案例裁判要旨

1.宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第4期）

2.益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第8期）

3.夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第9期）

4.宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第4期）

裁判要旨：一、被上诉人工商局作为专门的监督检查部门，在对上诉人保健院作出处罚前，进行了立案、调查取证，并送达了处罚告知书，交待了陈述和申辩权，其处罚程序符合法律规定。工商局作出的处罚决定中没有具体载明据以认定保健院违法行为存在的证据名称，使其处罚决定书的内容不完备，是行政行为的轻微瑕疵。工商局的这一行政瑕疵没有达到侵害行政管理相对人合法权益的程度，不影响其处罚决定的有效成立，因此不能认定工商局的行政行为程序违法。二、《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”参照国家工商行政管理局制定的《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》[112]第6条第三项的规定，工商行政管理机关对法人或者其他组织处以5万元以上的罚款，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被上诉人工商局对上诉人保健院所处罚款为1万元，没有达到行政处罚法中关于“较大数额罚款”的规定，依法可以不适用听证程序。保健院上诉称工商局未适用听证程序违反了行政处罚法的规定，其理由仍然不能成立。

裁判要旨：人民法院审理行政案件，应对被诉具体行政行为的合法性进行审查，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉解释》）第58条的规定，被诉具体行政行为违反了法律规定，且损害了相对人信赖利益，但如果撤销该行政行为，将会给公共利益造成重大损失的，应确认被诉具体行政行为违法，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。

裁判要旨：移送管辖是指某一人民法院受理原告起诉后，发现自己对该行政案件没有管辖权时，将该案件移送到自己认为有管辖权的法院，但受移送的人民法院即使在认为自己没有管辖权时也不能再自行移送，此时必须报他们的共同上级人民法院指定管辖。本案中，云龙区人民法院即是认为本院没有管辖权而依据《行政诉讼法》第21条将此案移送徐州市泉山区人民法院，最终由泉山区人民法院对本案进行了一审。

裁判要旨：从案情来看，18名原告之间的权力义务是各自独立的，其中一人的诉讼行为，无须得到其他人的承认，对其他人也不发生法律效力。因此，如果不合并审理的话，本案也可以分解为18个独立的诉讼。但为了简化诉讼程序，节省诉讼时间和费用，并避免人民法院在同一或同类时间上作出相互矛盾的判决，本案可按普通共同诉讼将18名原告的诉讼请求合并审理。

5.孙某、张某诉某市工商行政管理局行政处罚及行政赔偿申诉复查案（《人民法院案例选》2009年第1辑）

裁判要旨：“不属于起诉人自身的原因”是指“不可抗力”和“其他正当理由”两种情形。而在法院民事判决对行政机关具体行政行为的效力予以否定后，起诉人以民事判决确认的事由提起行政诉讼，应认定行政相对人的起诉属“其他正当理由”。起诉期限的计算，应将提起民事诉讼所进行的时间和行政主体答复期间予以扣除，被耽误的时间不计算在起诉期限内，应适用《行政解释》第43条的规定认定未超过起诉期限。

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[1]条文主旨为编者所加，下同。

[2] 条文解读 本条“其他机关”指党的机关、国家其他机关、人民团体等，“机关管理的事业单位”是指教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等。

[3] 条文解读 信赖保护原则的基本内涵是：（1）公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。（2）行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。（3）行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。

[4] 条文解读 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，为控制大型批发市场（食品、药品、建材等批发市场）的重复建设而对其数量进行控制，对此不应设定行政许可，也不属于公共资源配置。

[5] 条文解读“具有管理公共事务职能的组织”通常是指该组织承担着管理事务的责任，比如，医院、学校、图书馆以及一些公用事业机构等。只承担管理本组织自身事务责任的，不能算作具有管理公共事务职能的组织。

[6] 条文解读 对某一事项需要通过检验、检测、检疫的方式决定是否予以行政许可的，只能由法律、行政法规规定的主体实施行政许可；法律、行政法规未规定由事业单位实施检验、检测、检疫的，只能由行政机关实施。

[7] 条文解读 凡法律、法规、规章没有明确规定必须到办公场所提出行政许可申请的，行政机关均不得拒绝接受申请人、委托代理人或者通过邮寄、数据电文等方式提出行政许可。但是《行政许可法》只对此作了倡导性的规定，没作严格要求。此外如果申请人以口头方式提出行政许可申请的，行政机关工作人员应当要求申请人以书面方式提出或将其口头申请记录后请其确认。对一些可以当场决定的行政许可事项，行政机关工作人员也可以在行政许可申请人告知有关情况后直接作出是否准予行政许可的决定。

[8] 条文解读 行政机关说明不予行政许可的理由，不能流于形式，必须做到充分、清晰、完整，说明拒绝行政许可所依据的全部事实与证据。为防止出现申请人因不懂得行使救济权而不能有效维护其合法权益的情形，行政许可的实施机关在作出不予行政许可的决定时，应当告知申请人享有申请行政复议、提起行政诉讼的权利。行政机关应当告知申请人申请行政复议、提起行政诉讼的时间、方式，而不宜简单地以“依法申请行政复议、提起行政诉讼”应付了事。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当在书面决定中说明理由。

[9] 条文解读 行政机关应当根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过质证得以认定的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证记录中所记载的。

[10] 条文解读 行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定：撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销；撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销；只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。

[11] 条文解读 注销的前提是出现了使行政许可失去效力的特定事实。行政机关注销行政许可，应当作出书面决定，告知申请人注销的理由、依据。

[12] 条文解读 行政处罚的条件如下：（1）公民、法人或者其他组织的行为违反行政管理秩序应当承担法律责任。（2）法律、法规或者规章明确规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当给予行政处罚的，才能给予行政处罚。（3）行政处罚只能由行政机关依照法定程序实施。（4）行政机关如果没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚，行政处罚就是无效的，公民、法人或者其他组织有权拒绝，人民法院也可以依法予以撤销。这就是行政处罚法定原则所要求的。

[13] 条文解读 陈述权、申辩权是指行政相对人在行政机关实施行政处罚的过程中，可以陈述事实、理由，可以对被指控的事实进行答辩；行政机关实施处罚时应当听取当事人对所指控的事实和适用法律、法规或者规章的意见，允许其申辩。行政机关不得因为相对人的陈述和申辩而加重处罚。

关联规定《行政复议法》第6条；《行政诉讼法》第11条

[14] 条文解读 违法者应同时承担两种法律责任时，不能因予以行政处罚而免除其民事责任，也不能因已承担民事责任而免除或从轻、减轻行政处罚。同样的道理，违法行为构成犯罪的，也不能以行政处罚代替刑事处罚，必须移送司法机关处理。

[15] 条文解读 警告是指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为的谴责和警示。罚款是指行政机关强制违法行为人缴纳一定数额的金钱从而损害或者剥夺行为人某些财产权的一种处罚。责令停产停业是指行政机关责令违法行为人停止生产经营活动，从而限制或者剥夺违法行为人生产、经营能力的一种处罚。暂扣或者吊销许可证、执照及有关证照是指行政机关依法限制或者剥夺违法行为人某种资格的处罚。没收违法所得是指行政机关依法将行为人通过违法行为获取的财产收归国有的处罚。没收非法财物是指行政机关依法将违禁物品或者用以实施违法行为的工具收归国有的处罚。行政拘留是指有关行政机关对违反行政法律规范的公民，在短期内限制其人身自由的一种处罚。

[16] 条文解读 一个行政机关集中行使其他有关行政机关的行政处罚权，必须经国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定，其他行政机关均无权决定。

[17] 条文解读从轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对有违法行为的当事人在数种处罚方式所允许的幅度内适用较低限的处罚。

② 条文解读违法行为有连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。

减轻处罚，是指行政机关对有违法行为的当事人在法定的处罚幅度最低限以下适用行政处罚。

不予处罚，是指行政主体依照法律、法规的规定，因为有法定事由存在，对本应给予处罚的违法行为人免除对其适用行政处罚。

[18] 案例索引 宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第4期）

[19] 条文解读 听证是指在作出行政处罚决定前由行政机关组织的，在调查取证人员、案件当事人及其他利害关系人参加的情况下，听取各方陈述、辩明、对质及证据证明的法定程序。

