第五节 问题解析
一、行政许可实施机关的确定
(一)问题提出
丹阳市富丽华有限公司拟在苏南运河丹阳段东岸、大泊中心河与苏南运河交汇处建设镇江内河港丹阳港区丹阳作业区一期工程，建设项目为11个1000吨级和7个500吨级泊位码头，泊位总长度1135米，待泊区长度444米，共计1579米。其中11个1000吨级泊位码头位于苏南运河东岸，沿大泊中心河与苏南运河交汇处向北采取顺岸式布置，占用岸线长度730米，码头南、北两侧分别布置242米和202米两个待泊区。7个500吨级码头位于大泊中心河北岸，沿大泊中心河与苏南运河交汇处向东采取开挖式布置，占用岸线长230米。整个作业区连为一体。在7个500吨级码头选址位置处，有3个为江苏华晟生物发电有限公司为经丹阳市水利局批准并已建成的临时码头，建设时需要拆除。由于苏南运河和大泊河的行政管理权限分别为江苏省水利厅和丹阳市水利局，按照审批权限，建设项目应当经两级水行政主管部门分别在各自的权限范围内审批，但为提高审批效率，对同一个事项的同一类审批，能否由一个行政机关统一审批?
(二)解析
《中华人民共和国行政许可法》第六条规定:“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”这是《中华人民共和国行政许可法》的“便民原则”和“效率原则”两项原则，也是两个行政机关对同一个事项的行政审批权由一个行政机关行使的基本依据和准则。《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。……”对于“依照法律、法规、规章的规定”，《江苏省河道管理实施办法》第五条明确规定“本省河道及其配套工程实行统一管理与分级管理相结合、下级管理服从上级管理的管理原则。”因此，上述规定解决了两个行政机关对同一个事项的行政审批权可以由一个行政机关行使的困惑。
(三)结论
1.丹阳市水利局根据江苏华晟生物发电有限公司与丹阳市富丽华有限公司联合上报的《关于江苏华晟生物发电有限公司同意转让已建自备码头的所有权予丹阳市富丽华有限公司的报告》，依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条、《水行政许可实施办法》第五十一条的规定，以《注销水行政许可决定书》注销了对江苏华晟生物发电有限公司在大泊中心河北岸兴建的临时码头的行政许可。
2.丹阳市水利局致江苏省水利厅《建议函》，说明对江苏华晟生物发电有限公司在大泊中心河上建设码头的行政许可已被注销，为使丹阳作业区码头一期工程各相关批具有完整性和方便行政许可相对人，建议对大泊中心河上的码头工程由省水利厅一并审批许可。
3.江苏省水利厅按照行政许可的办理规定，以《省水利厅关于准予镇江内河港丹阳港区丹阳作业区码头一期工程涉河建设的行政许可决定》，批准了该涉及两级审批机关审批权的涉河建设项目的建设。
二、行政许可的撤回
(一)问题提出
2011年7月，泗洪县旭辉农副产品有限公司向江苏省水利厅申请在泗洪县归仁镇江桥村境内徐洪河南岸，徐洪河归仁大桥下游约200米、潼河入徐洪河处上游约400米建设徐洪河归仁码头，江苏省水利厅以《关于泗洪县徐洪河归仁、朱湖农副产品码头建设方案的行政许可决定》同意该项目建设，但在该公司申请办理的其他行政许可手续如港口许可，未能取得批准。之后，宿迁市交通运输管理局向江苏省水利厅提出省道121线徐洪河大桥建设的申请，但由于桥位所处位置已经批准旭辉农副产品有限公司建设徐洪河归仁码头，而徐洪河大桥选址已不可变更，与归仁码头选址发生冲突，对此应当如何处理?
(二)解析
《中华人民共和国行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这是《中华人民共和国行政许可法》的信赖保护原则。泗洪县旭辉农副产品有限公司申请并取得建设归仁码头的行政许可已经生效，但宿迁市交通运输管理局向江苏省水利厅提出省道121线徐洪河大桥建设的申请，是属于准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的情形，因此，为了公共利益的需要，省水利厅可以采取变更或者撤回已经生效的行政许可的方式。鉴于该公司并未取得其他部门的行政许可，宜采取撤回行政许可的方式。
撤回行政许可，给该公司造成财产损失的，省水利厅应当依法给予补偿。
(三)结论
通过地方政府协调，在码头工程建设尚未实施、取得其他行政机关的行政许可已不可能、经济损失不大的情况下，该公司主动向省水利厅提出放弃泗洪县徐洪河归仁码头建设的报告，放弃了被补偿的权力。省水利厅作出依法撤回行政许可的决定。2013年3月20日，泗洪县旭辉农副产品有限公司向江苏省水利厅提出《关于放弃泗洪县徐洪河归仁码头建设的报告》，省水利厅依法受理后，作出《关于撤回泗洪县徐洪河归仁码头水行政许可决定的决定》，明确:根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，决定撤回省水利厅《关于泗洪县徐洪河归仁、朱湖农副产品码头建设方案的行政许可决定》中关于归仁码头的行政许可。
三、使用《行政许可申请不受理通知书》的瑕疵
(一)问题提出
金润混凝土有限公司拟在长江扬中河段太平洲右汊，兴隆弯道段左岸南江村段建设专用码头及配套设施。建设项目的《洪水评价报告》经专家评审通过后，该公司于2008年4月30日向水利审批机关提出涉河建设项目申请，审批机关于当日出具了《行政申请受理材料清单》，并于2008年5月5日向申请单位发送了受理通知书。在审理过程中，征求了市、县两级水利局的意见，两局表示同意。至2008年7月16日，行政许可决定文稿基本拟定完毕。2008年7月下旬，收到县人民政府《关于停止审批沙家港工业港区项目的报告》，提出:根据城市总体规划要求，城区重心逐步南进西移，原沙家港工业港区将被纳入城区范围之内。县政府已着手准备将沙家港工业港区岸线内的所有港口和码头整体搬迁，请水利审批机关停止办理该港区内的所有涉河项目的批准手续。为此，审批机关于2008年11月24日以根据县政府的要求暂停该项目的许可和该公司未经批准已擅自建设了码头、混凝土搅拌塔及办公楼等违反法律法规规定和与申报建设内容不符的工程为由，作出《行政许可不予受理通知书》。这样处理是否合适?
