地方关系变革。地方政府日益成为一个利益相对独立的行为和权力主体，效用最大化的理性算计成为地方政府行为的基本逻辑（Caulfield，2006），地方政府自主性不断增强的同时，自利性也得到不断的彰显。所谓政府的自利性，指的是政府偏离公共效用最大化的目标追求自身效用最大化的行为属性，以及政府追逐地方利益最大化导致其行为偏离政府行为、偏离公共效用最大化或偏离整个国家公共效用最大化的轨道（何显明，2008）。这种自利性在地方政府改革中最突出的表现就是地方政府或地方官员利益最大化的改革目标。改革开放以来，在向市场经济的渐进过程中地方政府扮演着主动谋取潜在制度净利益的“第一行动集团”的角色。在有的学者看来，地方政府改革的收益主要表现为：通过提高资源配置的效率促进本地经济快速增长，实现财政收入的最大化；增强与中央讨价还价的砝码，强化对中央政策的影响力；向中央政府争取改革试点，争取制度创新的优先权或进入权，从而获得“垄断租金”（陈天祥，2000）。一些地方官员试图通过改革和制度创新推动地方GDP绩效，从而赢得个人晋升和声望等政治资本。在强大的利益驱动下，地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的强大动机（杨瑞龙，1998）。这自利式改革也体现在基于风险规避目的的改革方面，在面临强大的治理困境时，一些地方政府通过被动式的改革来化解危机，不得不在体制框架内发起具有可操作性的创新举措（陈鹏，2016），从而达到规避风险的目的。除此之外，地方政府自利式改革还体现在基于自身管理便利性的改革方面。

不可否认，这种自利逻辑释放了地方政府在改革中的积极性，推动着地方经济社会的快速发展。从理论上来说，任何形式的政府都有自利性的要求和冲动（陈国权，2004），但是，改革开放以后，地方政府过度自利性的倾向在很大程度上遮蔽了其应有的公共价值取向的本源，产生了一系列问题，甚至被视为政府深入改革的根本性障碍（杨雪冬，2008）。这种改革最大的困境在于改革目标的异化，长期来看会导致地方政府改革目标发生偏差，一些地方政府改革和创新项目流于形式和表面文章，缺乏对问题的真实解决和回应能力，沦为地方官员彰显政绩的工具。地方政府在改革和创新中倾向于回避政府治理过程中的重大命题，只是在微观运行机制上进行细节调整（陈国权、曹伟，2018）。这种自利式的地方政府改革往往回避了人民群众切身利益的真实需求，尽管有时候地方政府改革的结果推进了公共目标的实现，但是，这更多的是地方官员基于政府本位以官员为主体对公共利益提取和维护的结果（杨雪冬、赖海榕，2009）。同样，这种自利式的地方政府往往改革回避了自身职能和权责等核心要素的改革。地方政府内部职能和权责的改革涉及政府部门利益和官员自身利益，而这是自利式改革仰赖的组织资源。例如，2005年以来，中央政府提出了建设服务型政府的目标，并在2008年提出到2020年要建成服务型政府，但依然难以推动地方政府职能的转型（郁建兴、高翔，2012）。同样，在地方政府的行政审批改革中，地方政府选择了在不触动执行者实质性审批权力的情况下，借助行政服务中心这一“装置”来推动制度创新（陈天祥、张华、吴月，2012）。这种自利性的改革对于提升地方政府治理能力和治理体系现代化并无裨益。