一、法国行政诉讼制度概述

被称作“行政法母国”的法国, 是现代行政法的发源地, 也是世界上首个确立行政法院制度的国家, 但法国行政审判制度发展至今日之势并非一蹴而就, 而是历经了历史长河的洗礼与磨炼。

(一) 法国行政审判制度发展的社会背景

在法国资产阶级革命爆发前, 法国的行政权力掌握在拥护民主共和制的资产阶级手里, 而代表司法权的普通法院则掌握在拥护君主专制制度的封建贵族手中, 二者之间的芥蒂不言自明, 因此, 代表封建王权势力的法院总是阻止政府推行资本主义性质的改革政策。而资产阶级为了维护自身利益, 亦禁止普通法院审查政府的行政行为, 以避免法院对行政的干预。 1789年法国历经大革命后, 资产阶级推翻了封建制度和君主制, 但法院与政府行政之间的抗衡仍然存在。由资产阶级所掌控的政府颁布的诸多推动资本主义发展的法律皆因代表封建势力的法院的阻挠和破坏而难以有效推行。 “由于法官利用手中的司法权力阻碍中央法令及其行政官员的改革努力的事实存在, 因而受到资产阶级和普通平民的憎恨。这种先入为主的偏见, 很明显地表现为革命者一度对司法机关的不信任。”[1] 在这一时代背景和政治大环境下, 资产阶级以孟德斯鸠的“三权分立”学说为理论武器, 于1790年的制宪会议上制定了关于司法组织的法律——《司法组织法典》 , 该法的第2章第13条规定: “司法职能和行政职能不同, 现在和将来永远分离, 法官不得以任何方式干扰行政机关活动, 也不得因其职务上的原因, 将行政官员传唤到庭, 违者以渎职罪论。”从而明文禁止司法干预行政, 这使得法国行政法具有了和英美普通法迥然不同的特色。[2] 1796年, 法国的一项法令规定: “严格禁止法院审理任何行政活动。”这些皆是法国当今双轨制审判的历史由来。

(二) 法国行政审判制度的发展历程

“革命胜利后, 掌握政权的资产阶级不忘法院在革命中的所作所为, 因此, 剥夺普通法官审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力, 就必然成为革命时期司法改革的目标之一。”[3] 法国资产阶级不仅以法律规定了行政与司法的分离, 而且在观念上也把行政诉讼作为行政事务来处理。因而, 接下来的十来年, 法国并未考虑设立专门受理行政诉讼的行政法院, 而是由行政官兼任法官。 1790年至1799年间, 法国资产阶级禁止普通法院受理行政诉讼以后, 法国公民认为行政行为侵犯其合法权益而提起的申诉, 主要由被诉行政主体的上级机关受理, 裁决行政争议的权限归属于行政机关本身, 行政官员同时也是法官, 国家元首则拥有最终的裁判权。因此,这一时期所存在的行政救济并非严格意义上的行政诉讼, 而更多地类似于现今的行政复议。但法国很快便根据共和历8年雾月22日宪法规定[4]建立了一个特殊的机构——国家参事院, 即最高行政法院, 作为国家元首的咨询机关。之所以说国家参事院是国家元首的咨询机关, 是因为国家参事院并没有裁决的权力, 国家参事院虽然受理公民对行政机关申诉的案件, 但其职能仅限于向国家元首提出解决行政争议的建议, 最终的裁决权仍由国家元首保留, 因而, 国家参事院所行使的是国家元首保留的审判权。同时, 国家参事院还作为行政机关的咨询机构, 在国家立法、解释法规等方面提供建议。虽然这种建议不具有强制执行力, 但如果行政机关在作出决定前不向行政法院咨询,那么行政机关的决定就可能归于无效。 《法国宪法》第37条规定: 属于条例范围内的事项, 政府自由决定是否征求最高行政法院的意见。如果这些事项在1958年颁布的宪法实施以前已由法律规定, 政府要用条例改变这项法律的话, 必须征求最高行政法院的意见。第38条规定: 政府依议会授权, 以法令形式规定属于法律范围内的事务, 必须征求最高行政法院的意见。第39条规定: 政府向议会提出的法律草案, 必须征求最高行政法院的意见。此外, 法国地方各省设置了参事会, 建立了中央集权的行政机构, 由行政长官直接掌管行政审判权。在这个时期, 法国还处于“司法审判保留”体系中, 也就是说行政机关自己作出裁定, 国家参事院只是以决定方案的形式提出建议, 且必须由行政机关负责人签署。当时确认执行国家参事院建议的权力几乎都是由行政机关掌握的, 在实际工作中国家参事院的建议通常都会得到行政机关的遵守。

