马哈蒂尔政府对外经济关系走势刍议
张屹[1]
【摘要】东南亚经济发生波动，域内五个重要国家在2018年的国内生产总值增幅仅为4.8%，三年来首次环比下降。2018年5月马来西亚大选以来，新政府已经持续表达了对CPTPP的关切，并呼吁就该协议可能对马产生的影响进行审议。马哈蒂尔新政府参与地区经济的可能动向受其个人行动方式的影响，承接其20世纪任期内的激进风格，其参与CPTPP、RCEP及中国“一带一路”等国际机制带有谨慎态度，外交策略上现实主义色彩浓重。
【关键词】马来西亚 马哈蒂尔 CPTPP 贸易摩擦 “一带一路”
《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）涵盖日本、澳大利亚、加拿大、新加坡、文莱、马来西亚、越南、新西兰、智利、墨西哥和秘鲁共11个国家。11国GDP总和在2018年接近10.2万亿美元，占到全球GDP总和的13.5%；人口约为4.95亿，占全球总人口的6.8%；贸易总额4.8万亿美元，约占全球贸易额的15.3%。一些域内发展中国家愿意拥抱这一[2]政治红利，也有一些发展中国家立场审慎。马来西亚政府虽然在该协议上签字，然而国内立法机构尚未批准通过，其背后有多重利益考量。美国退出TPP之后，日本一手操办重组CPTPP，已有日本、新加坡、墨西哥、加拿大、澳大利亚、新西兰与越南的国内立法机构批准加入该协议，马来西亚至今尚未完成通过，马政府声称需要评估该协议对马是否有利。可见，关涉重大利益，一向亲日的马哈蒂尔也不愿给日本一个面子。
新加坡东南亚研究所以及澳大利亚罗伊研究所等智库分析认为，马哈蒂尔新政府参与地区经济的可能动向受其个人行动方式的影响，承接其20世纪任期内的激进风格，其参与CPTPP及中国“一带一路”等国际行为带有谨慎态度，外交策略上现实主义色彩浓重。
一 马哈蒂尔新政府对加入CPTPP态度消极
马于2010年10月TPP第三回合谈判中批准加入，并在2016年2月与其他11个创始成员国签署协议。由于美马两国无双边经贸协议，且美是马潜在的出口目的地，美退出TPP对于马是巨大损失。因此无美参加的CPTPP相对于TPP而言，对马缺少吸引力。TPP最初基本的协议内容继续被维系着，原来的20个条款都是关于知识产权的，新的CPTPP条款仅就政府与投资方争端解决机制（ISDS）进行了修改，对外国投资方起诉东道国的相关条款进行了删减。
纳吉 布在任时，马政府力挺CPTPP，而至马哈蒂尔任内，热情大减。由于在“新马来西亚”理念下市民社会空间扩大，反对CPTPP的呼声日渐强硬。
2018年5月马大选以来，新政府已经持续表达了对CPTPP的关切，并呼吁就该协议可能对马产生的影响进行审议。此前的纳吉布政府已经委派Institute for strategic and international studies和Pricewaterhouse coopers两家研究机构进行调研，并将调研结果公布于众。其中，投资国争端解决机制ISDS与知识产权IPR、政府采购等问题是重点。新政府尚未就批准该协议设定期限，并表示只有当确认该协议对国家完全有利的情况下才予以批准加入。
CPTPP七国设定了两年为期，计划在2019年消除关税以及非关税贸易壁垒，这包括对国有企业政府关联企业GLCs的特殊待遇进行改革。扩大域内贸易会增加CPTPP成员国数量，马来西亚作为最具潜力的准成员国，毫无疑问地受到关注。[3]
新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院教授阿马利那·安瓦尔认为，目前马国内抵制CPTPP的因素主要来自政治、经济、社会三个方面。
政治方面，有立场认为投资国争端解决机制（ISDS）将促使跨国公司挑战对本国民众有利的政策规则。
经济方面，有呼声认为，CPTPP使马经济发展承受外部市场压力，例如迫使马加速向服务导向型的经济转型，然而马生产力水平尚未完成升级，属于早产型的去工业化。
社会方面，严格的知识产权制度会导致药品价格攀升，马哈蒂尔等人还表示，加入CPTPP会拉大社会经济不平等，进而破坏多民族的和谐共处。