[20] 条文解读 具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

[21] 条文解读 行政复议机关是指依照法律规定，有权受理行政复议申请，依法对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。

[22] 条文解读 最终裁决是指公民、法人或其他组织申请行政复议后，行政复议机关的决定为最终决定，既不能再申请复议，也不能再提起诉讼。如本法第14条的规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第30条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

[23] 条文解读 行政拘留是短期内剥夺违反行政管理行为人的人身自由的一种处罚，是对自然人最严厉的一种行政处罚，只能由县级以上人民政府公安机关决定。

行政强制措施是指国家行政机关为了维护和实现行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的，限制当事人权利的强制行为。

[24] 条文解读 这里指的是对抽象行政行为的审查。抽象行政行为是行政主体制定和发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令的行政行为。对抽象行政行为的审查申请不能单独提起，必须在对具体行政行为申请复议时一并提起。而且并不是对所有的抽象行政行为都可以提起审查申请，对国务院部委的规章或地方人民政府的规章是不能提起行政复议的。

[25] 条文解读 行政主体对其所属的国家公务员作出的行政处分或其他人事处理决定，属于行政系统内部的行为，由行政系统内部的上级行政机关、人事管理机关或行政监察机关通过申诉途径解决。

行政主体对公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷作出的处理决定，如调解、仲裁等，不是行政主体的行政职权行为，对双方当事人的约束力取决于其自愿接受。因此，一方如不服行政主体对民事纠纷的处理决定，可以再向法院提起民事诉讼或者申请仲裁解决其争议。

[26] 条文解读 不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。一般指自然灾害，如火山、地震、海啸等，也在某些情况下包括社会事件，如暴乱、战争、国家行为（如戒严）等。

由于作出具体行政行为的行政机关没有向申请人依法告知行政复议权利及行政复议机关名称，致使申请人在法定期限内向无权受理的行政机关提出行政复议申请，接到行政复议申请的机关又没有及时将该案移送，申请人申请行政复议期限因此被耽误的，属于行政复议法第九条规定的“其他正当理由”的情形。

[27]条文解读“同申请复议的具体行政行为有利害关系”是指复议机关对具体行政行为的复议决定会影响到其他公民、法人或组织的合法权益。

[28]条文解读 派出机关是指县级以上地方人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立的，承担该区域内各项行政事务的国家行政机关。目前主要有三类：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。此外，目前县级以上地方各级人民政府在经济技术开发区设立的管理委员会，也属于派出机关。

[29] 条文解读 派出机构是指政府职能部门根据工作需要而在一定区域设置的，代表该职能部门管理某项行政事务的派出工作机构，如公安派出所、税务所、工商所等。

法律、法规授权的组织是指根据法律法规的规定行使国家权力的组织。

[30] 条文解读 公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。

[31]根据1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会*关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》、1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案》、2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》、2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（三）》、2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（四）》、2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（五）》、2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（六）》、2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（七）》、2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》、2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》修订。

[32] 关联规定 根据《最高人民检察院法律政策研究室关于安定注射液是否属于刑法第三百五十五条规定的精神药品问题的答复》（2002年10月24日 〔2002〕高检研发第23号），“能够使人形成瘾癖”的精神药品，是指使用后能使人的中枢神经系统兴奋或者抑制连续使用能使入产生依赖性的药品。安定注射液属于刑法第三百五十五条第一款规定的“国家规定管制的能够使人形成瘾癖的”精神药品。鉴于安定注射液属于《精神药品管理办法》规定的第二类精神药品，医疗实践中使用较多，在处理此类案件时，应当慎重掌握罪与非罪的界限。对于明知他人是吸毒人员而多次向其出售安定注射液，或者贩卖安定注射液数量较大的，可以依法追究行为人的刑事责任。

[33] 条文解读 具体行政行为有下列特征：（1）法律行为，即是行政主体对行政相对人做出的以发生一定的法律效果为目的的意思表示，使行政相对人的权利、义务产生、变更或者消灭；（2）单方行为，即行政主体单方意思表示即能成立，无须行政相对人同意；（3）个别性行为，即是对特定人或者特定事项的一次性处理；（4）外部行为，区别于行政机关内部措施。

[34] 条文解读“以事实为根据”中的“事实”包括：行政机关调查认定的事实、与本案有关的其他事实、行政诉讼程序事实。“以法律为准绳”，是指法院审理行政案件应当正确适用法律，对具体行政行为的合法性进行判断，具体来说包括三类法律：行政实体法、行政程序法、行政诉讼法。

[35] 条文解读 具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼最有特色的基本原则。从客体上看，法院只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为和行政诉讼原告行为的合法性；从内容上看，法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外（仅针对行政处罚）。法院对具体行政行为的合法性审查主要包括：（1）行政机关是否享有作出具体行政行为的权限，是否超越法定职责权限以及是否享有管辖权；（2）行政机关据以做出具体行政行为的证据是否确实充分、事实是否清楚；（3）具体行政行为适用法律是否正确；（4）具体行政行为的程序是否合法；（5）具体行政行为的目的是否合法。

④ 条文解读[合议制度]

案例索引 益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第8期）

[36] 条文解读辩论原则是指在人民法院主持下，当事人有权就案件的事实和争议问题，各自陈述自己的主张和根据，互相进行反驳和答辩。原告、被告、共同诉讼人和第三人都享有辩论权，贯穿于行政诉讼一审、二审、审判监督和执行程序。

辩论原则不同于法庭辩论，法庭辩论只是辩论原则的集中体现，此外，起诉和答辩、陈述和反驳都是辩论原则的具体体现。辩论的形式有口头和书面两种。法庭辩论主要采用口头形式，而原告提出起诉状、被告提出答辩状，则采用书面形式。辩论的内容，主要是围绕实质性问题，即围绕本案争议的标的进行辩论，包括案件事实和适用法律问题；同时，对诉讼程序问题也可以进行辩论。

[37] 条文解读行政处罚是行政机关和法律、法规授权组织，基于行政管理职权，对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织实施的行政法上的制裁。我国《行政处罚法》规定的行政处罚的种类包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚新种类的设定权属于全国人大和国务院，其他机关无权设定。

行政强制措施案件。根据我国《行政强制法》第2条第2款的规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。例如相关的行政机关向相对人颁发驾驶执照、营业执照等。

行政裁决案件。（1）某些民事争议必须经过行政裁决后才可以提起行政诉讼：①土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。②取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。专利权人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的决定不服的，专利权人和取得实施强制许可的单位或者个人对国务院专利行政部门关于实施强制许可的使用费的裁决不服的，可以自收到通知之日起3个月内向人民法院起诉。

（2）某些民事争议既可以直接向法院提起民事诉讼，也可以经行政裁决后提起行政诉讼：①未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内向人民法院起诉。②侵犯注册商标专用权行为引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内向人民法院起诉。

行政确认，是指行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，以法定方式予以宣告的具体行政行为。行政确认如果对当事人的权利义务产生实际影响，当事人可依法申请复议或提起行政诉讼。

注意，下列情形是或一般认为是行政确认，但依法不可申请行政复议或提起行政诉讼：①经登记的婚姻具有无效情形的，只能申请法院宣告婚姻无效；②经登记的婚姻具有可撤销情形的，只能向婚姻登记机关或者人民法院请求撤销该婚姻；③对公证书内容发生的争议以及公证过错赔偿争议，通过民事诉讼途径解决；④医疗事故技术鉴定，只可依法申请再次鉴定；⑤交通事故认定书，依法不可申请行政复议或提起行政诉讼；⑥工伤保险中的劳动能力鉴定，只可申请再次鉴定。

行政强制执行案件。根据我国《行政强制法》第2条第3款的规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

相邻权、公平竞争权案件。被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。

劳动监察案件。当事人不服劳动行政部门根据《劳动法》的规定作出的责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，依法可提起行政诉讼。但劳动行政部门作出的关于用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于具体行政行为，不可提起行政诉讼。

