六、韩国行政诉讼制度概述

在韩国, 行政诉讼继承的是英美式的司法审查传统, 行政案件由普通法院管辖, 但在司法对行政进行控制的同时, 韩国又并行采用行政自我控制的行政复议制度, 也即行政机关对行政纠纷进行审理、判定的程序, 以彰显救济手段的便捷性, 可以避免司法程序的繁琐, 保证诉讼经济, 减轻法院的负担。

相较于其他国家, 韩国行政诉讼制度的发展历史并不长。 1948年, 新成立的韩国政府组建了法律起草委员会, 并在1951年制定颁布了行政诉讼法。该法最初仅由14个条文构成, 依据该法的规定, 公民能够针对行政决定提起撤销之诉, 但此时的行政诉讼不具有脱离民事诉讼程序独立存在的地位, 仅仅是将民事诉讼程序用于行政案件当中。也正因为该法内容上有诸多不完备,其在应用中也出现了不少问题。在朴正熙总统发展经济的过程中, 由于总统和行政部门权力经常侵犯立法与司法权, 所以总统与最高法院的冲突频发。1971年, 韩国最高法院裁定1967年修改的国家赔偿法条款违宪, 因为该条款未赋予军人在履职期间招致损害可请求国家赔偿的权利, 朴正熙总统因此剥夺了最高法院的宪法审查权并拒绝重新认命最高法院的大法官。最后, 法院在权衡之间作出选择, 将自己的角色限制在以行政诉讼保护形式法治的范畴,法院不再审查与政治有关的行政案件, 也拒绝逾越行政诉讼法中规定的司法救济范围, 而专注于保护公民的法定权利, 因而可以说该时期韩国的行政诉讼是较为受限的。

韩国社会的民主与法治在朴正熙总统结束任期后发生了巨大变化。韩国政府对行政诉讼法进行了大幅度的修正及补充, 并于1984年制定了新行政诉讼法。该法于1985年开始实施, 重新定位行政诉讼法为针对行政行为提起诉讼的一般法律, 而非民事诉讼程序的特别条款。“新行政诉讼法增加了诉讼方式, 把行政诉讼大致分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼、机关诉讼, 并重新把抗告诉讼区分为撤销诉讼、无效等确认诉讼及不作为违法确认诉讼,并明确规定了各自的适用法条。新行政诉讼法新引入了不作为违法确认诉讼。但是为了尊重行政厅的优先判断权, 没有采取义务履行诉讼, 而仅采用了其替代, 因此作为国民的权利救济制度, 其自身存在局限性。”[26] 不过, 新行政诉讼法拓宽了原告诉讼资格, 大大提高了行政诉讼的有效性以及诉讼判决的可执行性。 1994年, 韩国再次对行政诉讼法进行了修订, 给行政诉讼制定带来了重大变化, 新修订的行政诉讼法规定受害人可不经过行政申诉程序而直接提起行政诉讼,[27] 也即废除了穷尽形式申诉的救济要求, 与此同时, 还成立了行政法院作为行政诉讼的初审法院, 相当于强化了司法审查的独立性。但行政诉讼法的部分修订并不能满足行政法学术界对行政诉讼进行大幅改革的愿望, 尤其是行政诉讼的原告资格、审查范围乃至临时救济方式等都仍然是争议的焦点。因而, 在2004年, 韩国最高法院又制定了行政诉讼法修改建议案, 建议扩大法院审查行政行为的范围, 将制定行政法规的抽象性行政行为囊括进来, 同时增加强制的和禁止性禁制令等新的救济措施。但这些建议受到了政府官员乃至行政法学者的批评, 尤其是对行政诉讼受案范围的批评。2006年司法部制定了一项新的修正议案, 接受了最高法院的多数建议, 扩大了行政行为的受案范围及原告资格的范围。不过, 直到2008年这项议案都没有被国会正式接纳, 反倒在未经常设委员会审议的情况下就被废除了。

如今, 韩国的司法制度实行的是三审审判制度, 由最高法院、高等法院和地区法院组成, 其中高等法院有权对行政规章、命令或行政行为的合法性及合宪性作出最终裁决, 而行政诉讼的初审法院为首尔行政法院, 这是韩国目前唯一的行政法院, 其他地区在未建立行政法院前, 皆由首尔地区法院对行政案件进行管辖。