CPTPP效法TPP协议的原产地规则，这些规则对纺织业、服装业、汽车产业的影响较大；同时CPTPP又复制了《北美自由贸易协议》（NAFTA）原产地规则中的“从纱认定”，要求纺织品从原料到加工制作都必须在TPP成员国内进行，否则不能享受税收优惠。纱线、面料、成衣的整个生产过程在同一国完成才认定该国为服装原产国。2017年中国价值2600亿美元的纺织品和服装产品40%是以CPTPP国家及英、美等国家为出口目的地，倘若实施“从纱认定”标准，将使中国纺织产业加速向马来西亚等CPTPP成员国布局，这对于民族主义情结深厚的马哈蒂尔当然是不可接受的，即便正在试图进行资产国有化改革的希望联盟，其执政理念也难以逾越这一“鸿沟”。
二 马来西亚新政府可能存在的机遇
第一，特朗普政府退出最初的TPP之后，最为棘手的条款都被冻结，例如关于生物制剂的条款就在CPTPP中被搁置。
第二，最主要的CPTPP反对方来自执政联盟内部的非内阁成员安瓦尔，而他对贸易政策的影响力较低。
第三，马哈蒂尔并未直接表示反对此协议，今年1月初，国际贸易与工业部长达雷尔·雷京表示，马联邦政府仍在对相关贸易条款进行研究。
第四，CPTPP致力于推动非关税与规制措施修订，以便与希望联盟的体制改革方案实质性契合，例如落实国有企业、政府关联企业的严格规范，抑制裙带资本主义和过度保护的国家资本主义，马可借助外部压力倒逼国内改革。
然而当改革方向被政治修辞所迷惑的时候，就会偏离现实轨道。希望联盟在很多领域的行动都显示出这样的偏离，例如在影响联邦政府巩固其在马来原住民选民群体的地位之时。
澳大利亚罗伊研究所研究员理查德·麦克格雷格认为，CPTPP规则能够制约对政府关联企业的特殊待遇，降低对中小企业利益的负面影响，而这些中小企业主多是马来原住民，依赖于服务政府关联企业。
由于联合执政意味着权力分享与意见一致基础上的决策制定，希望联盟内部的CPTPP支持者缺少足够的人数来挑战总理去加速协议的批准。
马来西亚属于东南亚地区金融一体化程度较高且外债持仓量大、具有大量外币计价债务与短期债务的大型经济体，面临较大金融风险。[4]2017年，马来西亚货币林吉特跌至1美元兑换4.4林吉特，而在七年前，这一兑换比率还是1美元比3.4林吉特。以马为代表的东盟多国普遍面临本国货币贬值的压力，使得资本外流。[5]而融入区域贸易一体化，某种程度上可以通过实体贸易的稳固来缓冲虚拟金融的剧烈动荡。这也是CPTPP可能间接为稳定马国内经济带来的弥补，是一把双刃剑。
三 马来西亚与CPTPP的未来关系展望
国际学者普遍认为，未来马来西亚对待CPTPP有以下三种可能性。
第一，选择不参与CPTPP但采取政府单边推进的市场自由化改革，包括修改对国有企业的特殊待遇、官方资助机制下的政府采购。结果很可能是一直推迟通过协议，相对于直接拒绝协议，会保留政府颜面。由于2018年美通过“亚洲再保证倡议法案”（ARIA），推动美在印太地区多边贸易利益，美重回CPTPP的潜在可能性会进一步刺激马政府的上述意向。尽管打入美市场会成为通过协议的关键，马哈蒂尔认为，没有美参与的CPTPP会更加公正。
第二，拒绝CPTPP，但将目前改革深度止于关键选民群体的利益边界。一些重要举措，如提升透明度将拉近马与其他CPTPP国家的距离，并吸引投资。马来亚大学教授Terence Gomez指出，缺少改革的政治意愿与回归国家资助机制，将削弱治理成效。
第三，批准加入CPTPP，但对现行条款进行必要修正，并就相关豁免权进行协商，当然，这将影响获益，削弱贸易协定带来的积极影响。忠于上一届政府的行政体系会阻碍正在进行的制度改革。
即便现实如第三种预测发展，马加入CPTPP的步伐也不会很快。长期来看，不论加入CPTPP与否，马都将深化经济改革，包括提升市场透明度与政府采购机制的竞争性。这些努力能够为更具活力的经济发展打下坚实的基础，实现长期可持续的经济增长。[6]
此外，CPTPP成员可以带动马在现有领域和新兴领域完善高层次的贸易规则，不论是否进入CPTPP，推动自由贸易和本地区经济活力，是域内国家的共识。
