一 美国安全援助的演变

随着全球化的深入发展，各国国家安全的相互关联日益凸显，这对在二战后充当“世界警察”的美国来说尤其重要，因为其他治理不良之地的挑战可能变异并向外溢，甚至蔓延至美国本土。[5]正是基于其国家安全可通过为其他国家提供安全帮助而得到加强的理念，美国自二战结束以来一直为其盟国和伙伴国提供装备、训练、财政援助及其他国防服务，即所谓“安全援助”。美国安全援助的发展主要经历了冷战和后冷战两个时期。这两个时期的重大差异在很大程度上倒逼着美国安全援助的概念更新。

（一）美国“安全援助”的意涵

事实上，在2013年4月奥巴马总统发布第23号总统政策指令并提出“安全部门援助”指代美国与外国军队及其他安全机构的合作前[6]，这一类活动的称谓往往有两个，即安全援助和安全合作。安全援助指美国向外国提供武器及其他国防物资、军事训练、防务机构建设及其他与国防相关的服务项目。根据美国1961年《对外援助法》，国务院拥有包括安全援助在内的所有对外援助项目的全面管辖权，其中有不少项目由国防部具体执行。安全合作是指国防部与外国军队和防务机构的所有互动，以建立可促进美国安全利益、发展盟军和友好军队的自卫和联合作战能力，包括联合转型、改善信息交换、情报共享以统一安全挑战认知，并为美军提供平时和突发事件时进入和通过的基础设施。[7]

为进一步统一协调主要由美国国务院和国防部实施的对外安全合作，奥巴马政府提出用“安全部门援助”概念，以整合此前某种程度上因部门割裂而来的安全援助和安全合作概念。根据第23号总统政策指令，安全部门援助指所有美国用以影响、介入和支持伙伴国和盟国安全机构的物质和项目性努力。安全部门援助涵盖了所有相关术语，如安全力量援助、安全合作、伙伴国能力培养、安全部门改革、防务机构建设、外国国内防务等。安全部门援助指与伙伴国的所有安全部门行为体的接触，包括军队、警察、司法以及相关的政府和公民社会利益攸关方。[8]美国所提供的安全部门援助主要由美国国防部和国务院负责，其他部门如能源部、司法部、财政部及国土安全部也参与和支持安全部门援助，但与国防部和国务院相比其参与程度要低得多。[9]

为避免论及不同时期的美国安全援助行为时因术语差异而导致的混淆甚至误解，本文将美国的所有此类行为均称作“安全援助”。

（二）冷战时期的美国安全援助

从杜鲁门政府直到冷战结束，安全援助是历届美国政府对外援助的组成要素，并被整合到遏制共产主义的整体战略之中。美国将对其他国家的发展援助和对世界银行、联合国等国际组织的援助，归为对外经济援助，而将为其他国家或国际维和组织提供军事装备、训练等援助称作军事援助或更宽泛的安全援助。整个冷战时期，美国安全援助的合理性在于以下四个方面，但历届政府强调的重点并不完全相同：第一，帮助友好国家保卫自身免遭内外威胁；第二，通过减轻脆弱经济体的国防开支压力，强化友好国家的经济并促进自身经济利益；第三，促进地区安全和维持盟友团结；第四，确保进入海外军事基地和动用设施，并提高华盛顿对接受国的政治影响力。[10]

美国安全援助直接起源于1947年的希腊—土耳其危机，由此而来的对苏联遏制战略成为美国安全援助的战略理由，而《希腊—土耳其援助法案》则是其法理基础和首次尝试。1961年美国《对外援助法》为所有安全援助项目提供了新的综合性法律载体，此后所有安全援助项目的设立都以此为基础。事实上，美国安全援助始终沿两个方向发展，但又在不停整合。1949年美国《共同防务援助法案》通过，设立了两类项目，即赠款类的军事援助项目（Military Assistance Program，MAP）和现金类的对外军售。在军事援助项目方面，1976年的《国际安全援助和武器出口控制法案》取代了1968年的《对外军售法》，并设立国际军事教育和训练计划，将其从MAP中单列出来。1978年的《国际安全援助法》正式建立经济支持基金，将从1951年起的安全支持援助、支持援助及国防支持等经济性配套措施整合到一起，该法也设立了维和行动以支持国际军事行动。[11]在对外军售项目方面，1954年的《共同安全法案》建立对外军售信贷（FMS Credit，FMSCR）项目，但仍从属于对外军售类项目。在此基础上，1968年通过的《对外军售法》将对外军售和对外军售信贷区分开来。到20世纪80年代初，FMSCR项目发生重要变化，先是贷款利率明显下降进而成为优惠贷款，其后是部分国家的部分贷款可以被免除。由此，对外军售信贷也演变为对外军售资助（FMS Financing，FMSF），事实上成为军事援助项目。到1991财年，美国政府将对外军售资助和军事援助项目合并成为外军资助项目。