(二)解析
水利审批机关在办理该起行政许可事项中，存在一定的瑕疵。
1.根据《中华人民共和国行政许可法》有关期限的规定，对于本起行政许可事项，不属于采取统一办理、联合办理、集中办理或者应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定中对期限规定的情形，也不属于依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审所需时间不计算在规定的期限内的情形，而是符合“除法律、法规另有规定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定;二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日”的规定。因此，本事项从受理之日起到作出《行政许可不予受理通知书》，远远超过了规定的期限。
2.先作出《行政许可受理通知书》，后又作出《行政许可不予受理通知书》，前后自相矛盾。
3.由于县政府根据城市总体规划确定将沙家港工业港区岸线内的所有港口和码头整体搬迁，在对该公司的行政许可申请审查中应当充分考虑公共利益的需要，这是应当服从的先决条件，当公司利益与公众利益发生矛盾时，公众利益优先;对未经批准擅自违法建设、未批先建，应当予以制止和查处，不能许可未经制止和查处的违法工程。因此，以此两点作为不予许可的理由是充分和合适的。但是，应当作出的是《不予行政许可决定书》，而不是《行政许可不予受理通知书》，适用的行政许可文书种类不妥。
4.根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。因此，作出的《行政许可不予受理通知书》(应为《不予行政许可决定书》)中应当告知其救济途径。
(三)结论
根据以上分析，这样处理是不合适的。
四、长江河道管理范围内建设项目的审批权限和使用期限
(一)问题提出
扬中市是长江中的一个岛屿，四面环江。市水利农机局在对长江河道管理范围内建设项目管理时遇到两个问题，一是保护扬中市的长江堤防，其受益范围全在本市，长江河道管理范围内建设项目的审批权限应当如何划分?二是建设项目的使用期限应该如何确定?
(二)解析
1.根据《江苏省河道管理实施办法》第六条、《江苏省河道管理范围内建设项目管理规定》第四条的规定，在长江河道管理范围内的建设项目均应按照项目的范围和规模由省河道主管机关或者长江流域管理机构负责审批。对于省河道主管机关与长江流域管理机构审批权限的划分，水利部《关于长江流域河道管理范围内建设项目审查权限的通知》和长江委《关于长江水利委员会负责审查发放河道管理范围内建设项目审查同意书的范围及规模的通知》规定，在江苏省境内，长江干流上兴建的大型、中型建设项目(5000吨以上码头，跨河、穿河建筑物，占地面积5000平方米以上的建筑物，在河道管理范围内的工程投资1000万元以上的航道整治工程和1000万元以上的其他项目)，边界河段(水阳江干流，含石臼湖、丹阳湖、固城湖、南漪湖;滁河干流，含驷马山水道、马汊河;其他跨省河流的省界上下各十公里)上兴建的所有建设项目，所有围垦项目，均由水利部长江水利委员会审批，其他项目由省水行政主管部门审批。
2.建设项目的使用期限是指经批准占用的年限，明确占用期限要有依据。目前法律、法规中对涉河建设项目的使用期限未作具体规定，在实际操作中应根据建设工程设施的安全使用年限的规范标准、所建设的工程设施的规定使用期限、申请人提出的申请和水利管理的实际情况确定，可在行政许可决定书中明确。
(三)结论
1.扬中市的长江堤防是本市的生命线，对管理范围内的涉河建设项目的审批，不仅要考虑局部工程本身的情况，还要对整个河势以及工情、水情变化大局的把握，因此审批权限应在省级或流域管理机构。
2.可根据所建设的工程设施规定的使用年限、申请人提出的占用期限、经批准的水利规划、计划或其他法定因素需要限制占用期限的要求等条件，确定占用期限。
五、市际边界河道行政许可的权限
(一)问题提出
北塘河是《江苏省骨干河道名录》中县域河道，主要流经常州市武进区，该河段自京沪高铁东侧约80米处起1.4公里长的河段为无锡、常州两市的界河，河道西北侧为无锡市江阴市璜土镇。江阴市在巡查中发现该河段江阴一侧河道管理范围内有非法设置吊机行为，即按《中华人民共和国防洪法》的要求责令其立即停止违法行为，限期补办相关行政许可手续。在市际边界河道上涉河建设的行政许可权限如何界定?
(二)解析
1.《江苏省河道管理实施办法》第六条规定，市际重要河段由省河道主管机关实施管理。《江苏省河道管理范围内建设项目管理规定》第四条也规定了市际重要河段河道管理范围内建设项目由省河道主管机关审批。但是，到目前为止，江苏省尚未对市际重要河段进行明确。
2.根据《江苏省水利工程管理条例》第十条规定，受益和影响范围在两个市以上的流域性河道由省水利部门管理。省政府《关于江苏省骨干河道名录的批复》仅将北塘河作为“重要县域河道”，不属于流域性河道，也未作为市际重要河段，因此，其管理权限不在省级。
(三)结论
涉河建设项目的行政许可权按照属地管理的原则由当地水行政主管部门实施。
六、井点降水需要办理取水许可
(一)问题提出
某房地产开发建设项目在基坑施工中采取井点降水的施工工艺，通过从基坑中大量抽排地下水来降低地下水位，保障在基坑中的正常施工作业。这种井点降水抽排地下水是否需要办理取水许可?
