第一节  研究的背景和选题动因

一、研究背景

“地方立法是指，特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。”[1]地方立法作为国家立法体系的重要组成部分，对于推进全面依法治国，特别是保障、支持、规范和引导地方经济社会持续健康发展，提升地方治理科学化和地方建设法治化水平等方面具有重要的意义。2015年3月15日《立法法》修改后，我国地方立法权配置发生了重大变化，原仅由省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市等享有的地方立法权，扩容至其他地级市 [2]。地方立法权的大扩容，为地方立法这一地方社会治理的重要依据更加全面、充分地发挥其应有的价值功能提供了广阔的舞台和空间。

当前，我国已经步入了中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。地方经济社会建设发展既具有前所未有的机遇，也面临着很多新问题、新矛盾和新挑战。如何在地方工业化和城市化的变革中，在保持经济较快发展的同时，有效治理环境污染，实现天蓝地绿、生态优良的绿色可持续发展？如何实现地域相邻、人文相关、经济互补或同处于特定城市群、经济圈等区域的省市之间避免恶性竞争，相互携手合作，形成“1+1>2”效应？如何补齐社会领域和公共服务“短板”，为群众的衣、食、住、行提供更为快捷、便利的服务，更好地满足广大人民群众对美好生活的向往？这一系列问题都对地方立法工作提出了更新、更高的要求，需要理念和实践的创新。

“地方立法具有体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗，适合本地实际等优势，不仅能对国家法律、行政法规拾遗补阙，而且在本地区具有更强的可操作性。”[3]当前，在地方立法权大扩容的背景下，在区域间协作共赢发展的要求和理念下，地方立法应当携手合作。

二、选题动因

地方立法协作研究是一个崭新的课题，要做好这项研究，首先就必须回答：选题的动因何在？

（一）筑牢夯实地方区域合作的需要

地方区域合作是指，一定空间范围内或特定区域内的地方主体，为了实现共同目标、维护共同利益，以实现权力运行和经济社会发展的效率、效益的提升之目的，通过打破行政区域的分割和界限，开展的协作与交流。目前从全国范围来看，不少区域和城市在主观上具有加强和提升区域合作的强烈要求和迫切愿望，期冀打破传统的“画地为牢”分割式发展模式，不少省市亦开展了形式多样的合作实践，如长江经济带、京津冀地区、合肥都市圈建设升级等。但由于“我国当前地方政府横向协作主要表现为，以‘行政协议’为纽带的区域发展论坛、区域联席会议等制度形式，而地方政府签署的行政协议并不具有强制性，因此在解决复杂类型的区域合作治理时面临很高的交易成本……行政协议的缔约机关消极不履行，甚至公然违约的现象屡见不鲜”[4]。而“法律具有权威性和稳定性等特点，能够有力保障社会运行规则化、制度化和有序化”[5]，相较于政策文件、规章制度、协议纪要等形式而言，法律作为法治社会中调整经济社会发展的最重要和最根本的社会规范，通过其确立地方区域合作的愿景规划、框架内容以及路径方式，能够有效确保合作的长期性、稳定性和规范性，避免因地方领导人的更替或意志的转变而转变，以实现确保和提升地方区域合作质效之目的。

（二）破解区域性问题和难题的需要

依据《宪法》，以及《地方组织法》等宪法性法律文件之规定，我国实行的是中央统一领导下的地方分级管理的政治架构模式，并在结合历史传统、政治文化、地域特色和各地方客观实际的基础上对全国的行政区域进行了划分。在地方权力配置上，县级以上地方人民政府享有管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生和体育等事务的权力，实行辖区内中央统一领导下的自我管理。但行政区域的划分并不代表各地方社会治理中所面临的问题是各自独立、互不关联，甚至有着明确的“分界”的。恰恰相反，在实践中我们发现，对同处于某一特定区域内的地方主体而言，面临的许多问题和矛盾是共同的、共通的和共有的，必须合力协作应对，仅凭一城一地的“单打独斗式解决”也许仅能治标，但不能治本，还会事倍功半，甚至无功而返，如某一流域关系上下游多个省市的水污染治理。但在传统地方立法的理念和实践中，地方立法工作仅囿于本辖区内，缺乏立法上“合纵连横”的观念和实践，导致“地方立法机关仅在其权限范围内开展立法活动，对需要联合多地才能解决或者超越自身权限无法解决的立法问题，往往‘无为’，从而致使地方立法很难赶上时代发展的需求”[6]。但如果开展立法协作，可将诸如同一流域或邻近区域内的环境污染治理、经济互补发展等共同面临的问题和需要携手共赢的事项，通过立法规划、立法理念、立法内容等方面的高度契合一致，实现和达到区域间立法在应对相同问题上的“步调一致”，从而在地方立法层面为破解区域性问题难题夯实基础。

