上编 地上文物保护单位篇

第一章 研究基础

一、研究背景

（一）历史背景、政策背景

20世纪20年代，以田野考古学为核心的现代意义上的考古学传入中国，国内学者借助殷墟甲骨文、敦煌藏经、明清大内档案等文物资源，揭开了利用考古学成果重建中国古代史的求索，董作宾、李济、梁思永、罗振玉等先生是该领域成就卓著的开拓者和奠基人。诸多实践，催生了北京大学国学门考古学研究室、清华大学研究院国学科、中国营造学社等教育、研究机构的诞生。

中央古物保管委员会是民国时期设立的文物管理机构，其会址原设在上海，成立时隶属于大学院，1928年大学院废止后改隶教育部，后改组为“中央古物保管委员会”, “为全国保管古物法定主管机关”。在动乱频仍、国是日非的当时，该会做了许多难能可贵的工作。全面抗战爆发后，该会工作“暂为结束”。

1930年，南京国民政府颁布《古物保存法》，在中国历史上第一次把保护文物导入法律的轨道，对古物的含义、范围和种类、保存方式、管理方法、发掘管理、流通等做了专门规定，并规定地下古物均属于国家等原则。之后出台的《实施细则》，增加了保护古代建筑、名胜古迹的规定。

1935年9月11日，在中央古物保管委员会第三次全体会议上，黄文弼、徐炳昶、滕固等先生提案要求划定保护范围，以加强古遗址保护，这就是著名的“黄文弼提案”。提案第十三款说：“拟请通令各省市县，凡古代建筑遗址所在地，如古代宫阙城墙堡垒等项，不准任何人擅自掘土，并禁止在遗址之上，及遗址附近五十公尺以内，新有任何建筑，并得由本会遴派专员，或委托相当机关，检定遗址，竖立标帜，呈报本会致函地方政府备案，以昭慎重案。”第十四款说：“拟请通令各省市县，凡陵墓所在地，距陵墓一百公尺以内，所有土田，概收公有，俾得种植树林案。”该提案富有远见地提出了对不可移动文物保护的控制范围及方法：古遗址周边50米范围内不得新建建筑，陵墓周边100米范围内不得进行农田耕作及林业活动等。1936年6月15日，行政院颁布《暂定古物之范围及种类大纲》，将各类不可移动文物纳入法定“保存”的“古物”范畴。由于种种原因，“黄文弼提案”、《暂定古物之范围及种类大纲》均未能付诸实施，但黄文弼等学者提出的文物保护理念和方法对中国后来的不可移动文物保护工作起到了一定的影响作用。

中华人民共和国成立后，面对百废待兴的局面，中央政府非常重视文物保护工作，用颁布政令、立法等方式将文物保护上升为经济社会发展的重要议题。1961年3月4日，国务院颁布《文物保护管理暂行条例》，第五条规定：“对于已经公布的文物保护单位，应当分别由省、自治区、直辖市人民委员会和县、市人民委员会划出必要的保护范围，做出标志说明，并且建立科学的记录档案。”同日，国务院印发《关于进一步加强文物保护和管理工作的指示》，公布“第一批全国重点文物保护单位”180处，包括革命遗址和革命纪念建筑物、石窟寺、古建筑及历史纪念物、古遗址、古墓葬等。《国务院关于公布第一批全国重点文物保护单位名单的通知》明确提出：“各省、自治区、直辖市人民委员会应当根据《文物保护管理暂行条例》的规定，在短期内组织有关部门对本地区内的全国重点文物保护单位划出保护范围，做出标志说明，并逐步建立科学记录档案，同时还应当督促有关的县、市人民委员会做好所辖境内全国重点文物保护单位的保护管理工作。”