关联规定《行政强制法》第8条；《行政处罚法》第8、9条；《行政许可法》第7、8条；《行政复议法》第5条；《对外贸易法》第4、66条；《农村土地承包法》第14、61条

[38] 条文解读 除了本条规定以外，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的刑事司法行为；（2）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（3）不具有强制力的行政指导行为；（4）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（5）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

［国家行为］

国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。国家行为具有很强的政治性，很多时候带有秘密性。国家行为不具有可诉性。

［抽象行政行为］

抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。抽象行政行为的对象范围很大，并且不确定，所以这种行为的合法性问题不适合通过诉讼途径解决。

［法定行政终局行为］

法定终局行为，是指法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。注意必须由法律加以规定，其他规范性文件无权规定。常见的法定行政终局案件有：

（1）复议选择但复议终局案件。中国公民对出入境管理公安机关作出的拘留决定不服的，或者外国人对其罚款或者拘留处罚决定不服的，既可以提起行政诉讼，也可以向上一级公安机关申请复议。如果当事人选择复议，则复议决定具有终局效力，当事人对此不得提起行政诉讼。

（2）复议后选择裁决终局案件。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

（3）复议终局案件。①属于行政复议范围而不属于行政诉讼受案范围的案件不能提起行政诉讼。②根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

关联规定《行诉解释》第1-5条

[39] 条文解读 根据相关司法解释，中级法院管辖的第一审行政案件还包括：（1）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（2）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（3）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（4）商标局或商标评审委员会处理的商标行政案件、国家知识产权局或专利复审委员会处理的专利行政案件；（5）国际贸易行政案件；（6）反倾销、反补贴行政案件；（7）证券行政案件；（8）其他重大、复杂案件。

[40] 条文解读 本条是关于一般地域管辖的规定，其中包含了两种情况：

1.不经复议的行政案件，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖；

2.经过复议的行政案件，根据是否改变原具体行政行为又可分为两种：

（1）维持原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖；

（2）改变原具体行政行为的，既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，又可以由复议机关所在地人民法院管辖。

[复议机关改变原具体行政行为]

复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：

（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的。其中，“改变原具体行政行为所认定的主要事实”，是指对涉及法定事实要件的事实，复议决定的认定与原具体行政行为的认定不同。“改变原具体行政行为所认定的主要证据”主要包括：①复议决定认定的主要事实和证据与原具体行政行为认定的主要事实和证据完全不同；②复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实基本相同，但复议决定增加了许多新的基本证据支持原具体行政行为认定的事实；③复议决定认定的事实与原具体行政行为认定的事实基本相同，但复议决定没有采纳原具体行政行为所依据的证据，而是依据原具体行政行为没有采纳的其他证据作出。

（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的。

（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

[41] 条文解读[被告所在地]

即被诉行政机关主要办事机构所在地。

［原告所在地］

包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。

限制人身自由的具体行政行为，主要包括限制人身自由的行政强制措施和限制人身自由的行政处罚。从字面上看，本条的规定仅适用于前者；但是从保护公民合法权益的角度看，限制人身自由的行政拘留，也应当适用本条的规定。

[42] 条文解读 不动产一般指位置不能移动或者移动后将改变或丧失其性能、价值或用途的财产，如土地、山岭、房屋、林木以及水流等。本条规定的“不动产”，应当理解为“不动产权”，即存在于土地以及房屋、林木等地上定着物之上的物权。“因不动产提起的行政诉讼”是指被诉具体行政行为针对或影响当事人不动产物权的行政诉讼。如果不动产仅仅是案件的证据或关联情况，则不属于不动产案件。

当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，适用本条规定由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，适用本法第17条的规定。

关联规定《行诉解释》第89条

[43] 条文解读 移送管辖是指受诉人民法院在决定受理之后发现案件不属于自己管辖，将案件移送给有管辖权的法院。移送管辖要符合下列要求：（1）移送案件的法院已经受理了案件；（2）移送案件的法院对本案确实无管辖权，必须移送；（3）接受移送的人民法院对该案有管辖权。

如果接受移送的法院认为自己确实对该案件没有管辖权时，不能拒收、退回或再次移送，可以报请共同的上级人民法院指定管辖。

案例索引 夏善荣诉徐州市建设局行政证明纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第9期）

[44] 条文解读 指定管辖是指上级法院以裁定的方式，指定某一下级人民法院管辖某一案件。其适用于两种情况：（1）有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权，比如因自然灾害、意外事故等不可抗力，或因为法院与本案有利害关系，导致有管辖权的人民法院不能公正、及时审结案件；（2）法院之间对管辖权发生争议，协商不成时，由争议法院的共同上级法院指定管辖。

报请上级人民法院指定管辖时，应当逐级报请。

关联规定《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第13条

[45] 条文解读 行政诉讼原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或其他组织。同时，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，也就是说，在特定情况下，公民、法人或其他组织即使不是行政行为的直接相对人，只要是权益受到具体行政行为实质影响的相关人，也可以成为原告。因此，享有原告资格必须具备以下条件：（1）必须是公民、法人或者其他组织；（2）与具体行政行为具有法律上利害关系；（3）认为其合法权益受到具体行政行为侵害，“侵害”可以是实际已经发生，也可以是必然会发生的。

近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属应当以自己的名义提起诉讼，而不能以死者名义起诉。注意只要是近亲属，都可以起诉，没有顺序限制，近亲属的一人或者数人均可以提起行政诉讼。

[46] 条文解读 本条是关于被告的规定。被告，是指经原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，而被人民法院通知以自己的名义应诉的行政机关或者经法律、法规授权的组织。被告资格的构成要件包括：（1）必须是行政机关或者经法律、法规授权的组织，不能是行政机关或经法律、法规授权的组织内的工作人员，也不能是国家；（2）必须是被诉具体行政行为的作出者；（3）必须是具有诉讼权利能力的行政机关或组织，以自己的名义应诉；（4）必须经人民法院通知应诉。

关联规定《行诉解释》第19-22条

[47] 条文解读 共同诉讼可以分为必要共同诉讼和普通共同诉讼，前者必须合并审理，而后者出于简化诉讼的目的和节省司法资源的考虑，可以合并审理。

必要共同诉讼，是指当事人一方或双方为二人以上，诉讼标的是同一具体行政行为的诉讼。

普通共同诉讼，则是指诉讼标的是同样的具体行政行为，法院决定合并审理的诉讼。所谓“同样的具体行政行为”，包含以下几种情况：（1）数个具体行政行为处理同一事实；（2）数个具体行政行为适用相同法律；（3）数个具体行政行为由同一行政主体针对相同相对人作出。

关联规定《行诉解释》第46条

案例索引 宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第4期）

[48] 条文解读 行政诉讼中的第三人，是指与被诉具体行政行为有利害关系，依申请或人民法院通知参加到行政诉讼中来的公民、法人或者其他组织。行政诉讼第三人必须具备以下特征：

（1）与被诉的具体行政行为存在利害关系；

（2）行政诉讼已经开始，但尚未作出终审判决；

（3）具有独立的法律地位，能够提出与本案有关的诉讼主张。

第三人参加诉讼的方式有两种：一是主动向受理该行政诉讼的人民法院提出申请；二是由受理该行政诉讼的人民法院通知其参加。

关联规定《行诉解释》第23、24条

[49] 关联规定《行诉解释》第25条

[50] 条文解读 以下两类证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：

（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；

（2）被告严重违反法定程序收集的其他证据。

以下两类证据不能作为人民法院裁判的根据：

（1）复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据；

（2）被告在二审过程中向法院提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。

关联规定《行诉解释》第30、31条；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行诉证据规定》）第10-21、33-73条

[51] 条文解读 原告承担举证责任的范围仅限于法律的特别规定：

（1）公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

（2）在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：①被告应当依职权主动履行法定职责的；②原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