马联邦政府低估了马作为贸易国的重要地位，也低估了参与自由公正的双边、多边贸易协定的重要性。尽管地区主义与双边主义一直被认为低于多边主义，在全球政治经济遭受反全球化、保护主义、民粹主义冲击的今天，总比没有好。
四 马哈蒂尔外交理念的激进现实主义色彩
（一）犹疑不决的国内改革
近年来，马地方政治的离心倾向加大，2019年，柔佛州苏丹就指责马哈蒂尔干预柔佛州地方事务，并对马哈蒂尔撤出《国际刑事法院罗马规约》颇有微词。而马哈蒂尔以民意自居，以民主政治的标签来制衡从吉隆坡到地方各州的反对阵营。
从对外经济关系来看，国际社会不应仅仅纠结于批准国际条约能给马带来多大实惠，因为准入行为本身就具有巨大意义。CPTPP要求成员国政府进行体制改革，这对大选之后的马新政府执政能力是一种考验，以便新政府向国际社会释放积极信号，表达其改革意愿，通过给予国内外投资方更大信心来推动马来西亚未来经济增长。
由于CPTPP将对社会分化产生影响，阻碍了其通过批准。当局担心经济放开会影响经济平等，加剧种族矛盾。这出于新政府“Bumipiteras”的考虑。新经济政策（NEP）坚持以种族平等的名义进行特殊分配，而落实新经济政策将会与CPTPP所要求的对国有企业和政府关键企业进行的改革产生碰撞。
（二）亲日排华的执政风格
他认为各国发展水平不尽相同，由于穷国不可能与富国平等贸易和公平竞争，应避免新版本的殖民主义复活。他的批判指向中国倡议的“一带一路”，并提醒地区内国家，勿向中国投资敞开大门，以免在经济、政治各方面对中国形成依赖。
马哈蒂尔在其20世纪80年代任期内就曾将西方国家对马投资称为“新殖民主义”。如今，考虑到日本在本地区投资与基建方面是中国唯一的对手，马哈蒂尔将日视为另一张牌，以避免过度依赖中国。并且，马哈蒂尔对日有个人情结，其上年上任后首站出访就选择了东京。
马哈蒂尔个人立场鲜明，他对待日本和中国虽然厚此薄彼，但其利益优先的政治原则是一以贯之的。马哈蒂尔一方面在公开场合声称支持CPTPP，但也表示对于其中一些条款并不满意，因其可能损害马来西亚的国家利益。马哈蒂尔上任半年之内三访日本，虽然竭力讨好日本，但是在原则问题上并不会让步。
虽然有些让日本尴尬，但是马哈蒂尔很清楚，日本若要进入东南亚，马来西亚是其重要战略支点，所以互惠仍将持续。他期待的自然是马来西亚能够借着这个机会在CPTPP中占据更重要的地位，特别是在美国退出之后，日本无法“一家独大”，马哈蒂尔看到了自己获得利益的可能。况且日本独享CPTPP红利的政治野心路人皆知，东盟国家并非只有马哈蒂尔清醒。
2019年3月2日，RCEP第7次部长级会议在柬埔寨举行，官方声称RCEP谈判90%的议题已经取得成效。新加坡总理李显龙称，关于RCEP的谈判已取得实质性进展，正处于最后阶段，有望在2019年底正式完成整体协议。东盟一些国家认为，RCEP谈判在最终达成协议之后，将成为比升级版CPTPP（跨太平洋伙伴关系协定）更大的市场。
由此可以看出，域内贸易有多种机制可作为替代性方案，马来西亚在东盟框架内可以拓展的路径还有很多，如果排除大国因素对地区合作机制的政治干扰，那么最终马哈蒂尔政府需要考量的就只有具体规则条款，包括投资国争端解决机制ISDS和知识产权条款的谈判策略。
2019年上半年，欧盟出台文件，持续对马来西亚棕榈油产品进行打压，认为该产品在种植过程中对环境具有一定危害。作为生物燃料应予以淘汰。马哈蒂尔认为欧盟是为保护美国大豆油产品而恶意打压马来西亚油产品，欧盟此举将会造成60万名产业工人失业，并声称将从中国购买战机以作为报复手段。这一举措反映出马哈蒂尔以利益为导向的现实主义外交风格，其对华态度也将随着利益风向标而对政治、经济的方向做灵活调整。
五 马来西亚对外贸易关系的政治环境
（一）东南亚地区因素的影响
根据亚洲开发银行的数据，近两年的东南亚经济正在发生波动，域内五个重要国家在2018年的国内生产总值增幅仅为4.8%，三年来首次环比下降。泰国、新加坡更是受到中美贸易冲突的影响，从2018年下半年开始陷入出口困局；菲律宾素以高速经济增长保持纪录著称，然而近期也苦于内需拉动乏力，经济低迷。东南亚五个主要国家的GDP从2015年开始一直维持高速增长，而从2018年，实际增幅环比上年同期下降了0.3%。当然，这些国家的本国内部结构因素是直接原因，然而亚洲开发银行的研究人员判断，从2018年下半年伊始，中美贸易摩擦的负面效应不可忽视。