(二)解析
井点降水，就是在基坑开挖前，在基坑四周埋设一定数量的滤水管(井)，利用抽水设备抽取地下水降低水位，使挖土的工作面始终保持干燥状态的方法。国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定，取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。第四条规定，下列情形不需要申请领取取水许可证:一是农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的;二是家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的;三是为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水的;四是为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的;五是为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。对于在房地产开发建设地下工程施工中采取的井点降水抽取地下水，属于地下工程生产安全必须进行的正常取(排)水，不属于为保障地下工程施工安全和生产安全必须采取的临时应急取(排)水。临时应急取(排)水是指在发生安全事故时，为保障安全的紧急取(排)水。
(三)结论
在房地产开发建设施工中采取的井点降水抽取地下水，应当办理取水许可手续，并依法缴纳水资源费。
七、行政许可的撤销
(一)问题提出
陶某系镇江新区大路装卸服务部经营业主，在镇江新区大路新港口以南沿江码头从事个体经营多年，属地在2006年前为镇江丹徒区管辖。由于历史的原因，大路新港段违章码头较多，陶某装卸服务部的码头就是其中之一。丹徒区水利农机局为了规范对长江沿岸散乱码头的管理，在经过现场勘察后，于2005年12月27日作出了《关于大路新港物资服务部等单位申请补办码头审批手续的批复》(镇徒水〔2005〕143号)，同意了陶某等人的已有码头补办审批手续的申请，并对码头的坐标进行了明确，颁发了《江苏省河道工程占用证》，同时要求陶某等必须根据现报的实际占用面积进行生产作业，未经水行政主管部门批准，不得擅自占用江滩和对码头进行改建、扩建、建房等项目。但陶某等未按批复要求执行，对码头进行了扩建。之后，丹徒区水利农机局发现本局的镇徒水〔2005〕143号批复超越法定职权，遂于2009年2月13日作出《关于撤销镇徒水〔2005〕143号文〈关于大路新港物资服务部等单位申请补办码头审批手续的批复〉的决定》，并对颁发的《江苏省河道工程占用证》剪角作报废处理。陶某认为水利农机局所作的撤销决定理由不成立，且程序违法，依法向丹徒区人民法院提起行政诉讼。之后，又以一审法院认定事实不清，适用法律不当，向镇江市中级人民法院上诉，认为其属地已属镇江新区，丹徒区水利农机局无权对其作出撤销行政许可决定，且根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，应当对其因撤销行政许可决定造成的损失给予赔偿。陶某的两次诉求是否合法?
(二)解析
这是一起因撤销行政许可引起的行政诉讼案件。根据《江苏省河道管理范围内建设项目管理规定》的规定，在长江沿岸建设码头的水行政许可权在省级以上水行政主管部门，区水利农机局无权审批。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关依据职权，可以对超越法定职权作出准予行政许可的决定予以撤销。但同时规定，撤销行政许可致被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以赔偿。本案中，丹徒区水利农机局发现自己超越职权的不当行政行为后，采取自我纠正的措施撤销了该行政许可批准文书，是符合法律规定的。而原行政许可批复的内容，是对2005年之前的违章码头作出的认定，并明确不得扩大。因此，原违章码头不属于合法权益，作出的撤销决定并未对其合法权益造成损害，不需要进行赔偿;对批复之后扩建的部分，则属于违法建设，不受法律保护，也不需要进行赔偿。另外，虽然镇江新区与丹徒区属两个不同的行政区域，但作出批复这一具体行政行为的生效地当时属于丹徒区管辖，丹徒区水利农机局对自己作出的批复采取自我纠正的措施予以撤销并无不妥，应当支持。
(三)结论
一审法院判决:依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，驳回原告要求撤销被告镇江市丹徒区水利农机局于2009年2月13日作出的《关于撤销镇徒水〔2005〕143号文〈大路新港物资服务部等单位申请办码头审批手续的批复〉的决定》的诉讼请求。
二审法院判决:原审判法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予以维持。上述人的上述理由依法不能成立。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项[2]之规定，驳回上诉，维持原判。
八、在长江河道取土的法律适用
(一)问题提出
通州市水利局依据国务院《长江河道采砂管理条例》第十八条第一款的规定，对某建设工程有限公司未经批准擅自在长江干流南通段吹填采砂行为作出了行政处罚的决定。该公司对行政处罚决定不服，认为《长江河道采砂管理条例》第二条“在长江宜宾以下干流河道从事开采砂石(以下简称长江采砂)及其管理活动，应当遵守本条例”的规定，不包括在长江河道内取土，没有将取土行为纳入长江采砂管理的范畴，遂向当地人民法院提起行政诉讼，法院依法予以受理。取土是否属于采砂所涵盖的范围?这将成为法院审理该起行政诉讼案件的关键。
(二)解析