（3）在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

关联规定《行诉解释》第26、27、29条；《行诉证据规定》第1-8、23、60、61条

[52] 条文解读 经人民法院准许，被告可以补充相关证据的情形包括：

（1）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；

（2）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取以下证据材料：

（1）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；

（2）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；

（3）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。

人民法院有权调取的证据包括：

（1）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；

（2）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的；

（3）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；

（4）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。

关联规定《行诉解释》第28、29条；《行诉证据规定》第1、9、22-26条

[53] 条文解读 当事人根据本条规定向人民法院申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和地点、保全的内容和范围、申请保全的理由等事项。当事人申请保全证据的，人民法院可以要求其提供相应的担保。

人民法院依照本条规定保全证据的，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。

[54] 条文解读 行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关提出申请，受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并作出决定的活动。

行政复议并非行政诉讼的必经程序，对于没有明确规定为复议前置或复议终局的案件，只要其在行政复议和行政诉讼二者受案范围之内的，公民、法人或者其他组织可以自由选择申请行政复议或提起行政诉讼。

在不要求复议前置的情况下，公民、法人或者其他组织如果既申请行政复议又提起行政诉讼，看复议机关和人民法院谁先受理，由先受理的管辖；如果复议机关和人民法院同时受理，则可以由公民、法人或者其他组织选择其中之一管辖。如果公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理；如果公民、法人或者其他组织在经过复议机关的同意后撤回复议，又在法定起诉期间内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。

如果法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理；但是，如果复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。

“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼”的案件即行政复议前置案件。常见的复议前置案件有：

（1）自然资源所有权、使用权确认案件：即对自然资源所有权、使用权的权属争议的行政裁决不服的案件。（2）对征税行为不服的纳税争议案件。（3）社会保险费征缴中的处罚案件。（4）工伤保险案件。

此外，如果当事人在复议撤回后向人民法院提起行政诉讼，人民法院也不予受理。因为，复议撤回被视为没有复议，也就是说没有满足复议前置的条件，此时公民、法人或者其他组织仍然不能直接向人民法院提起行政诉讼。

关联规定《行诉解释》第33-35条；《行政复议法》第5、16条

[55] 条文解读 对于法律、法规明确规定复议前置的案件，如果是复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理，以保证相对人的权利可以得到有效救济。

[56] 条文解读 当事人申请延长期限，需要具备以下两个条件：

（1）起诉期限的耽误是由于不可抗力或者其他特殊情况造成的；

（2）由于法定事由耽误起诉期限的，应当在障碍消除后的10日内申请延长期限。

[57] 关联规定《行诉解释》第36-40条

案例索引 孙某、张某诉某市工商行政管理局行政处罚及行政赔偿申诉复查案（《人民法院案例选》2009年第1辑）

[58] 条文解读 审查处理期限从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。

人民法院收到起诉状后，7日内不能决定应否受理的，应当先予受理；对于受理后经审查发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。

[59] 关联规定《行政复议法》第21条

[60] 条文解读 与民事诉讼不同，合议庭是人民法院审理行政案件的唯一组织形式，因为行政诉讼的一审程序没有简易程序或特别程序，所以不存在独任审判。

[61] 关联规定《行诉解释》第36、50条

[62] 条文解读 本条规定了四种判决形式：维持判决、撤销判决、限期履行判决和变更判决。其中，变更判决只能针对一种情况，即行政处罚显失公正的情况下人民法院才可以判决变更。

此外，根据《行诉解释》的规定，人民法院还可以作出以下两种判决：

（1）确认判决，即人民法院确认被诉具体行政行为违法或者无效。该判决适用于以下三种情况：①被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；②被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；③被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

（2）驳回诉讼请求判决，即在下列情况出现时，法院应当判决驳回原告的诉讼请求：①起诉被告不作为理由不能成立的；②被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；③被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；④其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

[63] 条文解读“与原具体行政行为基本相同”，是指：（1）事实相同，即行为所认定的主要事实和证据一致；（2）理由相同，即适用的法律、法规或者规章等一致；（3）结果相同，即处理结果一致。

本条规定“被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”，意味着如果被告再次作出的具体行政行为与原具体行政行为基本相同时，其依据的事实和理由应当不同。但是，如果被告原具体行政行为只是因为违反了法定程序而被人民法院判决撤销的，行政机关可以“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”。

关联规定《行诉解释》第54条

[64] 条文解读 一审审限，是指从立案之日起至裁判宣告之日止的期间，但以下期间不计算在审限期间内：

（1）因鉴定而耽误的期间；

（2）因处理管辖争议或者异议而耽误的期间；

（3）中止诉讼的期间。

基层人民法院申请延长审理期限，应当直接报请高级人民法院批准，同时报中级人民法院备案。

[65] 条文解读 人民法院对于上诉案件可以进行书面审理，也可以进行开庭审理。书面审理的前提一般是案件事实清楚，案件争议焦点在于法律适用问题的情况。如果人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，也可以开庭审理；此外，如果当事人对原审人民法院认定的事实有争议，提出要开庭审理的，人民法院也应当开庭审理。

二审法院在收到原审法院的上诉状及案卷材料后，必须在审理前做好如下准备工作：

（1）审查上诉是否符合法定条件；

（2）依法组成合议庭，审查一审案卷；

（3）必要时可以调取证据。

[66] 关联规定《行诉解释》第68、70、71、79条

[67] 条文解读 再审的前提是发现已经发生法律效力的判决、裁定“违反法律、法规规定”，主要是指以下几种情况：

（1）原判决、裁定认定的事实主要证据不足；

（2）原判决、裁定适用法律、法规确有错误；

（3）违反法定程序，可能影响案件正确裁判；

（4）其他违反法律、法规的情形。

人民法院按照审判监督程序再审的案件，可以分为以下三种情况：

（1）如果发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；

（2）发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；

（3）上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。

[68] 条文解读 我国行政案件的执行机关包括人民法院和具有强制执行权的行政机关。常见的具有强制执行权的行政机关有：公安机关、国家安全机关、工商部门、税务部门、海关、质量技术监督机构、城管部门等。

行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，但具有强制执行权的行政机关可以依法强制执行。作为被告的行政机关强制执行行政诉讼的生效法律文书必须具备以下条件：

（1）公民、法人或者其他组织拒绝履行；

（2）该行政机关根据法律、法规规定享有相应的强制执行权。

发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，或者决定由第一审人民法院执行。

人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。

人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。

当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议。但复议期间不停止裁定的执行。

此外，如果在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行；但不即时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。如果是具体行政行为确定的权利人申请强制执行的，还应当提供相应的财产担保。

[69] 条文解读 对于非诉具体行政行为的强制执行申请，根据行政机关有无强制执行权，可以分为三种情况：（1）法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，该行政机关不能自己强制执行；该行政机关申请法院强制执行的，人民法院应当依法受理，不得要求行政主体自己强制执行。（2）法律、法规赋予行政机关强制执行权的，如果该具体行政行为只能由该行政机关执行的，其不能申请人民法院强制执行。（3）法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。

对于行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内既不起诉又不履行，且作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。

[70] 条文解读 公民、法人或者其他组织请求行政侵权赔偿，必须满足一定的条件：

（1）有侵权行为，即违法侵害他人的合法权益从而造成损害的行为；

（2）该行为是行政机关或者行政机关工作人员的行为；

（3）损害是具体行政行为造成的。

提出行政赔偿请求有两种方式：

（1）公民、法人或者其他组织在提出行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，人民法院应当作出是否予以赔偿的判决；

（2）赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，以赔偿义务机关的先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿的，才能向人民法院提起行政赔偿诉讼。

