第一节 行政诉讼当事人法律地位平等原则

平等是社会的基础，既是人们的追求，又是任何人都可以享受的权利和正义，更是具有普遍性、永恒性的法律原则。平等理念作为法律制度的本质与核心要素，是现代社会的最基本特点。它宣扬：“相同之事物，应为相同之处理；不同之事物，应依其特性，为不同之处理。”[1]对平等的追求与实现，是人性尊严的要求与体现，也是行政诉讼法的任务与目的。行政诉讼法应从人性尊严和人权保护的角度出发充分尊重公民的平等权并保障其实现。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这规定了我国公民的基本权利，也表明了社会主义法治国家的一项基本原则。平等权是公民权利能力上的平等，在同等条件下，公民具有相同权利的资格。《人民法院组织法》规定：“人民法院审判案件在适用法律上一律平等，不允许任何组织和个人有超越法律的特权，禁止任何形式的歧视。”这一规定对于司法实践中确立当事人法律地位的平等起着指导作用，它从法院行使职权角度，对法院的司法活动予以规范，不仅确认了当事人平等的法律地位，而且有助于打破传统观念中的“官本位”思想。这一规定应用于行政诉讼实践中，就是当事人在行政诉讼中的法律地位平等原则。《行政诉讼法》规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”该规定从法律程序方面保障了当事人主体地位的平等。自《行政诉讼法》颁布以来，从理论和实践两个层面打破了以往“行政权力无处不在，无所不能”的局面，确立了双方当事人法律地位平等的格局。

法治理念包含着政府与公民的平等、对行政权力的限制、对人的尊严与人权的保护。政府与公民在法律面前一律平等，二者应将法律内化为心中的信念。一方面坚持当事人法律地位平等原则，可以极大地改善行政主体与行政相对人之间的关系，促使行政相对人对行政活动主动参与和积极配合，是民主行政、文明行政与高效行政的体现。这样，非强制行政方式的适用空间会越来越广阔，双方合作的程度也会越高，对抗与冲突的情形就会变少，有助于推动行政法治的发展。另一方面在行政诉讼中，坚持这一原则，可以改变“民告官难”的局面，树立法院中立公正的形象。行政机关与行政相对人相比处于优势地位，对其进行限制是理性的表现，平等就是对政府最好的限制。从司法实践看，坚持当事人法律地位平等原则具有重要意义：一是有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的侵害。面对拥有行政职权的行政机关，原告总是处于弱势地位。因此，只有通过加强对弱势方的保护，才能创造出良好的行政审判环境，对保护诉权、倡导法律面前一律平等起到积极作用。二是有利于提高行政机关依法行政水平。在行政诉讼当事人双方权利义务的分配中，处于被告地位的行政主体承担了更多的责任。例如，举证责任倒置和无反诉权，这样可以强化行政机关及其工作人员的法律意识，可以促进行政机关依法行政，严格遵守行政程序，防止其实施违法行为和滥用职权。三是有利于法院依法审判。在行政诉讼中，被告往往是强大的行政机关或被授权组织，由于我国人民法院管辖范围与同级人民政府的行政区划基本重合，人民法院受到行政机关的影响十分严重，通过确立当事人法律地位平等的原则，增强人民法院审理行政案件的独立性，促进法院依法审判。

当事人在行政诉讼中的法律地位平等原则，是从“公民在法律面前一律平等”这一宪法原则派生出来的，是“法律面前人人平等”原则在行政诉讼中的重要体现。第一，当事人的诉讼地位完全平等。这意味着在行政诉讼中，行政管理法律关系中的行政主体脱掉管理者的外衣，坐上被告席，不是以“国家”的身份参加诉讼，而是作为行政诉讼法律关系的一方当事人。作为原告的公民、法人或其他组织也不仅是被管理的对象，诉讼双方是平等的原、被告关系，无地位高低之分，也不存在命令与服从的关系，而是处于相同的法律地位。第二，人民法院在适用法律时对双方当事人应当一律平等，保障当事人能够平等地行使权利。人民法院在审理行政案件时应以法律为准绳，行政主体不能以管理者身份自居，而要作为一方当事人与原告站在同一条起跑线上。同时，法院应当平等对待诉讼当事人，不能因人而异。在适用法律法规上应该一律平等，不能偏袒任何一方当事人。这是法律面前人人平等的宪法原则的基本要求，也是完善行政诉讼制度的应有之义。第三，当事人的权利义务由法律规定，但不完全对应。当事人在行政诉讼中的法律地位平等，并不意味着原告和被告的诉讼权利和义务完全对应。正是由于他们在行政管理中的法律地位不平等、在行政法治中的职责和使命有差别，才需要在行政诉讼立法上对他们的诉讼权利和诉讼义务作出反向不平等的规定，对原告予以特殊保护。只有这样，当公民、法人或其他组织的合法权益遭到行政主体的不法侵害时，行政相对人才有勇气提起行政诉讼，维护自己的合法权益，进而真正实现双方当事人法律地位的平等。第四，任何一方当事人都不得谋求超越对方的诉讼权利。人民法院应平等地保障双方当事人行使自己的诉讼权利，提供平等的机会和条件，保证其充分行使诉讼权利。特别是对原告应有的诉讼权利，法院应依法予以保障。当行政主体无正当理由且试图用其行政权力不履行诉讼义务时，应依法承担不利后果。

