中华人民共和国物权法（节录）（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过 2007年3月16日中华人民共和国主席令第62号公布 自2007年10月1日起施行）

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第二条【适用范围】因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。

本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。

本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

注释 物的归属是指物的所有人是谁，谁是物的主人，确定物的归属即是确定在民事上财产权属于谁，这是对物进行利用的前提。物权法规范的物，包括不动产和动产。不动产是指土地以及房屋、林木等土地定着物；动产是指不动产以外的物，比如汽车、电视机。物权法上的物通常讲的是有体物或者有形物，指物理上的物，包括固体、液体、气体、电等。所谓有体物或者有形物主要是与精神产品相对而言的，著作、商标、专利等是精神产品，是无体物或者无形物，精神产品不是物权法规范的对象，主要由专门法律如著作权法、商标法、专利法调整。但在有些情况下，物权法也涉及这些精神产品，这主要是指著作权、商标权和专利权中的财产权可以作为担保物权的标的。

参见《担保法》第75、92条

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第六条【物权公示原则】不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。

注释 物权公示原则说的是两个方面的问题：（1）物权人享有物权、物权的内容变更或者物权消灭以什么方式确定。比如买房屋或者买电视，买主什么时候拥有该房屋或者电视的所有权，以什么方式确定?（2）由于物权是排他的“绝对权”、“对世权”，要求成千上万的义务人负有不作为的义务，因此必须让广大的义务人清楚地知道谁是权利人，不应该妨碍谁。而且，权利人转让自己的物时，也要让买主知道他有无资格转让该物。这都要求以令公众信服的特定方式确定，让大家很容易、很明白地知道该物是谁的，以维护权利人和社会公众的合法权益。这是物权的公信问题。物权公示的主要方法是：不动产物权的设立、变更、转让和消灭经过登记发生效力，动产物权的设立、转让通过交付发生效力。

参见《土地管理法》第11-13条；《农村土地承包法》第23、38条

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第一节 不动产登记

第九条【不动产物权登记生效及例外】不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

注释 不动产物权登记，最基本的效力表现为，除法律另有规定外，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。例如，当事人订立了合法有效的买卖房屋合同后，只有依法办理了房屋所有权转让登记后，才发生房屋所有权变动的法律后果；不经登记，法律不认为发生了房屋所有权的变动。

这里的“法律另有规定的除外”，主要包括三方面的内容：（1）本条第2款所规定的，依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。（2）本章第三节规定的物权设立、变更、转让或者消灭的一些特殊情况，即主要是非依法律行为而发生的物权变动的情形：①因人民法院、仲裁委员会的法律文书，人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书生效或者人民政府的征收决定等行为生效时发生效力；②因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力；③因合法建造、拆除房屋等事实行为设立和消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。（3）考虑到现行法律的规定以及我国的实际情况尤其是农村的实际情况，本法并没有对不动产物权的设立、变更、转让和消灭，一概规定必须经依法登记才发生效力。例如，在土地承包经营权一章中规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。同时还规定，“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”这里规定的是“未经登记，不得对抗善意第三人”，而不是“不发生效力”。地役权一章规定，“地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”在宅基地使用权一章，也没有规定宅基地使用权必须登记才发生效力，只是规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”也就是说，宅基地使用权不以登记为生效要件。

矿藏、水流、海域属于国家所有；城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外；野生动物资源属于国家所有。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记，至于在国家所有的土地、森林、海域等自然资源上设立用益物权、担保物权，则需要依法登记生效。

参见《土地管理法》第11、12条；《城市房地产管理法》第36、60-62条

第十条【登记机构及统一登记制度】不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。

国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

参见《土地管理法》第11条；《城市房地产管理法》第60-62条

第十一条【登记申请材料】当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。

参见《担保法》第44条

第十二条【登记机构的职责】登记机构应当履行下列职责：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责。

申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

第十三条【登记机构禁止从事的行为】登记机构不得有下列行为：

（一）要求对不动产进行评估；

（二）以年检等名义进行重复登记；

（三）超出登记职责范围的其他行为。

第十四条【不动产物权登记生效的时间】不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。

注释 本法第9条规定，除法律另有规定外，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，确立了不动产物权登记生效的原则。本条则具体明确了不动产物权设立、变更、转让和消灭登记生效的时间。