《长江河道采砂管理条例》制定的目的就是为了防止因乱采滥挖长江河床而造成河势恶化和堤防坍塌，确保长江防洪安全，这是立法的宗旨。长江下游河床的组成成分主要以颗粒较小的砂(砂土)为主，但仍然属于砂的范畴。在长江河床上进行采挖砂土，对河床已经构成实质性的影响，属于《长江河道采砂管理条例》立法目的中需要规范的指向，即开采砂石的行为。
(三)结论
水利部针对江苏省水利厅就该问题的请示，作出《关于〈长江河道采砂管理条例〉执行中有关问题的意见》:
1.根据《中华人民共和国河道管理条例》(国务院第3号令)第二十五条和第四十四条的规定，在河道管理范围内进行采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥等活动，必须报经河道主管机关批准。对未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥的，河道主管机关可以并处警告、罚款、没收非法所得。
2.针对一度猖獗的长江河道采砂的严峻形势，为加强长江河道采砂管理，防止因乱采滥挖长江河床而造成河势恶化和堤防坍塌，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全，国务院于2001年发布了《长江河道采砂管理条例》。较之《河道管理条例》，《长江河道采砂管理条例》对长江河道采砂规定了更加严格的管理制度，进一步加大了对长江河道采砂的管理力度和处罚力度，进一步强化了水行政主管部门的管理职责。即凡是从事长江采砂活动的单位和个人，都应当向长江水利委员会或者沿江省、直辖市水行政主管部门申请领取河道采砂许可证，缴纳长江河道砂石资源费;并规定了相应的法律责任。
3.长江下游河床的组成成分主要以颗粒极小的砂土为主，在长江河道管理范围内采挖砂土，其所采取的方式和手段与采砂行为基本相同，非法采挖砂土可能造成的局部河势恶化、危及堤防、影响河道防洪安全以及扰乱正常通航秩序的后果，也和非法采砂行为的危害后果是一样的。在财政部、国家发展改革委、水利部依据《长江河道采砂管理条例》联合发布实施的《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》第四条中已明确规定，在长江宜宾以下干流河道从事采挖砂、石、取土和淘金(以下简称采砂)活动的单位和个人，应当按照本办法规定向长江水利委员会或沿江省、直辖市水行政主管部门缴纳长江河道砂石资源费。
综上，我们认为，在长江河道管理范围内进行取土等采挖行为，应当适用《长江河道采砂管理条例》的规定。
九、水土保持方案审批的合法性
(一)问题提出
2008年6月23日，郭某、张某等19人就江苏省水利厅作出的对江苏省电力公司江都供电公司所报《220千伏广陵-砖桥送电线路工程水土保持方案报告书》的行政审批意见(行政许可决定书，以下简称《批复》)向水利部提出行政复议申请，认为：1.江都市政府决定将高压线路迁移到新通扬运河南岸，占据了风光带，该高压线路距居民楼最近处不足5米，距江都市电视塔不足200米，违反了高压线水平安全距离、无线电干扰、绿化等多个有关规定。2.《批复》没有事实和法律依据，未编制洪水影响评价报告，同时违反了城市绿化管理和城乡规划等法律。3.该建设项目的项目法人是江苏省电力公司，江苏省电力公司江都供电公司(以下简称江都公司)不能作为行政许可申请人。4.申请人在该行政许可审查过程中秘密操作，未告知利害关系人相关权利。请求:依法撤销被申请人江苏省水利厅作出的《批复》。
2008年10月13日，仇某也就《批复》向水利部提出行政复议申请，认为：1.被申请人于2008年5月29日受理了江都公司的行政许可申请，于当日作出《批复》，不符合《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规关于行政许可程序的规定。2.为江都公司编写水土保持方案的单位不具备相应的资质。3.申请人是本案工程的利害关系人，被申请人在该行政许可审查过程中未告知申请人相关权利，违反了法定程序。4.审批占地是国土部门法定职责，《批复》认定工程实际占地1.08公顷，是越权行为。5.《批复》有关工程总占地、工程量的认定未经现场勘察，完全照抄江都公司的申请书。6.江都公司不是该工程的建设单位，不能以自己的名义申请水土保持方案审批。7.该工程的依据是《江苏省发改委关于南通、泰州、扬州地区2005～2006年220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》，此批复已失效。且《批复》将工程化整为零，仅批复江都段的水土保持方案，属违法行为。请求:依法撤销被申请人作出的《批复》。
引发这两起行政复议的事件是：2004年1月30日，江苏省电力公司以《关于扬州地区220千伏农歌等输变电工程可行性研究报告的批复》批复了有关工程可行性研究报告，要求扬州公司“遵照执行”;2004年9月22日，江苏省发改委以《省发改委关于南通、泰州、扬州地区2005～2006年220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》批复了包括220千伏广陵到砖桥双回线路在内的有关工程可行性研究报告，要求江苏省电力公司“抓紧办理相关手续，做好项目建设的各项准备工作，争取尽早开工建设”，并明确“江苏省电力公司为本工程的项目法人，负责工程的建设、运行、管理”;2006年8月5日，扬州公司又与江都公司签订了《220千伏广陵～砖桥I、II回送电线路工程政策处理委托代理协议(江都段政策处理工作)》，委托江都公司“按国家有关规定，负责工程施工过程中的所有政策处理事宜”。2008年5月29日，江都公司向江苏省水利厅提出220千伏广陵砖桥(江都段)送电线路工程水土保持方案申请，省水利厅于当日受理了该行政许可申请(受理通知书文号为苏水许受〔2008〕107号)，并于当日作出行政许可决定，批复了该项目的水土保持方案报告书。该项目拟沿新通扬运河南岸向东行进，居住在新通扬运河南岸的申请人认为这一项目的开工将影响到自身的合法权益，遂依法向水利部申请行政复议。应当如何回答这两起行政复议提出的请求?