行政主体和行政相对人在行政法律关系中处于一种极不平衡的地位。简言之，行政主体处于支配和主导的地位，其实施的行政行为容易对行政相对人的权利义务产生不利影响。因此，在行政诉讼中，确立当事人法律地位平等原则，对于保证处于弱势地位的行政相对人更好地行使自己的诉讼权利具有积极作用。这一原则的司法实践主要体现在双方当事人的权利义务上。关于行政诉讼中当事人权利义务的分配，不同学者有着不同的观点，如“控权论”和“平衡论”。“控权论”认为，行政法是一种控制行政权的程序法，即要求有关立法机关对行政机关的委任立法等行政行为进行监督，司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查，并且通过立法和判例建立起来的，要求行政机关必须遵守的程序性规则。“平衡论”与传统的“控权论”截然不同，是行政法理论的创新之处。罗豪才、袁曙宏和李文栋三位行政法学者共同提出了“平衡论”的概念。“行政权既要受到控制，又要受到保障；公民权既要受到保护，又要受到约束；行政权与公民权之间应既相互制约，又相互平衡。”[2]基于上述认识，有人提出：“现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保护行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。”[3]即在行政机关与相对一方权利义务关系中，权利义务总体上应当是平衡的，不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。因此，为了维护这一平衡，形成合法合理的诉讼格局，应当在行政诉讼中赋予公民、法人或其他组织与行政主体平等的法律地位，并且在诉讼权利义务分配上，如举证责任的承担、诉权的分配，给予双方当事人不同的规定，从程序和实体两个方面切实维护当事人合法合理的诉讼权利，保障其切实履行诉讼义务。行政诉权是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，请求人民法院对行政机关的行政行为进行审查和裁判，保护其合法权益和提供法律救济的权利。起诉权、上诉权、申请再审权和获得公正裁判权。行政诉权的确立是对传统文化的挑战。首先，公民作为被管理的对象与行政主体相对。但当行政机关侵犯到公民权利时，公民可以通过行政诉讼维护自己的合法权益。行政诉权作为保护公民合法权利的有效武器，是对基本人权的保护。其次，强调对抗主义思想提倡的是公民与国家对抗的权力模式。再次，行政诉权强调平等的法治理念，主要体现在两个方面：一是个人与国家机关的平等；二是公民个人之间的平等。最后，行政诉权强调理性。它强调要通过理性的方式定分止争。当事人法律地位平等原则在司法实践中的适用，当事人法律地位平等并不意味着原、被告诉讼权利和义务完全对应。从《行政诉讼法》对双方当事人权利义务的配置情况来看，存在着向行政相对人倾斜的倾向，就是为了平衡在行政管理关系中行政主体和行政相对人地位不平等的局面，也是真正实践当事人法律地位平等原则的必然要求。

经典案例

刘某诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案

2001年7月，刘某购买东风运输汽车一辆。2006年12月12日，刘某雇佣的司机驾驶该车行驶至太原市和平路西峪乡路口时，山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队（以下简称晋源交警一大队）执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留。2006年12月14日，刘某携带审验手续前往处理。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中又发现无法查验该车的发动机号码和车架号码，遂以涉嫌套牌为由继续扣留，并口头告知刘某提供其他合法有效手续。刘某虽多次托人交涉并提供更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖等证明材料，但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留。刘某不服，提起行政诉讼。法院审理期间，组织当事人对加固车架的钢板铆钉进行了切割查验，显示该车车架号码为GAGJBDK0110××××2219，而该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK0110××××2219。[4]