不动产登记簿是法律规定的不动产物权登记机构管理的不动产物权登记档案。

第十五条【合同效力与物权效力区分】当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

注释 以发生物权变动为目的的基础关系，主要是合同，它属于债权法律关系的范畴，成立以及生效应该依据合同法来判断。民法学将这种合同看成是物权变动的原因行为。不动产物权的变动一般只能在登记时生效，依法成立生效的合同也许不能发生物权变动的结果。这可能是因为物权因客观情势发生变迁，使得物权的变动成为不可能；也可能是物权的出让人“一物二卖”，其中一个买受人先行进行了不动产登记，其他的买受人便不可能取得合同约定转让的物权。有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同和物权的设立、变更、转让和消灭本身是两个应当加以区分的情况。除非法律有特别规定，合同一经成立，只要不违反法律的强制性规定和社会公共利益，就可以发生效力。合同只是当事人之间的一种合意，并不必然与登记联系在一起。登记是针对民事权利的变动而设定的，它是与物权的变动联系在一起的，是一种物权变动的公示方法。登记并不是针对合同行为，而是针对物权的变动所采取的一种公示方法，如果当事人之间仅就物权的变动达成合意，而没有办理登记，合同仍然有效。例如，当事人双方订立了房屋买卖合同之后，合同就已经生效，但如果没有办理登记手续，房屋所有权不能发生移转。当然，违约的合同当事人一方应该承担违约责任。依不同情形，买受人可以请求债务人实际履行合同，即请求出卖人办理不动产转让登记，或者请求债务人赔偿损失。

第十六条【不动产登记簿】不动产登记簿是物权归属和内容的根据。

不动产登记簿由登记机构管理。

第十七条【不动产登记簿与权属证书关系】不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。

注释 不动产权属证书，即不动产的所有权证、使用权证等，是登记机关颁发给权利人作为其享有权利的证明。根据物权公示原则，完成不动产物权公示的是不动产登记，不动产物权的归属和内容应以不动产登记簿为根据。不动产权属证书只是不动产登记簿所记载内容的外在表现形式。在社会生活和交易过程中，不动产权利人为了证明自己的权利状况，可以出示权属文书。

第十八条【查询、复制登记资料】权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。

参见《担保法》第45条

第十九条【更正登记、异议登记】权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。

不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。

注释 更正登记与异议登记同样是保护事实上的权利人或者真正权利人以及真正权利状态的法律措施。与异议登记不同的是，更正登记是彻底地消除登记权利与真正权利不一致的状态，避免第三人依据不动产登记簿取得不动产登记簿上记载的物权。因此，也可以认为更正登记是对原登记权利的涂销登记，同时是对真正权利的初始登记。更正登记有两种方式，一是经权利人（包括登记上的权利人和事实上的权利人）以及利害关系人申请的登记，另一种是登记机关自己发现错误后作出的更正登记。

所谓异议登记，就是将事实上的权利人以及利害关系人对不动产登记簿记载的权利所提出的异议记入登记簿。异议登记的法律效力是，登记簿上所记载的权利失去正确性推定的效力，第三人也不得主张依照登记的公信力而受到保护。异议登记虽然可以对真正权利人提供保护，但这种保护应当是临时性的，因为它同时也给不动产物权交易造成了一种不稳定的状态。为使不动产物权的不稳定状态早日恢复正常，法律必须对异议登记的有效期间作出限制。因此，本条规定，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉的，异议登记失效。由于异议登记可以使登记簿上所记载的权利失去正确性推定的效力，同时，异议登记的申请人在提出异议登记的申请时也无需充分证明其权利受到了损害，因此，如果申请人滥用异议登记制度，将可能给登记簿上记载权利人的利益造成损害。所以，本条规定，异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。

第二十条【预告登记】当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。

预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。

注释 预告登记，是指为保全一项请求权而进行的不动产登记，该项请求权所要达到的目的，是在将来发生不动产物权变动。这种登记是不动产登记的特殊类型。其他的不动产登记都是对现实的不动产物权进行登记，而预告登记所登记的，不是不动产物权，而是目的在于将来发生不动产物权变动的请求权。预告登记的本质特征是使被登记的请求权具有物权的效力，也就是说，进行了预告登记的请求权，对后来发生的与该项请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有对抗的效力，这样，所登记的请求权就得到了保护。

预告登记的功能是限制房地产开发商等债务人处分其权利。比如，老百姓购买预售的住房，它涉及公民的基本生存权利，所以法律上承认买受人获得指定的房屋的权利有特殊保护的必要。因为购房人在与开发商订立预售合同后，只享有合同法上的请求权，该项权利没有排他的效力，所以购房人无法防止开发商将房屋以更高的价格出卖给他人，即“一房二卖”这种情况的发生，而只能在这种情况发生时主张开发商违约要求损害赔偿，而无法获得指定的房屋。在建立了预告登记制度的情况下，购房人如果将他的这一请求权进行预告登记，因为预告登记具有物权的排他效力，所以开发商违背预告登记内容的处分行为就不能发生法律效力。这些处分行为既包括一房二卖，也包括在已出售的房屋上设定抵押权等行为。这样，购房者将来肯定能够获得约定买卖的房屋。