(二)解析
1.根据江苏省发展和改革委员会《省发改委关于南通、泰州、扬州地区2005～2006年220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》的规定，江苏省电力公司是包括建设220千伏广陵～砖桥送电线路工程在内的整个工程建设的项目法人;省电力公司以《关于扬州地区20千伏农歌等输变电工程可行性研究的批复》授权其直属的扬州供电公司具体负责包括220千伏广陵～砖桥送电线路在内的工程项目建设;扬州供电公司就220千伏广陵～砖桥送电线路工程项目的建设中有关行政审批等政策处理事项与江都电力公司签订了《政策处理委托代理协议》，委托江都供电公司全权代理220千伏广陵～砖桥送电线路(江都段)工程建设中行政许可等政策处理工作。根据1999年《中华人民共和国水土保持法》[3]和《江苏省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》[4]对水土保持方案的申请单位，并未规定必须是该工程建设的项目法人，只规定为建设企业。因此，省电力公司江都供电公司向省水利厅提出《220千伏广陵～砖桥送电线路工程水土保持方案报告书》申请，其主体资格是适格的。
2.对建设项目水土保持方案进行行政审批，其目的就是通过法律的手段强制建设单位按照水土保持的技术要求建设水土保持工程设施，包括绿化植被措施，采取必要的措施保护生态环境，防止因工程建设造成水土流失，是对建设单位设置的义务和责任，这与申请人在行政复议申请书所提出的水源保护、绿化管理、风景区管理、城乡规划等法律法规的立法宗旨和申请人希望建成市民休闲娱乐风光带的愿望都是一致的。如果不进行这一行政许可，就不能有效控制工程建设破坏水土资源的现象发生，将会导致生态环境恶化。水土保持方案的审批(行政许可决定)属项目审批(核准)的前置审批，是作为其他审批(核准)的一个前置条件。至于在新通扬运河南岸架设220千伏高压线路是否满足附近居民人身安全和环境安全要求、是否能够通过项目审批(核准)，以及该工程的规模、投资、选址、线路走向等行政许可，不属于水行政主管部门审批的职权范围，应由相关的行政主管部门作出相应的行政许可决定。
3.省电力公司江都市供电公司所报《220千伏广陵～砖桥送电线路工程水土保持方案报告书》申请，符合《关于印发江苏省水利厅第一批行政审批事项的通知》第十项中关于开发建设项目水土保持方案审批所规定的范围、条件和须提交的材料目录等要求。
4.省水利厅办理的行政许可决定结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，按照《中华人民共和国行政许可法》的规定通过互联网“江苏水利”全部向社会公开，以保障被许可人、利害关系人和公众的知情权，接受社会各界的监督。正如前述，实行建设项目水土保持方案的行政审批，是对项目建设主体行为的一种制约，而对广大人民群众的切身利益是一种保护。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》和水利部《水行政许可听证规定》规定，该行政许可不属于需要举行听证的行政许可事项。
5.根据《中华人民共和国防洪法》第三十三条规定，在洪泛区、蓄滞洪区建设非防洪工程建设项目，须编制洪水影响评价报告。但220千伏广陵～砖桥送电线路工程并未建在洪泛区、蓄滞洪区内，不需要编制洪水影响评价报告。至于是否违反了城市绿化管理、城乡规划等法律法规规定，则应由相应的主管部门认定。
6.《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第二款规定:“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定”;第四十二条规定:“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。”江苏省水利厅公示的《关于印发江苏省水利厅第一批行政审批事项的通知》中，对申请人开发建设项目水土保持方案审批须提交的材料目录作了明确规定，即:开发建设项目水土保持方案审批申请书、开发建设项目水土保持方案专家审查意见、开发建设项目水土保持方案报告书(报批稿)和建设项目的可行性研究报告。江都市供电公司提交的申请采用的是格式文本，材料齐全，符合法定形式。江苏省水利厅受理申请后，即按照行政许可决定办理的三个层次要求进行了核查，并依法于当日作出行政许可决定，完全符合《中华人民共和国行政许可法》的规定。
7.水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第五条规定:“水土保持方案的编报工作由开发建设单位或者个人负责。具体编制水土保持方案的单位和人员，应当具有相应的技术能力和业务水平，并由有关行业组织实施管理，具体管理办法由该行业组织制定。”水土保持行业协会组织中国水土保持学会《关于印发水土保持方案编制资质管理办法(试行)的通知》第四条规定，持乙级资格证书的单位，可承担所在省级行政区省级及以下立项的生产建设项目水土保持方案的编制工作。江都供电公司220千伏广陵～砖桥(江都段)送电线路工程水土保持方案的编制单位是江苏省水文水资源勘测局，具有水土保持方案编制乙级资格证书，具备编制该水土保持方案的相应资质。
8.江都供电公司220千伏广陵～砖桥(江都段)送电线路工程长约6.2公里，共计占地1.08公顷，填挖方总量5847.28立方米，其中挖方2077.46方，填方1389.30立方米，余方588.16立方米，泥浆量1792.22立方米。就水土保持方案审查的对象而言，该工程可能造成工程沿线的水土流失规模较小，因此，该项行政许可不涉及申请人的重大利益，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和第四十七条规定的应当告知有关权利的情形。
9.《批复》中所认定的工程总占地面积和挖填土方量，是该工程项目开展水土保持工作的动土面积和动土量，而不是申请人所说的审批占地。该工程项目所涉及的土地审批的行政许可，不属于省水利厅行政许可的职权范围。
10.《批复》中所认定的工程占地面积和挖填土方总量是依据该工程项目的水土保持方案专家审查意见作出的，而不是申请人所说的完全照抄第三人的申请书。另外，《中华人民共和国行政许可法》、水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》等法律法规规章并未规定勘察现场是作出水土保持方案行政许可的必要条件。在对编制的该工程水土保持方案专家评审前，有专家代表进行了现场察勘，而作出《批复》时，专家审查意见是重要依据之一。