马来西亚央行行长沙姆西亚认为，2018年全球范围内的贸易问题刚刚凸显，进入2019年经济下行压力将更为突出，并提醒马政府，域内外贸易摩擦可能会对本国经济造成负面影响。马来西亚因急于完成财政体制改革而对公共财政支出做了必要的缩减。马哈蒂尔政府在2018年7月就做出决定大幅压缩新建铁路项目开支，从这一角度来看，中资援建中的东海岸铁路建设工程被叫停也是马国内经济政策所需，不能够简单地用其对华强硬态度来理解。[7]
（二）国内政党政治对中国“一带一路”倡议的抵制
“一带一路”沿线国家很多都将伊斯兰金融作为本国战略来进行发展，而马来西亚作为重要的伊斯兰国家发展较快。另外，一些知名的国际机构也开办了伊斯兰金融业务。在一些地区和城市已形成了流动性较好的伊斯兰金融业务，在此基础上，加强亚投行、丝路基金和当地金融机构的合作，本来是可以助推伊斯兰金融强大的优势。[8]
中国学者周兴泰在2017年所做的针对马来西亚当地华商团体的抽样调查显示，华人团体基本是支持马来西亚积极参与中国“一带一路”倡议的。71%的商家认为“一带一路”将为马来西亚经济带来正面效应，而马来西亚经济预计会得到的好处包括：①刺激国家经济增长；②促进更多商业对接，为本地企业造就商机；③增加中国对马来西亚的直接投资；④增加本国企业的出口机会；⑤提高收入；⑥提高本地企业和个人的购买力。但同时，也有20.5%认为没有影响，8.5%认为是负面影响，会带来马来西亚经济状况的恶化。[9]之所以众多华商团体对“一带一路”倡议立场谨慎，很可能是受到了2016～2017年当时以马哈蒂尔、慕尤丁等为代表的在野党势力针对中国“一带一路”合作的发难和针对中资在马项目的抵制活动。而从2018年5月马哈蒂尔上台之后，华人社群的态度变化尚有待观察。中资企业主要在投资、基建、制造业等领域展开“一带一路”建设对接，对接主体都是国有大中型企业，而对等合作的伙伴往往是马来西亚的国有企业和马来人控制的“官联公司”。一方面，难以惠及以中小企业为主体的华商社群，另一方面，自纳吉布和一马发展有限公司丑闻引发的国企改革呼声，以及公开表态要大力改革国企和“官联企业”的马哈蒂尔，都会寻找“替罪羊”来摆脱政治困局，从而指鹿为马，将政治红利指称为特洛伊木马。
（三）南北格局与全球治理的变革需求
日益增长的南南发展援助使北方国家传统的援助政策与南方国家内部合作的差别更加明显，为受援国或者东道国提供更多选择，有效地支持了其对发展道路和发展模式的选择。这说明了在南方国家兴起的同时全球结构如何朝向更具包容性方向调整。以中国为代表的金砖国家的政治、经济影响力正在提升，另一些中等收入的新兴经济体，包括马来西亚等东南亚国家，也即将在国际舞台上发挥战略性的关键作用。这些新兴工业化经济体的凸显所带来的重要启示就是，对全球治理进行改革，包括制度结构和管理全球化的改革势在必行。[10]
理查德·鲍德温在The Great Convergence一书中指出，全球化曾两次出现生产与消费的结构性分离，信息通信技术的变革实现了获取知识的成本降低，形成发达国家高新技术与发展中国家低成本劳动力之间的离岸外包。这使得全球化的内涵不仅是货物贸易，也包括超越时空的知识、信息流动。“一刀切”的政策理念不能成为保护国民经济的简单说辞，马政府下一步规划的必须超越现有的短期目标。
马哈蒂尔以国民经济的利益保护者自居，其现实主义的外交风格，始终在促进国民经济发展与维系对发达国家经贸关系特别是对美经贸关系之间寻求平衡，只是随着国际格局的转变而发生策略上的调整。举例来说，早在1990年，美国“国际劳动权利基金”与美国其他22个工会、人权组织，因马来西亚政府侵犯劳动权行为而请求美国联邦法院向老布什政府施压，两次要求取消对马来西亚的普惠制待遇（GSP），老布什政府行使自由裁量权两次驳回了请求。[11]1990年的马来西亚政府正处在马哈蒂尔前一个任期内，当时的马哈蒂尔政府因工人结社权、集体谈判权、最低工资法的缺失而饱受国际组织指摘。然而作为发展中国家，维护国内低成本劳工的比较优势正是保护脆弱的国民经济的必要手段。30年后的今天，或许国家策略有所调整，然而其遵循的内在逻辑，却是一以贯之的。