第二十一条【登记错误的责任】当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。

因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。

第二十二条【登记费用】不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。

第二节 动 产 交 付

第二十三条【动产物权交付生效】动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。

注释 本条所说的交付，指的是物的直接占有的转移，即一方按照法律行为要求，将物的直接占有移转给另一方的事实。本条规定的“法律另有规定的除外”主要指的是：（1）本节对动产物权的设立和转让的一些特殊情况：“动产物权设立和转让前，权利人已经占有该动产的，物权自法律行为生效时发生效力。”“动产物权设立和转让前，第三人占有该动产的，可以通过转让请求第三人返还原物的权利代替交付。”“动产物权转让时，双方又约定由出让人继续占有该动产的，物权自该约定生效时发生效力。”（2）本章第三节对主要是非依法律行为而发生的物权变动问题所作的规定。（3）本法担保物权编对动产抵押权和留置权的相关规定。

第二十四条【特定动产物权的登记】船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。

注释 所谓善意第三人，就是指不知道也不应当知道物权发生了变动的其他人。

第二十五条【简易交付】动产物权设立和转让前，权利人已经依法占有该动产的，物权自法律行为生效时发生效力。

注释 法律行为是民法学上的概念。民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为应当具备下列条件：（1）行为人具有相应的民事行为能力；（2）意思表示真实；（3）不违反法律或者社会公共利益。本条规定的法律行为，主要指的是动产所有权人与受让人订立动产转让的协议以及与质权人订立动产出质协议。在受让人已经取得对动产的占有又依据法律行为取得其物权交付请求权的情况下，动产物权的公示已经在事先完成，物权受让人已经能够依物权的排他性行使物权。因此，物权的变动就在当事人之间的关于物权变动的协议生效时生效。

第二十六条【指示交付】动产物权设立和转让前，第三人依法占有该动产的，负有交付义务的人可以通过转让请求第三人返还原物的权利代替交付。

注释 指示交付，又称返还请求权的让与，是指让与动产物权的时候，如果让与人的动产由第三人占有，让与人可以将其享有的对第三人的返还请求权让与给受让人，以代替现实交付。举例说明，甲将自己的自行车出租给乙使用，租期一个月，租赁期未满之时，甲又将该自行车出售给丙，由于租期未满，自行车尚由乙合法使用，此时为使得丙享有对该自行车的所有权，甲应当将自己享有的针对乙的返还原物请求权转让给丙以代替现实交付。指示交付，其逻辑上的前提是，动产物权的让与人对其所转让的标的不享有物理意义上直接占有和直接控制的可能，出让人无法通过现实交付的方式使得动产物权得以变动。因此才有本条指示交付适用的余地。条文中的“第三人”即指能够对转让标的（动产）进行物理意义上直接占有和直接控制的一方。

第二十七条【占有改定】动产物权转让时，双方又约定由出让人继续占有该动产的，物权自该约定生效时发生效力。

注释 占有作为一种对物进行控制和管领的事实状态，可分为直接占有和间接占有，其中直接占有即是不通过他人媒介而能够对自己所有或他人之物进行直接控制和管领的事实状态，直接占有侧重的是物理意义上对物现实、直接的控制；间接占有，即因他人媒介的占有而对物享有间接的控制。占有改定是指动产物权的让与人使受让人取得对标的物的间接占有，以代替该动产现实移转的交付。

第三节 其 他 规 定

第二十八条【法律文书、征收导致的物权变动】因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

注释 因国家司法裁判权的行使、仲裁裁决而导致物权的设立、变更、转让或者消灭。基于国家司法裁判权的行使、仲裁裁决而产生的生效法律文书，即人民法院的判决书、调解书以及仲裁委员会的裁决书、调解书等法律文书的生效时间，就是当事人的物权设立、变动的时间。导致物权变动的人民法院判决或者仲裁委员会的裁决等法律文书，指直接为当事人创设或者变动物权的判决书、裁决书、调解书等。例如离婚诉讼中确定当事人一方享有某项不动产的判决、分割不动产的判决、使原所有人回复所有权的判决即属于本条所规定的设权、确权等判决。

因国家行政管理权的行使而导致物权的设立、变更、转让或者消灭。因国家行政管理权的行使而导致物权变动的情况，主要指因人民政府的征收决定等而产生的物权变动。

第二十九条【继承、受遗赠取得物权】因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。

注释 继承从被继承人死亡时开始。继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。受遗赠人应当在知道受遗赠后两个月内，作出接受或者放弃受遗赠的表示。到期没有表示的，视为放弃受遗赠。