11.1999年《中华人民共和国水土保持法》和《江苏省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》对水土保持方案的申请单位，并未规定必须是该工程建设的项目法人，只规定为建设企业。水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条、第四条规定，开发建设项目水土保持方案审批的申请主体是“开发建设单位”、“生产建设单位”。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“其他组织”可以作为行政许可的申请主体。因此，江都供电公司向省水利厅提出《220千伏广陵～砖桥送电线路工程水土保持方案报告书》申请，其主体资格是适格的。
12.《批复》的作出，依据的是1999年《中华人民共和国水土保持法》第十九条、《江苏省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第十四条和水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条、第八条的规定，而江苏省发改委《关于南通、泰州、扬州地区2005～2006年220千伏输变电工程可行性研究的批复》不作为该行政许可的依据。
(三)结论
水利部于2008年9月16日和2008年12月16日对两起行政复议申请分别作出行政复议决定，认定:
1.根据《中华人民共和国水土保持法》第十八条和水利部《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第十条的规定，水土保持方案报告的审批条件是:符合有关法律、法规、规章、规范性文件和技术规范、标准;水土流失防治责任范围明确;水土流失防治措施合理有效，与周边环境相协调，并达到主体工程的深度;水土保持投资估算编制依据可靠、方法合理、结果正确;水土保持监测的内容和方法得当。据此，水行政主管部门审批开发建设项目水土保持方案，其内容是评估项目可能造成水土流失的范围及其防治措施是否妥当。至于项目立项、工程选址、项目可能对工程所在地居民和环境造成的其他影响以及是否违反其他法律、法规，是其他有关行政机关的职责或者是其他行政许可事项应当审查的内容，不是水行政主管部门的职责和水土保持方案审批审查的内容。
2.根据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条、第四条规定，开发建设项目水土保持方案审批的申请主体是“开发建设单位”、“生产建设单位”，并未严格限定为项目法人本身，分支机构经项目法人书面授权，可以作为“开发建设单位”、“生产建设单位”，同时，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“其他组织”可以作为行政许可申请主体。因此，被申请人以江都公司为行政许可申请人并无不妥。
3.该工程线路长约6.2公里，共计占地1.08公顷(其中永久占地0.26公顷)，挖方2077.46方，填方1389.30方，余方588.16方，泥浆量1792.22方。就水土保持方案审查的对象而言，该工程可能造成工程沿线的水土流失规模较小，因此，该项许可不涉及申请人的重大利益，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和第四十七条规定的应当告知有关权利的情形。
4.被申请人于受理江都公司申请的当日作出《批复》，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第二款、第四十二条第一款关于期限的规定。
5.该项目的水土保持方案编制单位具有编制开发建设项目水土保持方案乙级资格证书，符合资质管理的有关规定。
6.水行政主管部门实施开发建设项目水土保持方案审批，其内容是评估项目可能造成水土流失的范围及其防治措施是否妥当，至于项目立项审批、工程选址、用地审批等，是其他有关行政机关的职责，不是水行政主管部的职责和水土保持方案审批的内容。
7.就水土保持方案审批的内容而言，该工程可能造成工程沿线的水土流失规模较小，不涉及申请人的重大利益，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和第四十七条规定的必须告知利害关系人有关权利的情形。
8.《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条规定，凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须在项目可行性研究阶段编报水土保持方案。江都公司拟进行的220千伏广陵～砖桥(江都段)送电线路工程建设可能造成水土流失，依法应当编报水土保持方案。因此，江都公司作为行政许可申请主体编报水土保持方案并无不当。
9.按照《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条规定，审批制项目应当在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续。可见，水土保持方案的审批不以可行性研究报告审批为前提，因此，《省发改委关于南通、泰州、扬州地区2005～2006年220千伏输变电工程可行性研究报告的批复》是否有效与水行政主管部门是否批准开发建设项目水土保持方案无关。
因此，被申请人江苏省水利厅作出的《江苏省电力公司江都市供电公司220千伏广陵～砖桥(江都段)送电线路工程水土保持方案的批复》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持被申请人作出的《江苏省电力公司江都市供电公司220千伏广陵～砖桥(江都段)送电线路工程水土保持方案的批复》。
十、行政许可的有效期的延续
(一)问题提出
2011年9月，江苏省水利厅作出行政许可决定，准予南京八卦洲工业园区开发有限公司临时材料码头工程涉河建设，并明确该码头占用期至2014年9月。在许可的占用期即将到期时，市发改委提出码头选址处将要进行滨江风光带建设和一些其他要求，现该公司又申请延续占用期，如何处理?