由于众所周知的原因，中国在文物古迹保护方面也走过弯路。进入新的历史时期，经拨乱反正而日趋科学与规范。

1982年11月，国家出台《中华人民共和国文物保护法》。在此前的1982年2月，为保护文物特别丰富、具有重大历史文化价值和革命意义的城区，国务院公布24座城市为第一批国家历史文化名城；1986年，国务院公布38座城市为第二批国家历史文化名城，明确了“历史文化保护区”的概念，提出了编制历史文化名城保护规划的要求；1982年到1986年间，国务院公布了第二批、第三批全国重点文物保护单位；1989年，国家颁布《城市规划法》;1994年，国务院公布第三批国家历史文化名城，加上此后的多次增补，一百多座城市纳入历史文化名城范围。目前，我国已经形成历史文化名城—历史街区—文物保护单位三层次保护体系（见图1-1）。

《文物保护法》第十五条规定：“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。”第十八条规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。”自《文物保护法》实施以来，以北京为代表的诸多城市在编制历史文化名城保护规划的同时，开展了文物保护单位保护区划工作，制定了相应的保护区划标准和具体的建设控制管理标准。目前，各地的文物保护单位保护区划标准体系日渐成熟。随着国家要求各地尽快完成文物保护单位保护范围、建设控制地带的编制工作，地方政府掀起了新一轮的文保单位保护区划编制浪潮。

（二）经济及城市发展背景

自20世纪末，中国开始了人类历史上规模最大、速度最快的城市化运动，城市规模迅速扩张，城市建设如火如荼，很多郊区、乡村被划入城区，原有风貌被城市化覆盖。分布于这些地区的不可移动文物，其周边空间原本宽松、协调，此后则饱受建设活动的侵扰、挤占，和谐、平衡被打破，文物空间受到挤压，周边环境遭到破坏。一些城市进行旧城更新时，不顾城市原有的文脉、肌理和尺度，而是重新规划，大拆大建，企图以统一、匀质、高效的现代城市设计方法满足城市发展的需求。最终，导致城市中不可移动文物的生存空间越发逼仄，文物保护单位的保护范围遭到蚕食，文物建筑失去了赖以生存的历史环境。在很多城市，都可见珍贵的文物建筑栖身于高楼大厦的夹缝间，历史风貌被体量巨大、沉重而粗犷的现代建筑群分割，其形象与现代化的都市表情格格不入，好似被随意置放甚至遗弃的艺术品，供人们感叹历史的沧桑。（图1-2）

目前，我国经济处于增长期，城市建设的速度和规模都是空前的，这是难得的发展机遇。回避这种现实，沉湎于乌托邦式的保护主义之梦中，不切实际的愿望会被现实击得粉碎。新时期的文物保护应当寻求新的模式，使其适应新的形势。

（三）土地制度、产权制度背景

我国的土地制度、房屋产权制度较为复杂。不少文物建筑位于城中村或者近郊乡村，其所有权归属私人。近年来，社会上下普遍提升了保护私有物权的意识，城中村、近郊乡村均为城市建设的重点，是房地产开发的热门地段，拆迁之后可让业主坐地发家，这为政府保护该区域内的文物建筑增加了困难和挑战。

文物保护单位两线划定后，文物建筑周边一定区域内的开发建设活动将受到法律的限制，进而影响相关权益人的收益。在个人权益与公共利益发生冲突时，很多权益人对区划文物建筑两线持抵触态度。

很多城中村、近郊乡村的建设规划管理较为薄弱，甚至处于失控状态。尤其是在土地价值极高的区域，如深圳市中心的城中村，村民的建设活动根本不受控制。城市核心地段的土地价值极高，这些地段上的一些业主会选择对旧有建筑不加保护，任其坍塌毁掉，然后重建现代化的高层建筑，获取更大的经济利益。

房地产价格的一路攀升，提高了业主对旧房拆迁赔偿的期望值，也增加了政府通过购买方式保护私有产权不可移动文物的成本和难度。比如，深圳大鹏所城始建于明洪武二十七年（1394年），是明清时期中国重要的海防要塞，遗存有多处历史建筑。20世纪90年代，在此地购买一处民宅仅需20万元；21世纪初，已涨价至百万元；近几年，此地再无民宅愿意出售。有价值的历史建筑掌握在私人手中，如何依法划定保护区，如何保障保护区划的实施，如何平衡各利益主体，变得越发困难。（图1-3）