1870年普法战争爆发后, 法国国家参事院一度被取消, 法国行政审判制度的发展亦因此而停滞。直到1872年5月24日的法律[5]授予国家参事院以及省际参事院以委任审判权。在国家参事院回归的同时, 法律授权它以法国人民的名义行使审判权力, 自此, 行政审判正式取得独立地位, 不再属于国家首脑保留的权力。法国国家参事院在法律上成了名副其实的最高行政法院。此外, 法国在地方各省也设置了行政法院, 作为中央政府和各省政府部门的行政监督咨询机构, 协助行政机关起草法律法规及向行政长官提供各种有关行政事务的咨询意见, 后来逐渐演变为具有司法职能的行政法院, 有权直接判决涉及行政争议的控诉案件。行政权力与司法权力的分离促进了双轨审判制的发展, 并推动着行政法的创立, 1872年, 法国制定了行政审判法规, 并成立了权限争议法庭, 用以裁决行政法院和普通法院之间的权限争议。但值得注意的是, 由于国家参事院的设立并未取消部长对行政案件的裁决权, 因此除非法律规定可以直接向国家参事院起诉, 一切行政案件必须先由部长裁决, 不服部长裁决的当事人可向国家参事院起诉。 “直到1889年12月3日,最高法院在 ‘卡多案’ 的裁决中, 正式否定了部长法官制, 确认最高行政法院享有对行政案件的一般管辖权。规定当事人不服行政机关的行政行为, 可以直接向国家参事院 (最高行政法院) 起诉。自此, 总体意义上的法国行政法院制度才正式形成, 从而奠定了世界上最为典型的普通法院与行政法院并立的二元司法制度。”[6]

此后, 法国规范行政活动的法律规则数目愈来愈多, 而行政法院的发展也愈来愈成熟。在1953年9月30日的《行政审判组织条例》中和1953年11月28日作为补充规则的《公共行政条例》中都对最高行政法院和地方行政法庭权限的划分作了重大调整, 1953年除中央设行政法院外, 省级改设行政法庭, 其中部分行政法庭仅处理涉及行政管理上的专门性事务, 因而被称为专门行政法庭。但在现实中, 存在更多的是普通行政法庭, 其主要职责为受理管辖区域内的行政诉讼案件及为省级行政长官提供咨询建议。由此, 地方行政法庭代替最高行政法院, 成为行政诉讼的一般权限法院, 最高行政法院成为特定权力的法院。一些较重大的行政诉讼案件, 可以直接向中央行政法院提出。行政法院下设一个司法组和四个咨询组, 分别作为行政诉讼和行政法咨询的最高机关, 故行政法院本身又兼有行政诉讼机关的性质, 它有权接受各地行政法庭的上诉案件。但行政法院与普通法院是不同的, 在行政法院就职的工作人员没有司法官的职衔, 而是行政官吏, 中央政府可随时解除其职务。行政法院裁决案件的依据不是普通法院所适用的民刑法典, 而是行政法院的判例, 甚至有时还可根据法国宪法的序言——《人权宣言》的“一般原则”作出推理判断。行政法院的职责范围有两个限制: 一是它不能干涉法律,行政法院对行政措施所作的任何解释, 都可以被新制定的法律所废弃; 二是行政法院对行政机关的“固有权”如警察权、“保护公共安全”等权力不能干涉。

不过, 法国行政审判制度在日趋成熟的同时, 亦面临着行政诉讼判决执行不力的难题, 主要反映在1963年以前总是出现循环诉讼, 法院与政府部门相互对峙, 行政诉讼判决的执行并没有强有力的法律做支撑, 故能否执行到位, 完全取决于行政机关是否自愿, 法院则不能命令政府部门为或者不为一定行为。而1963年以后, 法国议会法律在最高行政法院内部设立“报告委员会” , 专门负责监督行政判决的执行工作, 并于1980年颁布了《行政机关迟延罚款和判决执行法》[7], 用以督促行政机关主动履行法院判决, 但收效甚微, 因而法国议会于1995年2月8日通过法律赋予法官新的权力。该法律将原来由最高行政法院“报告委员会”也即后来被称作“报告研究组”行使的行政判决执行监督权分散到地方行政法庭和行政上诉法院。另外, 法国1987年12月31日的法律创设了上诉行政法院, 以减轻最高行政法院受理上诉案件的负担。如此一来, 借助简易申诉或迟延罚款诉讼的方式, 行政诉讼的胜诉方可向作出判决的行政法庭直接请求执行判决, 从而使判决执行的渠道变得畅通。

法国历经数载最终形成的行政法院制度对法国行政审判制度的发展及西方其他大陆法系国家行政诉讼制度的发展都有着深远的影响。 “法国行政法院采取了一套不断进化的特殊程序, 使得行政诉讼既简单又便利。”[8] 纵观法国行政法院制度的形成过程, 不难看出, 它既是分权学说的时代产物, 又是法国历史观念与社会发展整合的结果。尽管在发展初期, 行政法院制度曾备受质疑, 被看作政府官员的庇护伞, 然而法国跟随社会变革的脚步多次改进行政法院制度, 使其不断完善并广为适用。