三、全球治理的现状

当今国际体系正经历着重大的权力转移，这种权力转移的一个突出特征就在于传统的西方强国势力正在衰落，而新兴的发展中国家力量不断壮大。第二次世界大战之后的国际制度体系以美国为主导，这些制度安排依赖于美国霸权才得以建立，在设计之初嵌入的就是西方国家的利益与价值观念。当旧有的权力分布发生变化，新兴大国与广大发展中国家必然要求在国际事务中拥有更大话语权，有更多空间以谋求自身权益。但同时，作为旧有秩序的受益者，以美、欧、日为代表的西方国家抵制新兴力量的挑战，对可能到来的新秩序感到担忧。国家权力变更呼吁的国际话语权重新分配面临重重障碍。

国际货币基金组织（IMF）的份额改革就是一个典型的例子。IMF的宗旨在于促进国际金融稳定和货币合作，推动国际贸易发展，促进高水平就业、可持续经济增长以及减少世界贫困，是当今全球经济治理中最重要的国际机构之一。但自IMF设立起，发达国家就通过拥有多数份额掌控着这个组织的决策，即使二十国集团（G20）公报连续多年呼吁其加快改革，2010年IMF也已经通过了将6%的份额向发展中国家和新兴市场转移的方案，美国还是再三阻挠新兴市场与发展中国家的利益诉求。直到2016年1月，新的份额分配才得以正式生效。此次改革后，中国份额跃升至第三位，而印度、俄罗斯和巴西的份额都将跻身前十位。至于美国，其投票权略有下降，但依旧保持超过15%的重大决策否决权。在这次IMF成立70年来最重要的改革中，虽然发展中国家新得到的份额仍未及预期，但改革还是体现了几个大的发展中国家在全球治理中话语权逐渐上升，尤其是巴西、俄罗斯、印度、中国、南非这些金砖国家。

在新兴经济体长期的艰难争取下，国际制度与全球治理架构越来越注重代表权等机制的改革，逐渐提高发展中国家的参与度。以中国为代表的新兴经济体一直向世界传递的声音是：世界需要一个新秩序，这个新秩序不应被发达国家主宰，而应能够平等地体现发展中国家的意志。发展中国家渴望参与制定全球治理的新规则与新机制，2009年首届金砖国家峰会的举办第一次向世界展示了一幅“新秩序”的可能图景。就在金融危机席卷大半个世界之后，金砖四国领导人在俄罗斯叶卡捷琳堡召开第一届峰会。会上，四国重点商讨了经济危机的应对，承诺推动国际金融机构改革，合作改善国际贸易与投资环境，呼吁国际社会帮助最贫困国家度过危机，呼吁发达国家兑现援助承诺，进一步向发展中国家提供援助、减免债务、开放市场和转让技术。四国还表示将在能源安全、多边外交以及社会领域开展进一步的协调合作。这场会议在当年的G20峰会和八国集团（G8）峰会中间举行，吸引了世界目光，被许多人视为是发展中大国的一次造势，意在表达对八国集团峰会的不满，借金砖国家峰会的形式来扩大影响力。

金砖国家领导人会晤此后年年举行，然而这个曾经被寄予厚望的非正式机制并未如一开始那样再掀起大的讨论，国际社会对它的关注与期待在近几年也慢慢冷却。不可否认，金砖国家间不断增进的多边合作以及它们针对提高发展中国家在国际体系中话语权的努力确实发挥了积极影响；但另一方面，金砖国家峰会机制逐渐显得更像是一个主要关涉五国^[2]、影响周边发展中国家的一个“小机制”，而非足以引领全球治理重大进程的关键角色。2015年7月8～10日，金砖国家领导人第七次会晤与上海合作组织（简称“上合组织”）成员国元首理事会同在俄罗斯乌法举办。俄罗斯与中国原本就是上合组织中的重要力量，这次“双峰会”又将另一金砖国家印度纳入上合组织。这样的议程安排与成员构成表现出金砖会晤的机制与上合组织这个区域性组织在许多方面接近。如果说7年前还有些人认为金砖国家可能会取代八国集团，这种声音今日已经几乎听不见了。相比之下，当今在全球治理中更被寄予厚望的机制是G20的领导人会晤。

在这个国家间对于全球治理权力亟待重新分配的时代，金砖国家领导人会晤机制的影响减弱是由多方面因素造成的。一个因素是这个非正式机制始终未能与既有的重要国际组织建立稳定密切的合作，比如国际货币基金组织和世界银行。以金砖国家第一年的议题为例，对于国际货币体系与贸易体系的关注与改革承诺的兑现不可能离开几个关键的国际组织，而这些国际组织的话语主导权在西方国家手中。虽然金砖国家能够进行倡议，并以主要国际组织成员国的身份推动必要的改革，但发挥的影响力非常有限，进展缓慢。与之相比，G20与国际货币基金组织、世界银行、国际货币清算银行等都有极大的代表权重叠，G20的公报或者宣言能够得到这些组织的配合，甚至还能够成立某些监督机制来推动决策的落实。

另一个因素在于金砖国家整体的经济增长放缓。“金砖四国”就是因这些国家的高速经济增长而得名的，2001年由高盛的首席经济学家提出。高盛大胆预测，金砖四国的经济规模将在不久后超过最大的西方经济体，重建全球新兴市场新秩序。然而近年来，金砖国家（南非于2010年成为第五个金砖国家）中已有数个面临一定程度的衰退：巴西在2015年创下20年来最高的财政预算赤字；俄罗斯在乌克兰危机后遭受西方国家制裁，经济下滑；南非的经济增长也明显放缓，前景低迷。如今只有中国和印度仍然维持较高的经济增速，但在西方人看来，这一速度还不够。高盛先前出于对金砖国家经济发展的乐观预期所开设的金砖国家基金也在2015年年底因表现不佳而停止运作。在当今的国际体系中，经济实力是争夺话语权的最重要资本，随着金砖国家作为整体已不再展现强劲的发展势头，这个会晤机制对这些国家开展多边合作、提升共识虽仍有积极作用，但难以再达到其创立之初的影响力。

但这并不意味着发展中国家在全球治理的舞台上前景黯淡。2009年9月，G20在匹兹堡召开第三次峰会，这次会议发布的领导人声明决定，G20成为国际经济合作的主要论坛^[3]。也就是说，G20领导人峰会从一个金融危机中的紧急应对机制过渡为一个长期机制，容纳了诸多发展中国家与新兴市场的G20取代了七国集团（G7）这个西方国家俱乐部，居于全球经济治理的核心地位。随着G20的机制化建设不断完善，其影响力也日益增大，G20关切的议题不再局限于世界经济，还拓展至气候变化、能源安全、重大疫情、难民危机、网络安全以及恐怖主义等领域。与G7相比，G20成员国的代表性显著增强，成员中来自不同地区的发达国家与发展中国家比例都更为平衡，这些国家的人口占全球的2/3，国土面积占60%，GDP总和则高达全球的90%^[4]。而与联合国相比，成员国数量的大大减少又提高了决策效率。同时，作为一个新的多边治理机制，G20并不像七十多岁的联合国那样，面临越来越多的质疑，亟待对“古老”的系统进行大刀阔斧的改革。G20领导人峰会机制从创立之初，到之后的制度化建设、规则的完善，都是不同发展程度的国家共同参与的过程。因此，G20峰会机制的进一步发展完善符合当今全球权力转移的大趋势，有益于建立一个更加公正的全球秩序。