（四）保护城市文化多样性

城市是各种文化聚积、交融、演化、发展的容器，美国学者刘易斯·芒福德认为，“如果说博物馆的产生和推广主要是由于大城市的缘故，那也意味着，大城市的主要作用之一是它本身也是一个博物馆：历史性城市，凭它本身的条件，由于它历史悠久，巨大而丰富，比任何别的地方保留着更多更大的文化标本珍品。人类的每一种功能作用，人类相互交往中的每一种实验，每一项技术上的进展，规划建筑方面的每一种风格形式，所有这些，都可以在它拥挤的市中心区找到”。保护历史街区，保护历史建筑，就是保护城市文化的多样性，就是保护历史积淀下来的物质文化遗产和非物质文化遗产。

现代城市发展中的千城一面、文化趋同，破坏了城市文化的自然积累、历史积累，是以匀质的、统一的、讲求效率的所谓现代化标准取代城市多元发展，损毁了城市历史文化的多样性。

历史文化是城市的灵魂。保护城市的历史文化，核心之一是保护和传承城市文化多样性的固有特色，城市规划应该有意识地包含历史文化的多样性和复杂性，并通过设计控制完成多样性的系统整合，立足历史文化、城市文脉，打造城市特色、新貌，促进城市的可持续发展。

（五）深圳市独特的发展背景

深圳建市以来，城市规模不断扩大，城市建设与更新速度快于很多城市。高速高频大规模的城建活动使深圳城市面貌发生巨变的同时，文物保护单位、地下文物埋藏区与城市发展用地之间如何协调关系、划定边界等问题也日益凸显。应对不当，极有可能陷入非常尴尬的境地。具有特定“时间意义”的文物保护工作，尤其是文物保护单位两线、地下文物埋藏区的划定工作，亟待全面推进。

统筹考虑文物保护与基础设施建设、城市建设的关系，结合历史与现状条件，从长远出发，处理好文物保护和深圳经济社会发展的长远关系，解决好城市居民当下的生产生活问题，有助于实现各方利益的多赢。

本书立足深圳市文物保护规划和研究，建立有效可行的文物分类与保护方案，以保证保护区划定依据的合法、完整与科学，保障划定标准的合理性及可行性，准确划定深圳市市级及部分省级、区级文物保护单位保护范围和建设控制地带，以及地下文物埋藏区保护线。通过合理有效地划定保护区域，确定文物保护规划需要保护的物质对象范围，将保护不可移动文物所需要的空间结构与城市整体形态相融合，使其成为深圳文物保护规划中至关重要的一环。（图1-4）

二、研究的触发点

深圳市作为改革开放后崛起的一线城市，被普遍认为是中国最年轻的国际化大都市，很多人觉得其城市历史短暂，文物保护工作应当非常简单。其实，深圳经济特区虽然只有40多年的发展历史，但这片土地早在6700年前就有了人类活动史，新石器时代中期就有百越人繁衍生息的文明印迹。深圳有长达1700年的郡县史，南头古城、大鹏所城均有600多年的历史，留下丰富多样的历史文化遗产。截至2019年，深圳市共有140处区级及以上文物保护单位，其中，全国重点文物保护单位3处（含第八批新增的2处），广东省文物保护单位11处，深圳市文物保护单位37处，区级文物保护单位89处。除了已经定级的文物保护单位，尚有数量庞大的未定级的不可移动文物（截至2019年，计有1116处）。数量众多的不可移动文物，与人们对深圳特区的习惯性认知有着巨大反差，也让深圳市的文保部门肩负巨大的工作重任。深圳市以发展速度、经济规模领跑全国，其城市建设与文物保护产生了诸多交织，深圳市的文物保护工作尤其是两线的划定工作面临着较大挑战，一系列问题亟待城市管理者、文物保护工作者去面对去解决。

2009年，深圳市规划局公布了56处不可移动文物及部分传统村落的文物紫线规划，其中涉及文物保护单位50处。2014年，广东省文化厅、住房和城乡建设厅公布了深圳市10处文物保护单位的两线规划，其中，国保单位1处，省保单位9处。与此同时，深圳市属各区也在划定文物保护单位的两线。但不同时期、不同主体划定两线时因缺乏统一标准、划定方法不一而产生了诸多问题，主要集中在以下方面：