（三）避免地方立法恶性竞争的需要

竞争是一种为了超越或胜于对方所采取的活动或行动。竞争无处不在，地方立法亦同。地方立法竞争是指，为了推动本地区经济社会持续健康发展，实现既定发展目标，形成区域比较优势，各省市在立法层面展开的竞赛。从应然视角而言，地方立法竞争应通过加快法规出台速度、完善立法内容、优化立法质量等路径和方式，即通过“快立法、立良法”这一路径来形成比较优势，为本地区经济社会发展提供坚实的地方法制基础，从而赢得竞争。“良性的地方立法竞争，在确保法制统一的前提下，可以推动立法配置向‘帕累托最优’的纵向制度互动迈进，既节省立法资源，促进立法质量的切实提升，也可以使地方通过立法方式突显区位优势，在克减改革风险的同时推动地方之间‘非同质化’的横向制度竞争。”[7]但回到现实的应然世界中却发现，上述想法有时仅仅是一个美丽但又事与愿违的“理想”。一些地区在狭隘地方保护主义思想的影响下，为了追求和实现本地区GDP等政绩的“光鲜靓丽”，在立法竞争中发生了异化。“地方立法通过提高市场准入、质量技术标准、保护本地人员、企业等方式，限制外地物品和服务流入，限制本地的资本流出，进行地区‘封锁’，以破坏自由竞争为代价的地方保护合法化。”[8]在当前地方立法权扩容的大背景下，过去在全国一些地区发生的“红头文件地方保护”极易演变为“立法地方保护”，而这种地方立法恶性竞争最终的结果往往是“双输”。但如果各地区在立法过程中能够加强沟通协调，在尊重彼此利益的基础上，通过立法协作的方式化解隔阂，消除猜忌，形成共识，用法律确定彼此的权益边界，将最终有助于实现各方发展的共赢。因此，“开展地方立法相互协作，构建地方法制一体化系统，无疑是地方立法避免恶性博弈的最好结局”[9]。

（四）优化和提升地方立法质效的需要

习近平总书记强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”[10]因此，在全面依法治国的今天，在加大地方法治化建设，提升地方社会治理能力的新的时代要求和背景下，必须将优化立法质效作为地方立法工作的重中之重。地方立法协作可通过立法信息的共享、立法资源的同享和立法经验的分享，为各协作主体提升立法能力水平，解决立法语言表述不规范、立法条款缺乏严谨性等目前地方立法中常见的问题提供帮助；地方立法协作可通过立法的同步规划、同步立项、同步起草和同步审议，使各地方在应对和治理共同的问题、难题时，摆脱“各自为战”的割据状态，形成地方立法间的有效衔接，最终达到提升立法的实效性、增强其操作质效之目的。总之，地方立法协作所产生的“1+1>2”效应势必有助于优化和提升地方立法质效。

（五）地方立法理论内在“发育”的需要

“发育”一词蕴涵萌发、生长、成熟之意。这个概念最初广泛应用于生物遗传学，指生物体在生命周期中，结构和功能从简单到复杂的变化过程。我国的地方立法实践正式发端于1979年《地方组织法》的颁布，该法（1979年版）第六条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”自此，省级人大享有了地方立法权。随后《地方组织法》在1982、1986、1995、2004、2015年共做过5次修改，省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市等地方主体陆续享有了地方立法权。由此不难看出，我国的地方立法实践探索距今也不过四十年，地方立法的理论研究的“步伐和进度”基本与其大致相仿，因此对该问题研究的深度和广度相较于法学领域的“传统项目”还有较大差距。从这个视角来看，地方立法研究仍属于法学研究的新兴领域，需要不断的发育和完善。地方立法协作研究是一个基于我国地方立法权扩容背景，以期适应区域协同发展的崭新命题，对该问题的研究既是地方立法内在理论“发育”的表现，也是其外在实践“发育”的需要。

（六）谋求区域协作研究领域话语权的需要

在历史和当下，社科人文领域的许多学科都对区域协作这一命题产生过或正在产生浓厚的学术兴趣，众多学者从其学科特性出发，致力于对该课题的研究，并诞生了一批代表人物，形成了不同的学术流派，取得了丰硕的学术成果。例如，从事管理学研究的学者们从区域内公共管理协作、产业发展协作等视角，研究在现有的条件下，如何通过配置人、财、物等要素，提高区域社会治理能力和生产力水平等问题；从事经济学研究的学者们，从区域内经济合作、贸易协作等视角，研究如何形成区域生产要素的良性循环等问题；从事公共文化研究的学者们，从区域文化的合作交融视角，研究区域文化的协作性等问题。总而言之，当前众多学科，特别是同为人文社会科学的管理学、经济学等，已经在区域协作研究领域中谋求了一席之地和话语权，地方立法协作研究显得迫切和必要。