(二)解析
1.《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定:“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。……行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的，视为准予延续。”该公司申请延续临时材料码头工程涉河建设方案行政许可有效期，符合上述规定。
2.该项目防洪评价报告的编制单位近期实测水文地形资料及相关分析表明:三年来八卦洲汊道的河道地形及水文条件没有发生大的变化，不影响原防洪评价报告的结论及建议，且项目的选址地点、建设规模和建设方案未发生变化，因此，现状条件仍满足临时材料码头工程延续。
3.新形势的发展变化和公共利益的需求应当作为考虑的重要因素。
(三)结论
申请行政许可期限延续符合法律规定，满足技术条件要求，但应当充分考虑新的发展需求。对此，江苏省水利厅作出准予延续南京八卦洲工业园区开发有限公司临时材料码头工程涉河建设行政许可有效期的决定，同意占用期由2014年9月延长至2017年9月，其他技术要求仍按《关于南京八卦洲工业园有限公司临时材料码头项目的行政许可决定》的要求执行，并提出统筹兼顾水利防洪和城市防汛需要，满足南京滨江风光带建设，工程占用期满后应当无条件自行拆除所建码头及设施并负责恢复河道堤防原状等要求。
十一、行政许可决定书期限的延续
(一)问题提出
2011年7月8日，江苏省水利厅以《关于常州市内河港区奔牛作业区运河分区码头工程项目的行政许可决定》，准予江苏奔牛港物流中心有限公司的常州内河港市区港区奔牛作业区运河分区码头工程项目建设。行政许可决定书明确:自行政许可决定作出之日起三年内，如建设单位未取得该项目工程的正式批准(或核准)手续，或工程未有实质性开工建设，或出现其他使该工程项目不再成立的情况，则本行政许可决定自行失效。三年期间已过，该项目虽获得了航道、海事和劳动安全主管部门的行政许可，以及交通部岸线批复和省国土厅的土地预审批复，但因土地调整和环评报批等事项影响，尚未取得省发改委的核准手续。因此省水利厅作出的准予该项目建设的行政许可决定自行失效。对此，建设单位认为该项目的选址范围、建设规模和项目所在地的水文环境、水利条件等均未发生变化，项目实施对岸坡稳定、行洪、河势无明显不利影响，于2014年9月向省水利厅申请，要求延长该行政许可决定书的期限。是否可行?
(二)解析
在行政许可决定中明确实施许可事项有效期限的目的，是防止建设单位长期持有占用水域、岸线等公共资源的行政许可资格，不履行开发利用公共资源的义务，造成资源浪费。《中华人民共和国行政许可法》第六十六条规定:“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”《江苏省建设项目占用水域管理办法》第十九条第二款规定:“建设项目占用水域经有审批权的水行政主管部门批准后，3年内未实施的，该审批自行失效。3年后需要继续实施的，应当重新申请办理审批手续。”
(三)结论
鉴于该项目防洪影响评价报告编制单位出具报告认为:近期现场地形资料及相关分析表明三年来项目所在河段地形及水文条件没有发生大的变化，不影响原防洪评价报告的结论及建议，且该项目的选址范围、建设规模和建设方案未发生变化，相关立项手续基本完善，因此省水利厅作出行政许可决定，同意将《关于常州市内河港区奔牛作业区运河分区码头工程项目的行政许可决定》的有效期由2014年9月延长至2017年9月。同时明确，该工程涉河建设方案实施所涉及河道管理方面的其他要求，仍按原行政许可决定中的其他行政许可意见执行。
十二、地表水水源热泵系统取水的行政许可
(一)问题提出
南京金牛湖度假中心位于金牛湖西岸，部分商务楼空调系统拟设计采用以地表水为冷(热)源的水源热泵系统，并委托有相应资质的单位对建设项目取水水源的可靠性和退水对水环境的影响进行了定性、定量的分析论证，编制了水资源论证报告。专家对《水资源论证报告书》进行评审时认为:该项目采用水源热泵系统技术，属于国家重点扶持绿色节能项目;采用取退水循环方式，日取水量5000立方米左右，只是能量转换，水量不减少，水质没有受到污染，技术上是可行的。但六合区水利局认为虽然《水资源论证报告书》和专家意见认为该项目取水可行，但金牛山水库属饮用水源区，该项目审批还应当符合《江苏省地源热泵系统取水许可和水资源费征收管理办法》第八条第(四)项“在饮用水源保护区内建设地源热泵系统的，水行政主管部门或者住房和城乡建设主管部门依照职权不予批准”的规定。
(二)解析
按照水利部《水功能区管理办法》第三条的规定，水功能区分为水功能一级区和水功能二级区。水功能一级区分为保护区、缓冲区、开发利用区和保留区四类。水功能二级区在水功能一级区划定的开发利用区中划分，分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区七类。饮用水源区是作为水功能区划分序列中的一个区，是按照《水功能区划分技术规范》划分的，是指城镇生活用水集中供水的水域。划区条件包括:已有城镇生活用水取水口分布较集中的水域;或在规划水平年内城镇发展设置供水水源区;考虑每个用水户取水量不小于取水许可实施细则规定的取水限额。划区指标包括:包括人口、取水总量、取水口分布等。水质标准是:根据水质现状执行《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)Ⅱ～III类水质标准。
按照《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》第九点规定，对饮用水源地应当按照不同水域特点和防护要求，划定部分水域、陆域为饮用水水源保护区和饮用水水源准保护区。饮用水水源保护区包括一级保护区、二级保护区，并以取水口为中心规定一定范围为饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区。对于省管湖泊、大中型水库而言，以取水口为中心，半径五百米范围为一级保护区;一级保护区以外，外延一千米范围为二级保护区;二级保护区以外，外延一千米范围为准保护区。
由此可见，饮用水源区与饮用水水源保护区所包括有范围不一定重合，含义是不同的。
(三)结论
《江苏省地源热泵系统取水许可和水资源费征收管理办法》第八条中的饮用水水源保护区不是指地表水水功能区划分序列中的饮用水源区，而是指按照《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》划定的以集中取用地表水的饮用水取水口为中心一定范围的饮用水水源保护区，分为一级、二级和准保护区。金牛湖度假中心地表水水源热泵系统工程是否可以在金牛湖设置取、退水口应以不违反《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》的规定为前提条件。
十三、委托提出的行政许可申请
(一)问题提出
新建连云港至镇江铁路是国家快速铁路网的重要组成部分，是长三角城市群区域快速铁路干线，建成后将衔接长江两岸的广大地区，大大缩短南北间的时空距离，对完善区域交通运输体系、促进沿线经济社会发展、加快江苏“两个率先”目标的实现都将具有十分重要的意义和作用。连镇铁路的建设主体为上海铁路局与江苏省铁路办公室联合组建，因建设需要，其以《关于明确连镇项目筹备机构的通知》委托其下设的上海铁路局宁启复线电化工程建设指挥部负责连镇铁路项目建设及相关前期工作。铁路建设需跨省管河湖(潼河、里下河湖区高邮境内湖荡)建设桥梁工程，该指挥部以自己的名义向江苏省水利厅提出跨潼河和里下河湖区高邮境内湖荡铁路桥梁工程涉河建设的行政许可申请。该指挥部作为该建设项目的申请主体，是否可行?