On the Trend of Mahathir Government's Foreign Economic Relations
Zhang Yi
Abstract：In the past two years，the economy of Southeast Asia is fluctuating.The GDP growth of the five major countries in the region is only 4.8% in 2018，the first annual decline in three years.Since the election in May 2018，the new government has expressed its concern about CPTPP and called for consideration of the possible impact of the agreement on Malaysia.The possible trend of Mahathir's new government's participation in the regional economy is influenced by its own way of action.It takes the radical style of its last term of office.It has a cautious attitude to participate in the international mechanism such as CPTPP and China's “ belt and road initiative”，and has a strong realism in diplomatic strategy.
Keywords：Malaysia；Mahathir；CPTPP；Trade Collision；Belt and Road Initiative
[1]张屹，中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员，主要研究方向为非传统安全问题、全球治理、国际人权与人道法等。
[2]袁波：《CPTPP的主要特点、影响及对策建议》，《国际经济合作》2018年第12期。
[3]世界银行：《〈全球经济展望：普遍向好但能否持久？〉：东亚太平洋地区》，2017年1月16日。https：//www.shihang.org/zh/region/eap/brief/global-economic-prospects-east-asia-pacific。
[4]李航宇、秦晓辉：《中国与马来西亚双边贸易存在的问题与对策》，《中国经贸导刊（中）》2019年第1期。
[5]曹云华：《论当前东南亚局势》，《东南亚研究》2017年第2期。
[6]袁波：《CPTPP的主要特点、影响及对策建议》，《国际经济合作》2018年第12期。
[7]Johan Saravanamuttu，“Malaysia's Semenyih By-Election：What Next for Race-based Politics？”，RSIS.Commentaries，2019（3）.
[8]金泽虎：《借助伊斯兰金融拓宽“一带一路”——基于预期瓶颈的考量》，《贵州商学院学报》2018年第4期。
[9]周兴泰：《马来西亚华人社会推动中马“一带一路”合作研究》，《八桂侨刊》2018年第4期。
[10]吴忠主编《有条件现金转移支付、公共服务与减贫》，中国农业出版社，2011。
[11]刘敬东：《人权与WTO法律制度》，社会科学文献出版社，2010。