关联规定《行诉解释》第71、73条；《国家赔偿法》第3-6、9条

[71] 条文解读 行政机关行使追偿权必须满足两个条件：（1）行政机关实际上已经向受害人支付了损害赔偿金；（2）行政工作人员必须有故意或者重大过失行为存在。

[72] 条文解读《诉讼费用交纳办法》中对于行政案件的诉讼费用作出了规定。需要注意的是：

（1）行政案件的受理费用，除商标、专利、海事行政案件每件交纳100元外，其他行政案件每件交纳50元；

（2）行政案件的被告改变或者撤销具体行政行为后，原告申请撤诉，人民法院裁定准许的，案件受理费由被告承担；

（3）行政赔偿案件不交纳案件受理费。

[73] 条文解读 注意：（1）案件受理后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地、经常居住地变更的影响。（2）有管辖权的人民法院受理案件后，不得以行政区域变更为由，将案件移送给变更后有管辖权的人民法院。（3）级别管辖按照起诉时的标的额确定后，不因为诉讼过程中标的额的增加或减少而变动，但当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外。（4）在当事人双方或一方全部没有履行合同义务的情况下，发生纠纷起诉至法院的，如当事人在诉讼请求中明确要求全部履行合同的，应以合同总金额加上其他请求额作为诉讼标的额，并据以确定级别管辖；如当事人在诉讼请求中要求解除合同的，应以其具体的诉讼请求数额来确定诉讼标的额，并据以确定级别管辖。（5）当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的额，致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的，一般不再予以变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外。

关联规定《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》

[74] 条文解读[重大涉外案件]

“重大”是指，争议标的额大，或者案情复杂，或者居住在国外的当事人人数众多的涉外案件。“涉外”是指具有涉外因素的民事案件，当事人、法律事实、诉讼标的三者之一涉外即可。

［在本辖区有重大影响的案件］

根据《民诉意见》第3条的规定，各省、自治区、直辖市高级人民法院可以从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。

[一般由中级人民法院管辖的案件]

（1）专利纠纷案件由最高人民法院确定的中级人民法院管辖。（2）海事、海商案件由海事法院管辖，而海事法院都是中级法院。（3）重大的涉港、澳、台民事案件。（4）著作权民事纠纷案件，由中级以上人民法院管辖。但各高级人民法院根据本辖区的实际情况，可以确定若干基层人民法院管辖第一审著作权民事纠纷案件。（5）商标民事纠纷第一审案件，由中级以上人民法院管辖。但各高级人民法院根据本辖区的实际情况，经最高人民法院批准，可以在较大城市确定1-2个基层人民法院受理第一审商标民事纠纷案件。（6）涉及域名的侵权纠纷案件，由侵权行为地或者被告住所地的中级人民法院管辖。（7）虚假陈述证券民事赔偿案件，由省、直辖市、自治区人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院管辖。（8）对于仲裁协议的效力有异议请求法院做出裁决的，由中级人民法院管辖。（9）申请撤销仲裁裁决的，由仲裁委员会所在地的中级人民法院管辖。

关联规定《民诉意见》1-3；《最高人民法院关于印发基层人民法院管辖第一审知识产权民事案件标准的通知》

[75] 条文解读 一般地域管辖，通俗地说，就是原告就被告。公民的住所地是指公民的户籍所在地；法人的住所地是指法人的主要营业地或者主要办事机构所在地。公民的经常居住地是公民离开住所地至起诉时已连续居住1年以上的地方，但公民住院就医的地方除外。

在司法实践中要注意以下几种特殊情形：（1）双方均被注销城镇户口的，由被告居住地的人民法院管辖。（2）双方当事人都被监禁或被采取强制性教育措施的，由被告原住所地人民法院管辖。被告被监禁或被采取强制性教育措施1年以上的，由被告被监禁地或被采取强制性教育措施地人民法院管辖。（3）离婚诉讼双方当事人都是军人的，由被告住所地或者被告所在的团级以上单位驻地的人民法院管辖。（4）夫妻双方离开住所地超过1年，一方起诉离婚的案件，由被告经常居住地人民法院管辖。（5）对没有办事机构的公民合伙、合伙型联营体提起的诉讼，由被告注册登记地人民法院管辖。没有注册登记，几个被告又不在同一辖区的，被告住所地的人民法院都有管辖权。

关联规定《民诉意见》4-8、11-12、17

[76] 条文解读[原告住所地或居所地管辖的案件]

（1）追索赡养费案件的几个被告住所地不在同一辖区的，可以由原告住所地人民法院管辖。注意，这种情况下是“可以”，就是说被告住所地法院也有权管辖。（2）非军人对军人提出的离婚诉讼，如果军人一方为非文职军人，由原告住所地人民法院管辖。（3）夫妻一方离开住所地超过1年，另一方起诉离婚的案件，由原告住所地人民法院管辖。（4）被告一方被注销城镇户口的，依照本条的规定管辖。

关联规定《民诉意见》9-16

[77] 条文解读 人民法院实行合议制审判第一审案件，合议庭由审判员、助理审判员或者人民陪审员随机组成。合议庭成员相对固定的，应当定期交流。人民陪审员参加合议庭的，应当从人民陪审员名单中随机抽取确定。人民法院实行合议制审判第二审案件和其他应当组成合议庭审判的案件，由法官组成合议庭进行。人民陪审员在人民法院执行职务期间，除不能担任审判长外，同法官有同等的权利义务。

下列案件适用独任制审判：（1）适用简易程序的案件；（2）特别程序，但是选民资格案件或者特别程序中的重大、疑难案件应适用合议制，必须由审判员组成合议庭。

关联规定《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》1、3-5、7；《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》2

[78] 条文解读 回避适用于民事诉讼的始终，无论是一审、二审还是再审。在回避对象上，适用于审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。证人不适用回避。

审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：（1）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；（2）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（3）担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、辩护人、诉讼代理人的；（4）与本案的诉讼代理人、辩护人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；（5）本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。

审判人员具有下列情形之一的，当事人及其法定代理人有权要求回避，但应当提供相关证据材料：（1）未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人、辩护人的；（2）为本案当事人推荐、介绍代理人、辩护人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；（3）接受本案当事人及其委托的人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托的人报销费用的；（4）接受本案当事人及其委托的人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；（5）向本案当事人及其委托的人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。

关联规定《法官法》第17条；《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》

[79] 条文解读 当事人，即因民事权利义务关系发生争议，以自己的名义进行诉讼，要求法院行使民事裁判权的人及相对人。从广义的角度说，原告、被告、共同诉讼人、诉讼代表人、第三人都是当事人。

“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。

关联规定《民诉意见》38-42、45-51

[80] 条文解读 共同诉讼是典型的诉的主体合并，包括必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。

[普通共同诉讼]

这是指当事人一方或者双方为2人以上，其诉讼标的是同一种类，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意而进行的共同诉讼。普通共同诉讼是可分之诉，符合普通共同诉讼的要件的两个以上的诉讼是可以分开审理的，且在诉讼中，其中一人的诉讼行为对其他共同诉讼人不发生效力。法律明确规定可以合并审理的普通共同诉讼是：两个或者两个以上的债权人以同一次债务人为被告提起代位权诉讼的，人民法院可以合并审理。

[必要共同诉讼]

这是指当事人一方或者双方为2人以上，其诉讼标的是共同的诉讼。在诉讼中，共同诉讼人都参加诉讼，其中一人的诉讼行为经其他共同诉讼人承认，对其他共同诉讼人发生效力。必要共同诉讼的情形主要包括：（1）个体工商户、个人合伙或私营企业挂靠集体企业并以集体企业的名义从事生产经营活动的，在诉讼中，该个体工商户、个人合伙或私营企业与其挂靠的集体企业为共同诉讼人。（2）营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。（3）个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。全体合伙人可以推选代表人；被推选的代表人，应由全体合伙人出具推选书。（4）借用业务介绍信、合同专用章、盖章的空白合同书或者银行账户的，出借单位和借用人为共同诉讼人。（5）因保证合同纠纷提起的诉讼，债权人向保证人和被保证人一并主张权利的，人民法院应当将保证人和被保证人列为共同被告；债权人仅起诉保证人的，除保证合同明确约定保证人承担连带责任的外，人民法院应当通知被保证人作为共同被告参加诉讼；债权人仅起诉被保证人的，可只列被保证人为被告。（6）在继承遗产的诉讼中，部分继承人起诉的，人民法院应通知其他继承人作为共同原告参加诉讼；被通知的继承人不愿意参加诉讼又未明确表示放弃实体权利的，人民法院仍应把其列为共同原告。（7）被代理人和代理人承担连带责任的，为共同诉讼人。（8）共有财产权受到他人侵害，部分共有权人起诉的，其他共有权人应当列为共同诉讼人。（9）赔偿权利人起诉部分共同侵权人的，人民法院应当追加其他共同侵权人作为共同被告。赔偿权利人在诉讼中放弃对部分共同侵权人的诉讼请求的，其他共同侵权人对被放弃诉讼请求的被告应当承担的赔偿份额不承担连带责任。

