二、以民为本的制度关怀

法治中国是中国人在自身存在、价值和命运认识之上确立的一种制度安排，“以民为本”是深藏在它背后决定其发展方向和命运的最高精神力量。

民本思想在中国具有悠久的历史，是中国传统文化特别是传统政治思想中一个重要的组成部分。“天地之间莫贵于民”的思想很早就已经存在。舜同禹、伯夷、皋陶议论治世之道，皋陶说：“在知人，在安民。”禹说：“知人则智，能官人；安民则惠，黎民怀之。”[80]所谓“民惟邦本，本固邦宁”[81]。就是说，人民是国家的基石，只有巩固国家的基石，政治才能稳定，国家才会安宁。可以说，以民为本的治国思想是中国传统政治的一个根本理念。

中国古代的民本思想有其两重性，从积极方面讲，它可以约束君主的权力，为统治者施加政治责任，要求他们在执政中注意顺民心、从民欲；从消极方面讲，它本质上还是一种“牧民”的家天下思想，出发点是为了维护君权的统治，并非君权民授，从而也就不能从制度上建立对君主权力必要的制约，并不能保证君主必然地、始终地以民为本。所以，秦汉以后两千余年间，民本思想虽然一直是官方重要的执政意识形态，但政治现实却是对民本思想的无情践踏。民本成了一句口惠而实不至的政治空话。

在现代，法治中国的以民为本，并非传统的民本思想。而是要对传统民本思想进行现代化的转化，使其适应现代治国理政的需要。民本思想是中国传统政治文化中源远流长的珍贵历史遗产，它的内涵也理应随着历史的发展而不断丰富并有所演变。中国共产党批判地继承了这一历史遗产，并赋予民本思想以全新的内容。中国共产党对民本思想的改革可以分为两个阶段。第一阶段是随着中华人民共和国成立，确立起人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。人民民主专政，强调国家主权属于人民，一切国家权力来源于人民。人民民主专政意味着国家权力始终代表最广大人民的根本利益，可以使用专政的方法来对待敌对势力，以维护人民民主政权。人民民主政权在人民内部实行民主，逐步扩大社会主义民主，发展社会主义民主政治；对境内外敌对势力和犯罪分子实行专政。人民民主专政的政权组织形式是人民代表大会制度。人民代表大会代表广大人民的根本利益和共同意志，保证在人民内部发扬民主，加强团结，激发人民的责任感和创造精神。这一阶段的探索为民本的实现确立了国体和政体的支持，具有巨大的历史进步意义，是中国政治现代化的重要一步。但是不可忽视的是，这一安排也还存在缺陷。主要问题是以战时战争动员的形式组织和平建设时期的政治生活，仍未突破革命思维，政治生活不受法律和制度约束。经过“文革”前后十几年曲折，改革开放后，中国共产党对第一阶段探索进行了系统性反思，开始了第二阶段的探索。这一阶段主要是逐步确立宪法的权威，完成从单向度“民本”向“约法”、“民权”的发展。宪法最高权威的确立、尊重和保障人权的入宪，是这一阶段探索的最高成就。

值得注意的是，法治中国的以民为本尤其是民权保障，并非空洞的政治口号和空洞的人权形式。它主要包括四个层次的含义。第一，它强调的是人民在政治生活中的主体地位，强调的是政治要尊重人民意愿，保障人民权益，赢得人民的拥护。这一点突出的是政权的人民性，是“权授于民”，强调人民的主体地位。第二，它强调的是共同富裕，更加注重社会公平正义，正确反映和兼顾不同方面公众的利益，强调实质公平正义。这一点突出的是“民享”，让人民切实享有社会进步带来的利益。第三，它强调的是公民基本权利的保障，树立尊重和保障人权的观念。转变重政权轻民权的观念，克服“防民”思想，提高人权保障意识和依法执政的能力。这一点突出的是“民权”，让每一个公民基本权利得到保障。第四，是高度重视和维护公众最现实、最关心、最直接的利益，高度重视解决公众生产生活中面临的困难问题。突出法治要能够实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。这一点突出的是“民利”。