第一节 研究背景

20世纪50年代以来，随着全球城市化进程的快速推进，我国城镇化也进入了快速发展期，由此带来了城市建设用地需求的剧增。全球城市化的普遍规律显示，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，农村耕地会有所增加。这是因为，城市化的发展将使大量农民涌向城市，一般来说，城市居民人均居住生活用地约100平方米，而农村则是200～300平方米，一个农村居民进城后，可节约大约150平方米的用地，如果将这些用地进行复垦，耕地必然增加。但与全球城市化普遍规律不同的是，随着城市建设用地的增加，我国村庄用地规模不减反增，呈人减地增的逆向发展趋势，耕地面积却呈逐年减少趋势，村庄用地普遍存在散乱、废弃、闲置、低效利用的问题。据相关统计数据显示，截至2015年年底，全国农村居民点270万个，占地面积为2.87亿亩，农村人口人均居民点用地已高达317平方米；2000—2011年，全国有1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长了76.4%，但农村建设用地反而增加了3045万亩；耕地年均减少约1000万亩，直逼18亿亩耕地红线。我国城镇化的特殊表现，是由我国特殊的城乡二元分割的土地制度造成的。我国法律规定，城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有，且农村土地除国家征收外，不得转为城市建设用地。在此制度下，随着城市化进程将农民引入城市，城市要为其匹配建设用地，而留在农村的建设用地缺乏退出渠道，造成“两头占地”的现象，城市建设用地刚性增加，而农村建设用地闲置，城镇和农村建设用地的双重占用直接导致了耕地的减少。由于土地资源具有稀缺性与不可再生性，加上工业化的过度发展给土壤等自然环境带来了严重污染，我国耕地保护工作面临严峻考验。

为了保护耕地，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定，对城市建设用地实行严格的用途管制和指标控制，对建设占用农地实行严格的审查制度。通过编制土地利用总体规划和年度建设用地计划来控制城市盲目扩张，合理配置城市建设用地指标；通过实施“占补平衡”策略，明确规定地方政府进行建设的前提是必须有建设用地指标，占用耕地建设必须有相应面积新增耕地的补充。一般来说，国家下达给地方政府的年度用地指标都会偏紧。自十六大以来，我国城镇化快速推进，2002—2011年我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，2011—2018年年均提高1.19个百分点：城镇化的快速推进，致使城市蔓延式发展。根据统计，广东、浙江、江苏等一些沿海发展地区5年就用完了10年的用地指标，建设用地的供需矛盾愈演愈烈。

为了解决城镇发展和工业园区建设中用地指标不足的问题，一些地方政府根据自身发展实际，开始尝试采用新的方式方法来盘活城市建设用地，如建设用地的置换与周转、土地整理抵扣等，旨在通过置换不同功能的城市地块来调整土地利用结构，获得建设指标，取得了较好的成效。基于这些探索，为了解决小城镇发展用地指标的问题，国家于2000年连续出台了三份政策文件，即《关于促进小城镇健康发展的若干意见》《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，规定“通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇建设用地”，“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中”，将建设用地拆旧与耕地周转指标挂上了关系。

正是基于这些探索，2004年，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），正式提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”；紧接着，2005年原国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将增减挂钩纳入“试点”探索；2008年，原国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，统一了“城乡建设用地增减挂钩”的提法，并明确了增减挂钩的基本内涵、基本要求和具体做法。自此，全国各地正式开启了增减挂钩的实践探索。

经过十余年的发展，在国家一系列规范政策文件的引导下，我国城乡建设用地增减挂钩政策实践逐步走向成熟运行阶段，各地政府结合自身实际及需求，对增减挂钩的组织开展模式、补偿办法、项目区管理、节余指标管控和交易方法等进行了探索，形成了具有地方特色，更具可实施性的实践方法。例如，湖北、江苏、辽宁、四川等省份，将增减挂钩项目区中的“两区”——拆旧区和建新区，细化为“三区”——拆旧区、还建区和建新区，这更符合实际情况，便于合理安排实施。又如，为了鼓励农民进城务工后对农村闲置宅基地复垦，重庆市出台了“地票制”，为指标交易搭建了公平公开的交易平台。再如，一些省份将增减挂钩的指标使用分成3类，第一类是从保障指标归还出发，先行复耕归还挂钩指标；第二类是为解决拆旧安置资金短缺问题，允许复垦归还指标的同时开展一定规模的城镇建新，并将其规模纳入城镇建新的节余指标；第三类是项目区只由拆旧区和城镇建新区组成，不涉及农民安置用地的，其农村建设用地整理指标要与城镇建新的节余指标相等。通过将指标使用分类，制定分类管理方法，提高了增减挂钩指标的使用效益。当然，在实践中也暴露出一些问题，如一些地区简单地将增减挂钩政策解读为通过拆旧复垦获得建设用地指标，赚取高额的指标交易资金，却忽略了增减挂钩政策保护耕地、节约集约利用土地、缓解城镇化发展过程中的土地供需矛盾的初衷，具体表现为擅自开展土地增减挂钩项目、擅自扩大增减挂钩试点范围，或为获得高额指标交易收益，不顾农民意愿，采取强拆强征的手段，造成失地农民群体性事件不断发生。但总的来说，增减挂钩政策是一项重要的土地管理制度创新，在推动城乡要素平等交换、激活农村土地资源价值、促进新农村建设和新型城镇化发展中发挥了突出作用。

自2016年起，我国社会经济发展步入了全面深化改革的新时期、新常态，随着“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念、供给侧结构性改革、乡村振兴、“山水林田湖草是生命共同体”理念等相继提出，我国对生态文明建设、城乡统筹发展提出了更高的要求，将致力于生态保护、消除城乡差距、打赢脱贫攻坚战，打造“美丽乡村”，实现乡村振兴。在此背景下，城乡建设用地增减挂钩政策作为一项重要的土地管理制度创新，被赋予了新的使命和要求。