关联规定《民诉意见》43-58

[81] 条文解读 根据《民诉意见》第59条的规定，当事人一方人数众多一般指10人以上。当事人一方人数众多在起诉时确定的，可以由全体当事人推选共同的代表人，也可以由部分当事人推选自己的代表人；推选不出代表人的当事人，在必要的共同诉讼中可由自己参加诉讼，在普通的共同诉讼中可以另行起诉。

关联规定《民诉意见》59-62

[82] 条文解读 当事人一方人数众多在起诉时不确定的，由当事人推选代表人，当事人推选不出的，可以由人民法院提出人选与当事人协商，协商不成的，也可以由人民法院在起诉的当事人中指定代表人。依照本条规定向人民法院登记的当事人，应证明其与对方当事人的法律关系和所受到的损害。证明不了的，不予登记，当事人可以另行起诉。人民法院的裁判在登记的范围内执行。未参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼，人民法院认定其请求成立的，裁定适用人民法院已作出的判决、裁定。

关联规定《民诉意见》61、63-64

[83] 条文解读 本条属于2012年修改新增，是关于民事公益诉讼制度的规定。公益诉讼与普通民事诉讼相比具有以下主要特征：（1）诉讼目的不完全相同。公益诉讼的主要目的是为了维护公共利益；而普通民事诉讼的直接目的是为了维护个体利益。（2）保护利益的特点不同。公益诉讼保护公共利益，与私益相关联，但又不等同于私益。普通民事诉讼所保护的主要是个体利益。（3）对诉讼当事人的要求不同。公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系。在普通民事诉讼中，原告必须与案件有法律上的直接利害关系，否则法院不予立案或者驳回起诉。（4）公益诉讼纠纷所涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性，如污染环境、侵害众多消费者权益等侵权行为的公益诉讼。而普通民事诉讼主要涉及普通个体之间的利益损害，损害的范围一般较易界定。

实践中需注意，提起公益诉讼的机关原则上应当与案件涉及的公共利益相关联，例如对污染海洋行为提起公益诉讼的机关应当是环境保护部门、海洋主管部门等相关机关，税务管理部门等不涉及海洋环境管理的机关不能提起涉及环境污染的公益诉讼。

[84] 条文解读 本条2012年修改时新增了第三人撤销之诉的规定。第三人，指对原、被告所争议的诉讼标的认为有独立请求权，或者虽然没有独立请求权，但案件的处理结果与其有法律上的利害关系，从而参加到正在进行的诉讼中的人。无论是有独立请求权的第三人还是无独立请求权的第三人，参加诉讼的时间都可以是在案件受理后，法庭辩论结束前。有独立请求权的第三人有权向人民法院提出诉讼请求和事实、理由，成为当事人；无独立请求权的第三人，可以申请或者由人民法院通知参加诉讼。

[有独立请求权的第三人]

以提出诉讼的方式参加正在进行的本诉。其诉讼地位相当于原告，但由于其是参加到正在进行的本诉之中，不可能完全享有原告的诉讼权利，例如其不能提起管辖权异议，如果其对管辖权有异议，可以另行起诉。有独立请求权的第三人提出的与本案有关的诉讼请求，法院可以合并审理。有独立请求权的第三人撤诉的，不影响本诉的进行；如果本诉中原告撤诉的，有独立请求权的第三人作为另案中的原告，原案中的原告和被告作为另案被告，诉讼另行进行。

[无独立请求权的第三人]

在诉讼中，无独立请求权的第三人有当事人的诉讼权利义务，判决承担民事责任的无独立请求权的第三人有权提出上诉。但该第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议，无权放弃、变更诉讼请求或者申请撤诉。

可列为无独立请求权的第三人一般包括以下几种情形：（1）代位权诉讼中债权人以次债务人为被告向人民法院提起代位权诉讼，未将债务人列为第三人的，人民法院可以追加债务人为第三人。（2）债权人依照《合同法》第74条的规定提起撤销权诉讼时只以债务人为被告，未将受益人或者受让人列为第三人的，人民法院可以追加该受益人或者受让人为第三人。（3）合同转让中的第三人：①债权人转让合同权利后，债务人与受让人之间因履行合同发生纠纷诉至人民法院，债务人对债权人的权利提出抗辩的，可以将债权人列为第三人。②经债权人同意，债务人转移合同义务后，受让人与债权人之间因履行合同发生纠纷诉至人民法院，受让人就债务人对债权人的权利提出抗辩的，可以将债务人列为第三人。③合同当事人一方经对方同意将其在合同中的权利义务一并转让给受让人，对方与受让人因履行合同发生纠纷诉至人民法院，对方就合同权利义务提出抗辩的，可以将出让方列为第三人。

［第三人撤销之诉］

本条第三款是关于第三人撤销之诉的规定，这是民事诉讼法新增加的一项重要制度。第三人提出撤销之诉应当满足以下条件：（1）因不能归责于自己的事由未参加诉讼。（2）有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益。实践中，第三人提起撤销之诉的撤销事由主要有：当事人恶意串通进行诉讼，损害其利益；第三人对原判决、裁定、调解书所处分的财产拥有物上请求权；原诉遗漏了必要的共同诉讼当事人，损害了其利益。（3）自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起6个月内提起该诉讼。

关于第三人撤销之诉还需要说明两点：（1）第三人提起的撤销之诉是依据新事实提起的新诉，对新诉的裁判，第三人和原诉的当事人可以提起上诉。（2）在执行过程中，第三人发现原裁判损害自己利益的，既可以提起第三人撤销之诉，也可以以案外人身份提起执行异议。

关联规定《民诉意见》65、66；《经济审判民诉规定》9-11

[85] 条文解读 在诉讼中，无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人。事先没有确定监护人的，可以由有监护资格的人协商确定，协商不成的，由人民法院在他们之间指定诉讼中的法定代理人。

关联规定《民诉意见》67

[86] 条文解读 本条2012年的修改是关于委托代理人范围的规定，删去了原有的“经人民法院许可的其他公民”可以被委托为诉讼代理人案的规定，同时将可以被委托为诉讼代理人的范围做了一定扩充。

[87] 条文解读 授权委托书分为一般授权和特别授权两种。（1）一般授权：委托代理人依据委托当然享有程序性的诉讼权利，但不能享有具有处分实体权利性质的诉讼权利。（2）特别授权：行使实体性的诉讼权利，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。

当事人向人民法院提交的授权委托书，应在开庭审理前送交人民法院。授权委托书仅写“全权代理”而无具体授权的，诉讼代理人无权代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉。

关联规定《民诉意见》69

[88] 条文解读 本条规定的是代理人的权利。需要明确的是，最高人民法院在2002年11月15日以法释〔2002〕39号正式公布了《关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》，对于该司法解释，读者需要注意以下几点：1.该司法解释规定当事人及其诉讼代理人查阅案件材料的范围限于审判卷和执行卷的正卷，不可查阅案件副卷的内容。2.该司法解释规定可以查阅的主体仅限于当事人及其诉讼代理人，而不是面向所有人或者任何人。3.该司法解释规定可以查阅的时间是诉讼中的案件材料。对于已经形成档案的文件的查阅，应当依据档案法的规定查阅，不再适用民事诉讼法有关查阅案件材料的规定。

[89] 条文解读 本条2012年的修改新增了电子数据这一证据形式。

证据是诉讼的灵魂。民事诉讼中的证据即民事证据，是用来证明民事案件争议事实的各种材料。

［书证］

以文字、符号、图形等所记载的内容或表达的思想来证明案件事实的证据。

［物证］

以其形状、质量、规格等来证明案件事实的物品。

[视听资料]

利用现代科技手段制作、存储的，主要以图像、声音证明争议过程的事实材料。注意视听资料与鉴定意见的区别：鉴定意见的本质特征是其专门性，即由法定的鉴定机构通过专门的鉴定程序对民事争议中的特定问题所作出的书面意见。