（一）早期多采用传统退线法，与周边环境的适应性较差

如2009年的紫线规划，多采用传统退线法，即以不可移动文物本体的边界线（往往并不准确），机械地按照一定的距离向外平行扩展。这样划定的两线，与城市道路、周边建筑等产生了诸多冲突，有的跨越道路、河流，有的将周边的整体建筑硬性切分，有的与宗地边界、自然地形不吻合，为后续管理造成极大的困扰。

（二）文物保护单位周边环境发生了较大变化

深圳市城市建设速度快，伴随着“城市更新”运动的大规模展开、城市建设的拓展和深化，很多文物保护单位的周边环境发生了较大变化，亟待妥善应对新情况。

（三）各个时期、不同单位编制两线时标准不统一

标准不统一，导致结果缺乏科学性、严肃性，在使用中造成混乱。很多文物保护单位的两线，在不同阶段、不同编制单位的口径中出入甚大。一些编制主体对文物保护单位、历史建筑、两线等基本概念混淆不清，导致两线的划定处于“随意”和“随机”境况中，给文物保护工作带来困难。

三、研究的意义

（一）有利于推动城市文物保护事业的发展

本研究以深圳市为例，通过系统梳理不可移动文物资源，建立翔实、完善的基础数据库与研究体系，研究结果可为文物保护事业提供有益的参考和借鉴，提升城市文化软实力，增强城市吸引力和凝聚力。

（二）有利于加强对不可移动文物的保护

本研究通过准确划定文物保护单位保护范围、建设控制地带，使保护工作有据可依、切实可行，确保文物得到有效保护。

（三）有利于促进文物保护与城市建设的协调发展

本研究综合考虑多方因素，完善文物工作行政审批及执法依据，在满足保护的前提下使其尽量与城市建设相得益彰，尽量与所处区域土地使用规划、城市规划等充分衔接与平衡，使文物保护区划既能充分满足保护要求，又能对城市的可持续发展起到积极作用。

（四）有利于探索新的两线划定思路和标准

文物保护单位的两线区划，在各个地区都面临着诸多挑战和难题，部分城市有较为成熟的划定标准与方法，但也有不少城市是基于“经验”“感觉”在进行这项工作。国内目前在该领域尚没有专门的系统化研究，学界、业界都处于探索阶段。本研究将建立一套独特的标准生成体系，为同人提供借鉴和参考。

四、研究重点与内容

目前，我国法律法规虽有“根据保护文物的实际需要，可以在文物保护单位的周围划定并公布建设控制地带”等规定，但过于原则和笼统。学界、业界对这一事关不可移动文物保护水平、生存环境的重要问题虽有关注和研究，但缺乏系统性，很多细节均未形成共识。在现有理论、实践的基础上，本研究重点解决以下问题：

一是系统研究文物保护单位两线区划的理论和方法，建立一套可操作性强的方法和标准生成体系。该问题的研究重点是厘清和揭示划定两线的基本原理，总结国内外多座城市在该项工作中的经验和教训，通过归集数据、归纳方法，力求为今后开展这项工作提供参考和借鉴。

二是在上述研究的基础上，以深圳特区为例，结合其文物保护、城市建设的实际，依据法定要求与规划原理，融会《文物保护法》《文物保护法实施条例》《广东省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》等的要求，及深圳市城市用地紧张、城市建设发展迅速等状况，科学、合理地建构文物保护的“深圳模型”。

五、技术路线

本研究从三个路径发现、分析、解决问题：

路径一是归纳法律法规和学界共识，对之解读，寻找线索，此为“法理”依据。

路径二是对规章、理论等做专业分析，此为“专业原理”依据。

路径三是调研目前国内外多座城市的实践经验，此为“经验”依据。

理论的价值必须经受实践的检验，并依托实践使其进一步完善、丰满。我们在建构理论框架的过程中，尝试结合深圳实际，运用多种方法，建构符合深圳实际、有深圳特色的文物两线保护模型。