(二)解析
铁路桥梁是永久性工程，其建设主体是上海铁路局与江苏省铁路办公室。而上海铁路局宁启复线电化工程建设指挥部是上海铁路局所设的临时性建设机构，不具有独立承担法律责任的主体资格。铁路桥梁建成后，将长期与河道湖泊共同存在，铁路桥梁对河道湖泊造成不利影响的补偿、运行中承担的责任、缴纳河道堤防工程占用补偿费等义务均应当由建设主体承担。虽然《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款规定公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，可以以自己的名义申请，但行政机关在审查时将审查其是否具备相应的条件，本工程建设中该指挥部是不具备的。但是，由于该项目的建设主体对该指挥部有书面委托，因此根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第二款“申请人可以委托代理人提出行政许可申请”的规定，该指挥部可以提出行政许可申请，但所有法律责任均由委托单位承担。
(三)结论
本项目的建设主体委托该指挥部提出申请，应当出具授权委托书，载明委托事项和代理人的权限。该指挥部受申请人委托提出申请，应当向省水利厅出具能证明其身份的证件。省水利厅作出的行政许可决定中，同时明确了“上海铁路局和江苏省铁路办公室是承担本许可项目建设和建成后运营的责任主体。”
十四、行政许可决定书中的瑕疵
(一)问题提出
南通市水利局于2013年7月11日作出《关于南通市地方粮食储备库申请占用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定》，同意建设单位占用如海运河、横港河岸线新建码头和护岸工程。在该行政许可决定书中，使用了“码头设1000吨级内河泊位3个”、“拟建工程如涉及第三人合法水事权益的，你单位须做好相关协调工程，征得相关第三人同意”、“本行政许可决定自签发之日起计算有效期为三年”的表述。这些表述合适吗?
(二)解析
1.水行政主管部门对在河道管理范围内的建设项目进行审批，其依据的是《中华人民共和国防洪法》第二十七条等法律法规的授权规定。根据该规定，审查的内容只是从河道管理与防洪要求的角度，对申请审批的涉河工程的建设方案是否符合防洪标准等技术要求，是否存在危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通等情形进行审查，履行相应的行政许可职能，并作为该项目履行基本建设程序报批的前置审批。至于码头的规模和吨位等内容，不在水行政许可的权限范围内，否则属于越权审批。
2.《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”;第四十七条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”这是行政机关在行政许可受理、审查阶段必须履行的程序。行政许可申请人、利害关系人(第三人及他人)享有陈述权、申辩权和依申请听证的权利是行政许可的设定和实施所应当遵循的公正原则的具体体现。
3.被许可人依法取得开发利用自然资源和利用公共资源的行政许可后，有按时、积极地从事行政许可事项的义务，而不得荒废、闲置有限的自然资源和公共资源，不得对已取得的行政许可弃之不用。岸线是有限的公共资源，在行政许可决定中规定有效限期是《中华人民共和国行政许可法》第六十六条的要求，《江苏省建设项目占用水域管理办法》第十九条第二款也作了具体规定。
(三)结论
1.虽然上述行政许可决定同时在第六项明确规定了“本许可仅为工程临时占用依据，工程建设如涉及航道、海事、港口、安监等其他管理部门，应同时按其规定办理相关手续”，排除了对码头的规模和等级作出行政许可的认定，但有关码头吨位的表述属于多余表述，容易引起误解。凡是与作出的行政许可决定无关的内容，不应在决定书中出现;凡是与作出的行政许可决定有关的内容，应当在决定书中准确体现，不能遗漏。
2.对行政许可利害关系人的认定、听取其陈述和申辩以及作出公正的行政许可决定是行政机关的义务，这种义务是不能以“拟建工程如涉及第三人合法水事权益的，你单位须做好相关协调工程，征得相关第三人同意”，由行政许可申请人自行判断和处理，而应当在行政许可决定中明确。
3.本行政许可决定书3年有效期的设定，是符合法律法规规定的。
[1]注:指2006年2月21日第460号国务院令发布的《取水许可和水资源费征收管理条例》。
[2]第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日表决通过修改的决定对《中华人民共和国行政诉讼法》，并于2015年5月1日起施行。此条对应2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项。
[3]《中华人民共和国水土保持法》于2010年已进行修订，本案发生在2008年，故该案所引用的《中华人民共和国水土保持法》为1999年旧法。
[4]《江苏省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》已被2013年颁布的《江苏省水土保持条例》废止。