三、英国行政诉讼制度概述

作为普通法系的代表国家, 英国并不存在与民事诉讼相分离的独立的“行政诉讼”制度, 由于信奉公民与公民之间的关系、公民与公共行政之间的关系应适用同一法律的原则, 行政纠纷与私人纠纷同受普通法院审判, 适用相同的诉讼程序。为论述之便利与统一, 特将其普通诉讼中涉及公民与公权力主体间的诉讼统称为行政诉讼。英国行政诉讼制度大致经历了以下几个发展阶段。[16]

(一) 行政诉讼制度的萌芽

英国行政诉讼制度的根源可追溯至1215年签署的《自由大宪章》 。作为英国大贵族和社会其他阶层反抗王权运动的结晶,《自由大宪章》首次在英国确立了“国王低于法律, 而且应该低于法律”的宪法原则, 从而开启了王权(国家权力) 应当受到限制的认知时代, 成为后世“议会主权” “法治原则”等宪法原则的渊源。

发展至都铎王朝 (1485—1603) , 由于当时英国正处于从封建社会向资本主义社会过渡的时期, 强悍的国王抓紧这一有利时机, 不断强化王权, 其重要方式之一即为建立起旨在监督地方治安法官的星座法院 ( Star Chamber) 。“星座法院发出提审状、禁止状和执行状等特权状。撤销治安法官的决定、命令治安法官为一定行为或不为一定行为。”[17] 它的功能主要是保障国王权力及其意旨, 实现中央对地方的监控。

尽管星座法院对公法诉讼的审理是为了巩固王权, 与近代行政诉讼保护公民权利的宗旨背道而驰, 但它至少在手段上实现了公民对地方行政官员的监督, 公民可以通过向国王请愿的方式对责任大臣提起民事诉讼, 从而以民事诉讼的形式实际上执行了一部分行政诉讼的职能。再加上星座法院具备相当的司法性质, 在长期的运作过程中形成了一套司法程序和规则, 从而使其拥有了一定的专业性与职业性, 并因此在一定程度上摆脱了国王的直接控制而具有一定的独立性。日渐成型的独立的司法机关与《自由大宪章》以来“国王在法律之下” “法官忠于正义和法律”等思想相结合, 不啻为英国行政诉讼制度的萌芽。

(二) 行政诉讼制度的正式确立

15世纪、 16世纪欧洲大陆发生了文艺复兴运动, 资产阶级的人权理论、法治理论、权力制衡理论、社会契约论等理论兴起, 各国纷纷爆发了资产阶级革命。英国于1640年至1688年爆发了资产阶级革命, 并相继通过了《人身保护法》 (1679年) 、 《权利法案》 (1689年) 、 《王位继承法》 (1700年) ,使国王的权力逐渐受到议会的限制, 确立起君主立宪制的政治体制, 从而真正走入“限制国家权力、保障公民权利”的宪政时代。法院与议会中的国王反对派密切配合, 废除了星座法院及威尔士边区法庭、北方法庭、高等委任法庭等特权法庭, 削弱了枢密院的司法权。普通法院随即取而代之, 开始大胆地对地方当局实施监督, 从而正式建立起了现代意义上的行政诉讼。

英国之所以确立了由普通法院审理行政案件的审判模式, 一方面当然归因于其不区分公、私法的普通法传统, 另一方面则源于普通法院在民众中的“良好形象”。在英国民众心目中, 普通法院是公民权利最可靠的保障, 是防止行政专政和暴力、捍卫正义的最有力工具。而且由于英国普通法院不存在法国法院在资产阶级革命中支持贵族、对新法拒绝适用、采取与新法相对立的宗旨解释新法、阻碍官员们实施新法等“不光彩”的历史, 英国也就不存在对法官造法和司法干涉行政的恐惧。因此, 诉讼程序已然发达的普通法院理所当然地成为行政审判组织。[18]

(三) 行政诉讼制度的改革

英国行政诉讼制度的改革可分为两个阶段, 第一阶段发生于19世纪, 第二阶段发生于20世纪。 19世纪的司法改革主要是在英国建立起了统一有序的现代司法体制, 完成了一系列经济和社会立法。这一阶段的改革对行政诉讼的影响主要体现在: 第一, 改革传统的令状制度, 以便普通法院能将各种救济手段适用于新成立的地方当局及中央部门; 第二, 通过经济和社会立法在普通法院之外建立起一批行政裁判所来审理与日俱增的行政案件, 从而形成了普通法院与行政裁判所相配套的救济机制, 拓宽了行政诉讼的救济范围。行政裁判所的出现极大地影响了英国的行政审判制度, 并成为其行政诉讼制度的一大特色。

第二阶段的改革是随着国家干预主义的出现而展开的。 20世纪以后, 随着经济领域垄断的加剧, 政府对社会的介入日渐深广, 政府与议会的关系发生了颠覆[19], 个人权利与自由逐渐屈从于对社会整体利益的考虑。因此, 这一阶段行政诉讼改革的重心在于加强行政诉讼对行政权的控制, 从而强化对个人权利的保障。改革的主要方式是: 在程序方面, 制定《最高法院规则》, 统一司法审查的程序, 改进救济的手段; 在组织方面, 进一步承认行政裁判所的合法性, 承认其是司法机构, 并制定《裁判所与调查法》, 强化行政裁判所的审判实践。从此, 行政裁判所的作用日渐显著, 并在之后进一步发展。

(四) 英国加入欧共体后行政诉讼制度的进一步发展

英国加入欧共体后, 其在人权保护方面的态度发生了明显转变。为了克服成文宪法、人权法案、宪法法院、行政法院的缺失对人权保障的不利状况,英国于1998年通过《人权法》 。 《欧共体法》 《人权法》对英国行政诉讼的影响甚大, 主要体现在: 第一, 欧洲法院和欧洲人权法院确立的一些基本原则,如基本人权原则、比例原则、非歧视原则等被引入英国行政诉讼; 第二, 个人权利可以直接来源于成文法, 而不限于法院裁判, 从而拓宽了权利保护的范围; 第三, 完善了行政诉讼的救济渠道和程序。

就完善行政诉讼的救济渠道和程序而言, 最为显著的当属行政裁判所的长足发展。英国曾于1988年出现了试图将分散的行政裁判所改造成一个统一的行政审查委员会的提议, 但该提议遭到了政府的否决。[20] 继1958 年颁布《裁判所与调查法》之后, 英国于2007年制定了《裁判所、法院与执行法》 ,对行政裁判所体系进行了有史以来最大幅度的调整。此次调整是在《宪政改革法》的指导下旨在建立起体系统一、完全司法化的行政裁判所。具体而言,在组织方面, 它明确了行政裁判所是英国司法体系的一员, 受到司法独立原则的保障; 设立初审裁判所和上诉裁判所两级结构, 并规定统一的上诉机制;审判人员的选任也在专业性的基础上排除了行政权的干预。在程序方面, 它设立了裁判所程序委员会, 专门负责新成立的两个裁判所程序规则的制定。[21]此次行政裁判所的改革取得了显著成效: 行政裁判所的受案量大幅提升, 审理案件的能力也得到增强, 根据满意度调查显示, 本次改革不仅有利于当事人对行政裁判所的使用, 还有利于行政裁判所总体运行成本的降低。[22] 总之,经过改革的行政裁判所在保持其高效的优势之外, 切实实现了独立性、专业性、公正性的有效提升, 成为保障英国公民免受行政侵害的一大利器。