[书证、物证、视听资料的相互区别]

（1）书证和物证的根本差异在于书证是用事实材料表达的思想内容来证明案件事实，而物证是用事实材料的物质特征来证明案件事实。在司法实践中要结合证明对象来区别一项证据是书证还是物证：首先要明确要证明的对象是什么，然后再根据证据的特性判断。

（2）书证和视听资料的区别。传统视听资料与书证可以通过记录方式直接予以区别，例如录像带、录音带都是视听资料。现代视听资料中包含了电脑与互联网中存储的数据材料，这类证据也常被称为“电子证据”，我国民事诉讼法还没有承认电子证据为独立的证据类型。司法实践中的做法是，根据数据材料的类型具体区别，如果是文字材料，比如网页，就将其归入书证；如果是存储的音像材料，如音频文件、视频文件，就将其归入视听资料。

（3）物证与视听资料的区别。物证是用材料的物理特征证明争议过程，而视听资料是用声音、图像中反映出来的信息来证明争议过程。

[电子数据]

是指与案件事实有关的电子邮件、网上聊天记录、电子签名、网络访问记录等电子形式的证据。

[90] 条文解读 原告对自己诉讼请求所依据的事实，被告对自己答辩或反诉所根据的事实，第三人对自己提出的请求等，都应当提出证据，也就是说当事人各自不同的主张，都应当由提出这一主张的当事人提出证据，加以证明。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。

[人民法院认为审理案件需要的证据]

一般是指以下情形：（1）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。

[在域外形成的证据的认定]

当事人向人民法院提供的证据系在中华人民共和国领域外形成的，该证据应当经所在国公证机关予以证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆予以认证，或者履行中华人民共和国与该所在国订立的有关条约中规定的证明手续。当事人向人民法院提供的证据是在香港、澳门、台湾地区形成的，应当履行相关的证明手续。

[民事诉讼中的“承认”]

（1）诉讼过程中，一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证。但涉及身份关系的案件除外。（2）对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未否认，经审判人员充分说明并询问后，其仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该项事实的承认。（3）当事人委托代理人参加诉讼的，代理人的承认视为当事人的承认。但未经特别授权的代理人对事实的承认直接导致承认对方诉讼请求的除外；当事人在场但对其代理人的承认不作否认表示的，视为当事人的承认。（4）当事人在法庭辩论终结前撤回承认并经对方当事人同意，或者有充分证据证明其承认行为是在受胁迫或者重大误解情况下作出且与事实不符的，不能免除对方当事人的举证责任。

［免于举证的情形］

下列事实，当事人无需举证：（1）众所周知的事实；（2）自然规律及定理；（3）根据法律规定或者已知事实和日常生活经验法则，能推定出的另一事实；（4）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；（5）已为仲裁机构的生效裁决所确认的事实；（6）已为有效公证文书所证明的事实。上述6项，当事人有相反证据足以推翻的除外。

[举证期限]

人民法院应当在送达案件受理通知书和应诉通知书的同时向当事人送达举证通知书。举证通知书应当载明举证责任的分配原则与要求、可以向人民法院申请调查取证的情形、人民法院根据案件情况指定的举证期限以及逾期提供证据的法律后果。举证期限可以由当事人协商一致，并经人民法院认可。由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于30日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算。当事人变更诉讼请求的，人民法院应当重新指定举证期限。当事人在举证期限内提交证据材料确有困难的，应当在举证期限内向人民法院申请延期举证，经人民法院准许，可以适当延长举证期限。当事人在延长的举证期限内提交证据材料仍有困难的，可以再次提出延期申请，是否准许由人民法院决定。

当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外。当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。

关联规定《民诉意见》71、73-76；《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民诉证据规定》）第1-14、33-40条

[91] 条文解读 本条是关于当事人及时提供证据义务的规定，属于2012年修改新增。

本条第1款是对当事人及时提供证据义务的明确规定，是指当事人在民事诉讼中应当根据诉讼进行情况，在合理、适当的期间内对自己的主张提供证据。

本条第2款是对当事人及时提供证据义务并承担相应后果的规定，明确了当事人的举证期限和逾期提供证据的法律后果。

需要注意的是，如何理解第2款中的“及时”。对于这一点，在修改民事诉讼法过程中有较大争议。从我国司法实践的情况看，当事人协商确定举证期限的方式操作性很差，双方当事人很难达成一致意见。同时，民事案件类型众多，在不同的审判阶段要求当事人提供证据的时间也有一定差异，法律不宜作出一个统一适用的法定期限的规定。因此，目前看来，由人民法院根据当事人的主张和案件审理情况来具体确定当事人的举证期限更具有合理性和可操作性。

[92] 条文解读[质证]是指当事人、诉讼代理人在法庭的主持下，对所提供的证据进行宣读、展示、辨认、质疑、说明、辩驳的活动。质证既是当事人、诉讼代理人之间相互审验对方提供的证据，也是帮助法庭鉴别、判断证据。证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据。当事人在证据交换过程中认可并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。需要注意的是，不公开质证并不意味着不质证。

[认证]

（1）非法证据排除规则：以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。

（2）和解、调解不利豁免原则：在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。

（3）补强证据规则：下列证据由于自身的缺陷不能单独作为认定案件事实的依据，需要其他事实材料补充和加强才能证明案件事实：①未成年人所作的与其年龄和智力状况不相当的证言；②与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人出具的证言；③存有疑点的视听资料；④无法与原件、原物核对的复印件、复制品；⑤无正当理由未出庭作证的证人证言。

（4）最佳证据规则：一方当事人提出的下列证据，对方当事人提出异议但没有足以反驳的相反证据的，人民法院应当确认其证明力：①书证原件或者与书证原件核对无误的复印件、照片、副本、节录本；②物证原物或者与物证原物核对无误的复制件、照片、录像资料等；③有其他证据佐证并以合法手段取得的、无疑点的视听资料或者与视听资料核对无误的复制件；④一方当事人申请人民法院依照法定程序制作的对物证或者现场的勘验笔录。

（5）人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：①国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证；②物证、档案、鉴定意见、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，其证明力一般大于其他书证、视听资料和证人证言；③原始证据的证明力一般大于传来证据；④直接证据的证明力一般大于间接证据；⑤证人提供的对与其有亲属或者其他密切关系的当事人有利的证言，其证明力一般小于其他证人证言。

（6）证据持有推定规则：有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立。

关联规定《民诉意见》72；《民诉证据规定》第47-52、67-70、77条

[93] 条文解读 本条是关于证人出庭作证的规定，属于2012年修改新增加的规定。《民诉证据规定》中规定了证人确有困难不能出庭的几种具体情形，此次修改民事诉讼法在该司法解释规定的基础上，结合实际，明确规定了证人可以不出庭作证的四种情形。同时，原《民事诉讼法》第70条中只规定了证人通过提交书面证言来作证，这次修改民事诉讼法根据司法实践情况，增加了通过视听传输技术或者视听资料等作证的方式。

[94] 条文解读[证人出庭费用的范围]

包括证人因履行出庭作证义务而支出的交通、住宿、就餐等必要费用和误工损失两部分。其中的必要费用应当由法院确定一个以普通公民的行、住、食为基础的差旅费标准，根据证人的住所远近、交通状况、生活水平决定，不能过高也不能过低。至于证人误工损失，虽然本法已经规定证人所在单位应当支持公民出庭作证，但在现行市场经济体制下因证人出庭作证而给所在单位造成利益损失的，不能一概将这些损失转嫁于该证人所在单位，当然也不能由证人自身负担，这部分损失应当包含在证人出庭费用范围内较为合适。

[95] 条文解读 本条2012年的修改主要是完善了鉴定程序的启动和鉴定人的选任问题。关于鉴定程序的启动，增加规定了当事人申请鉴定的内容，这样就得以避免使不少人误认为鉴定是人民法院的司法行为，是人民法院主动调查证据的行为。关于鉴定人的确定，本条规定了两种方式：协商和指定。根据本条规定，当事人申请鉴定的，由双方当事人协商确定具备资格的鉴定人；协商不成的，才由人民法院指定；当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，可以直接委托具备资格的鉴定人进行鉴定。需要注意的是，虽然当事人可以协商选择鉴定人，但是决定和委托鉴定仍然是人民法院的工作。