根据美国国际开发署（USAID）绿皮书的数据，在1947—1991年，美国共计对外提供安全援助达1400亿美元，如果以2017年美元价格计算，则相当于5780亿美元。从实际拨付金额看，在1950年以前，美国安全援助数额相对较小，且主要集中于希腊、土耳其和菲律宾三国。从1950年起，中东北非被纳入安全援助范围，同年的受援国清单也大幅增加，达到15个，安全援助资金在1949年基础上增长约2倍，达到11.7亿美元。1951年进一步大幅扩张至41亿美元。自1953年起，美国安全援助持续走低，并长期在20亿美元上下徘徊。20世纪70年代之后，美国安全援助总额虽有较大幅度增长，但波动也较为明显。自20世纪80年代起多数年份超过50亿美元。如果以2017年美元价格计算，除最开始的阶段之外，整个冷战时期美国的安全援助呈下降态势。1951年和1952年，美国的对外军事援助额分别达到331亿和335亿美元，较整个冷战时期的第三高（1973年的234亿美元）高出100亿美元。到1991年，以2017年美元价格计算，美国安全援助额仅比1950年前的水平高（如图1所示）。

图1 1947—1991年冷战时期的美国安全援助

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。

（三）冷战后的美国安全援助

冷战结束从根本上动摇了冷战时期美国安全援助的大战略基础。美国行政部门和国会中的绝大多数认为应继续提供安全援助，但需要突破其传统逻辑。例如，老布什总统就认为，尽管苏联解体，但维持安全援助仍是重要的。他在1990年8月2日宣布一项政策：“和平时期的接触与冲突时期和冷战时期的接触同样重要，都是始终如一地致力于捍卫我们当今世界的利益和理想。”他还特别指出，恐怖主义、反叛政权、难以预测的统治者、大规模杀伤性武器扩散和新的不稳定因素，都需要一个强大且积极介入的美国。[12]这样，尽管国防预算及由此而来的美国军事力量遭到大幅削减，但老布什政府仍努力维持一个积极的对外援助和安全援助政策，以确保冷战后的和平。

但冷战结束导致的结构性威胁消失，使老布什政府与国会讨价还价的能力被削弱，对外援助拨款也不可避免地遭到削减。同时，国会逐渐增加对援助拨款的指定用途，这使行政部门使用援助经费的灵活性大大降低。而1997年《莱希修正案》的通过，更使安全援助促进美国国家安全利益的能力被削弱。由此带来的一个战略性后果是，从老布什总统开始，历届美国总统都试图用特殊的临时性授权来提供安全援助，主要包括年度性的《国防授权法案》或《对外行动拨款法案》两个渠道。特殊的临时性授权无须国会两院的一致通过，仅需负责相关事务的具体国会委员会（就安全援助来说主要涉及军事委员会、外交委员会等）同意即可。对总统来说，与负责这些行动的具体的国会委员会沟通，远比与整个国会打交道容易。

这样，冷战结束后，美国安全援助的一个重要特征就是各种临时性授权的泛滥。在阿富汗战争和伊拉克战争之外，其他较为重要的包括：（1）1991年《国防授权法案》赋予国防部长临时授权可不受《对外援助法》的历史限制或国务卿的监督，为外国执法人员提供与反毒品相关的训练，即禁毒与反毒品授权；（2）2005年《国防授权法案》授权美军特种行动司令部资助那些支持或促进反恐行动的外国军队、非正规军、团体或个人，即为本土力量提供特种力量援助（Special Forces Assistance to Indigenous Forces）授权；（3）2006财年《国防授权法案》的第1206节赋予国防部长出于反恐目的训练和装备外国军事力量的权威，并允许他在美军已经采取行动的地区出于准备稳定行动的目的而训练和装备外军，即全球训练和装备授权；（4）2006财年《国防授权法案》的第1207节允许国防部长从国防部拨款中向国务院转让不超过2亿美元的资金，用于安全、重建和稳定化行动，即安全和稳定授权；（5）2012财年的《国际授权法案》创立了全球安全合作基金；等等。[13]

随着国防部在开展安全援助方面的特殊临时授权快速增加，美国安全援助面临新的挑战。第一，由于体系性“敌人”消失，美国安全援助的大战略目标不再清晰，安全援助更多关注战术性议题；第二，大量特殊临时授权对1961年《对外援助法》所确立的由国务院主导安全援助的法定程序构成挑战；第三，国防部因大量授权而在安全援助中的重要性日益凸显，2001年国防部在整个安全援助拨付资金中所占份额仅16.5%，国务院为80%，但到2015年这两个数字分别演变为54%和42%；[14]第四，为追求灵活性和国防部的更大主导权，诸多新创授权与法定授权国务院管辖的安全援助项目事实上相互重叠，例如在2001年“9·11”事件后启动的反恐奖学金计划便与国防军事教育和训练相重复，却是授予国防部的永久授权。

尽管出现大量问题，但美国安全援助仍在冷战后快速拓展。根据美国国际开发署绿皮书的数据，在1992—2017年，美国共计对外提供安全援助达2555亿美元，相当于整个冷战时期的1.8倍多，但以2017年美元价格计算只有整个冷战时期的一半多。以当年美元价格计，2017年美国安全援助达147亿美元，相当于1992年（45亿美元）的3倍多。尽管“9·11”事件对美国安全援助的增长有推动作用，但2003年的伊拉克战争真正推动了美国安全援助的快速增长。2003年美国安全援助额突破100亿美元，在2002年基础上增长了1.2倍。而对经济发展构成重大冲击的2008年全球金融危机并未对美国安全援助产生太多消极影响，2011年甚至创下了迄今为止的最高纪录即186亿美元。此后美国安全援助有所回落，但仍保持较高水平（如图2所示）。

图2 1992—2017年冷战后的美国安全援助

资料来源：笔者根据美国国际开发署数据制作，USAID，“US Overseas Loans ＆ Grants”，January 4，2019，https：//explorer.usaid.gov/reports.html。