关联规定《民诉证据规定》第25-29、71条

[96] 条文解读[鉴定意见]

这是指具备资格的鉴定人对民事案件中出现的专门性问题，通过鉴别和判断后作出的书面意见。由于鉴定主要是鉴定人利用自己的专业知识作出的一种判断，它只是证据获取途径中的一种，而非绝对的、最终的结论，所以，2012年修改时将原法中的“鉴定结论”修改为“鉴定意见”。

如果当事人及其诉讼代理人认为鉴定不十分明确，可以请求人民法院让鉴定人就某些问题作出进一步地说明。当事人及其诉讼代理人对鉴定意见可以表示同意或者提出异议，也可以要求重新鉴定，是否准许，由人民法院决定。

[97] 条文解读 人民法院进行证据保全，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作笔录等方法。人民法院进行证据保全，可以要求当事人或者诉讼代理人到场。

关联规定《民诉证据规定》第23-24条

[98] 条文解读 本条2012年修改时修改了留置送达的规定，主要体现在两个方面：（1）在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的情况下，将原来规定的“应当”邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场修改为“可以”；（2）在无法邀请有关基层组织、所在单位的代表到场或者上述见证人拒绝见证的情况下，送达人也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达，增加了送达的灵活性。

[99] 条文解读 本条2012年修改增加了传真、电子邮件等简易送达方式的规定。司法实践中，2003年最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》已经明确规定了法院可以采取“捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式”传唤当事人、证人；2006年最高人民法院《关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》第10条也明确了“传真、电子邮件等能够确认收悉的其他适当方式”的送达。鉴于实践中相关经验积累的有效性，本条新增了传真、电子邮件等简易送达方式的规定。本规定涉及三方面内容：（1）以受送达人同意为简易送达的适用前提。（2）适用范围排除判决书、裁定书、调解书的适用。（3）简易送达日期为传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期。

[100] 条文解读 公告送达，可以在法院的公告栏，受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。

关联规定《民诉意见》88-89

[101] 条文解读 调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（1）侵害国家利益、社会公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）违背当事人真实意思的；（4）违反法律、行政法规禁止性规定的。

在司法实践中，需要注意：（1）调解协议内容超出诉讼请求的，人民法院可以准许；（2）人民法院对于调解协议约定一方不履行协议应当承担民事责任的，应予准许。调解协议约定一方不履行协议，另一方可以请求人民法院对案件作出裁判的条款，人民法院不予准许；（3）调解协议约定一方提供担保或者案外人同意为当事人提供担保的，人民法院应当准许；（4）当事人不能对诉讼费用如何承担达成协议的，不影响调解协议的效力。人民法院可以直接决定当事人承担诉讼费用的比例，并将决定记入调解书；（5）对调解书的内容既不享有权利又不承担义务的当事人不签收调解书的，不影响调解书的效力；（6）案外人提供担保的，人民法院制作调解书应当列明担保人，并将调解书送交担保人。担保人不签收调解书的，不影响调解书生效。

关联规定《民事调解规定》第8-15条

[102] 条文解读 本条2012年的修改是关于诉讼中保全制度的规定，主要有两点修改：一是增加行为保全制度的规定；二是法院驳回保全申请必须以裁定的形式。

[财产保全]

这是指人民法院作出裁定，对一方当事人的财产采取查封、扣押、冻结等保全措施，防止该当事人转移、处分被保全的财产，以保证将来生效判决的执行。

[行为保全]

这是指人民法院作出裁定，责令一方当事人作出一定行为，或者禁止其作出一定行为，防止该当事人正在实施或者将要实施的行为给申请人造成不可弥补的损害。

[103] 条文解读 本条2012年的修改是关于诉前保全的规定，主要表现在：（1）增加规定了仲裁前申请保全的规定；（2）明确规定了诉前保全管辖法院；（3）人民法院驳回保全申请必须以裁定的形式；（4）将起诉或者仲裁的期限从“十五日”延长至“三十日”。

诉前保全，是指在起诉或者仲裁前，对于因情况紧急不立即申请保全，将会使利害关系人的合法权益受到难以弥补的损害，依据利害关系人的申请而采取的保全措施。

[104] 条文解读[限于请求的范围]

这是指所保全的财产或者行为，应当在价值或者对象上与当事人所提诉讼请求的内容相符或者相等。

［与本案有关的财物］

这是指本案的诉争标的，或者当事人在诉讼请求中没有直接涉及，但是与将来本案生效判决的强制执行相牵连的财物。对于债务人的财产不能满足保全请求，但债务人对案外人有到期债权的，人民法院可以依债权人的申请裁定该案外人不得对债务人清偿，该案外人对其到期债务没有异议并要求偿付的，由人民法院提存财物或价款，但人民法院不应对其财产采取保全措施。

实践中要注意某些特殊对象的保全措施：（1）对季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品采取保全措施时，可以责令当事人及时处理，由人民法院保存价款；必要时，人民法院可予以变卖，保存价款。（2）对不动产和特定的动产（如车辆、船舶等）进行财产保全，可以采用扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的财产保全措施；必要时，也可以查封或扣押该项财产。（3）对抵押物、留置物可以采取财产保全措施，但抵押权人、留置权人有优先受偿权。（4）对债务人到期应得的收益，可以采取财产保全措施，限制其支取，通知有关单位协助执行。（5）债务人的财产不能满足保全请求，但对第三人有到期债权的，人民法院可以依债权人的申请裁定该第三人不得对本案债务人清偿。该第三人要求偿付的，由人民法院提存财物或价款。也就是说，针对债务人对第三人到期债权采取保全措施只有在债务人的财产不能满足保全请求时才可适用。

关联规定《民诉意见》98-102、104-105

[105] 条文解读 本条2012年的修改将原《民事诉讼法》第94条第3款中的“冻结”修改为“保全”，主要是考虑到，执行保全裁定可以采取查封、扣押、冻结以及法律规定的其他方法，而并非只有冻结才需要通知被执行人，采取查封、扣押以及其他措施时，也应当立即通知被执行人。

[106] 条文解读 2012年的修改在本条前部增加了“财产纠纷案件”一词。根据本条规定，只有财产纠纷案件，人民法院才可以根据被申请人提供的担保裁定解除保全。

[107] 条文解读 紧急情况包括：（1）需要立即停止侵害、排除妨碍的；（2）需要立即制止某项行为的；（3）需要立即返还用于购置生产原料、生产工具货款的；（4）追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的。

关联规定《民诉意见》107

[108] 条文解读 本条属于2012年修改新增，是关于对恶意诉讼、调解侵害他人合法权益行为进行司法处罚的规定。

[虚假诉讼]

这是指当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的行为。其构成要件包括：（1）当事人恶意串通；（2）通过诉讼、调解等方式；（3）侵害他人合法权益。

[109] 条文解读 本条属于2012年修改新增，是关于对恶意串通逃避执行行为进行司法处罚的规定。其构成要件包括：（1）恶意串通；（2）通过诉讼、仲裁、调解等方式；（3）逃避履行法律文书确定的义务。实践中需要注意的是，本条中的“法律文书”泛指所有可以作为执行依据的法律文书，除法院制作的判决、裁定和调解书外，还包括刑事判决、裁定中的财产部分，仲裁裁决，公证债权文书，支付令，以及法律规定由人民法院执行的其他法律文书。

[110] 条文解读 本条2012年的修改是关于适用罚款和拘留措施的规定，为使强制措施的适用更具有适应性，这次修改民事诉讼法对罚款金额作了修改，将个人罚款金额由1万元提升至10万元，将单位罚款金额由1万元以上30万元以下提升至5万元以上100万元以下。

[111] 关联规定《诉讼费用交纳办法》；《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》

[112] 该案终审时该规章有效，现该规章已被《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》替代，该条规定的听证幅度已调整为3万元以上罚款。