第三十条【合法的事实行为导致物权变动】因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。

注释 所谓事实行为是指不以意思表示为要素的能够产生民事法律后果的法律事实。首先，事实行为是人的行为，是人的一种有意识的活动，与自然事实有别；其次，事实行为是一种法律事实，即能够在人与人之间产生、变更或终止民事法律关系；再次，事实行为不以意思表示为要素，即行为人是否表达了某种心理状态，法律不予考虑，只要有某种事实行为存在，法律便直接赋予其法律效果。本条即是对事实行为导致物权变动效力的规定。

第三十一条【处分非依法律行为取得的不动产】依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。

第三章 物权的保护

第三十二条【物权保护的途径】物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。

注释 和解是当事人之间私了。调解是通过第三人调停解决纠纷。仲裁是当事人协议选择仲裁机构，由仲裁庭裁决解决争端。诉讼包括民事、行政、刑事三大诉讼，物权保护的诉讼主要指提起民事诉讼。

第三十三条【物权确认请求权】因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。

第三十四条【返还原物请求权】无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。

第三十五条【排除妨害、消除危险请求权】妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。

注释 请求消除危险，又称请求防止侵害。侵害虽未发生，但物权面临遭受侵害的危险，存在被侵害的可能，对于这种可能发生的侵害，物权人有权请求相对人为一定行为或者不为一定行为，防止侵害，消除既存的危险，以避免侵害的发生。

第三十六条【修理、重作、更换、恢复原状请求权】造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。

第三十七条【损害赔偿请求权】侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。

第三十八条【请求权的适用、行政及刑事责任】本章规定的物权保护方式，可以单独适用，也可以根据权利被侵害的情形合并适用。

侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二编 所 有 权

第四章 一 般 规 定

第三十九条【所有权权能】所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

注释 占有，就是对于财产的实际管领或控制，拥有一个物的一般前提就是占有，这是财产所有者直接行使所有权的表现。使用，是权利主体对财产的运用，发挥财产的使用价值。收益，是通过财产的占有、使用等方式取得的经济效益。处分，是指财产所有人对其财产在事实上和法律上的最终处置。

第四十条【设立他物权】所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。

注释 所有权人在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权，是所有权人行使其所有权的具体体现。由于用益物权与担保物权都是对他人的物享有的权利，因此统称为“他物权”，与此相对应，所有权称为“自物权”。

所有权人依据法律与合同为他人设定用益物权，他人取得、行使用益物权，必须依据法律与合同的规定进行，他人享有的用益物权，是从所有权中分离出来的权能。所有权人依据法律与合同用自己的物为他人债务提供担保，是行使所有权中的处分权，他人取得、行使担保物权，必须依据法律与合同的规定进行，他人享有的担保物权，也是从所有权中分离出来的权能。因此，设定他物权，是所有权人行使所有权的结果。

第四十一条【国家专有】法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。

注释 国家专有是指只能为国家所有而不能为任何其他人所拥有。国家专有的财产由于不能为他人所拥有，因此不能通过交换或者赠与等任何流通手段转移所有权。

国家专有的财产包括但不限于以下各项：（1）国有土地。依据法律、行政法规的规定，属于国家所有的土地有：城市市区的土地；农村和城市郊区已被征收的土地；依法不属于集体所有的森林、山岭、草地、荒地、滩涂及其他土地等。（2）海域。（3）水流。（4）矿产资源。（5）野生动物资源。（6）无线电频谱资源。（7）国防资产。

第四十二条【征收】为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

注释 征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为。征收的主体是国家，通常是政府部门以行政命令的方式从集体、单位和个人处取得土地、房屋等财产，集体、单位和个人必须服从。征收导致所有权的丧失，当然对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为，但通常都附有严格的法定条件的限制。

征收下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的。征收前述以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照土地管理法的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。

征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照前述征收耕地支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

参见《土地管理法》第2、45-49、51、79条

第四十三条【耕地保护】国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

第四十四条【征用】因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

注释 征用是国家强制使用单位、个人的财产。强制使用就是不必得到所有权人的同意，在国家有紧急需要时即直接使用。国家以行政权命令征用财产，被征用的单位、个人必须服从，这一点与征收相同。但征收是剥夺所有权，征用只是在紧急状态下强制使用单位、个人的财产，紧急状态结束后被征用的财产要返还给被征用的单位、个人，因此征用与征收有所不同。

第五章 国家所有权和集体所有权、私人所有权

第四十五条【国家所有权及其行使】法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。

国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。

注释 国有财产的范围。依据宪法、法律、行政法规，本法第46至52条明确规定矿藏、水流、海域、无线电频谱资源、城市的土地、国防资产属于国家所有。法律规定属于国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施、文物、农村和城市郊区的土地、野生动植物资源，属于国家所有。除法律规定属于集体所有的外，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。现行法律、行政法规没有明确规定的，根据本条，可以在制定或者修改有关法律时作出具体规定。

第四十六条【矿藏、水流、海域的国家所有】矿藏、水流、海域属于国家所有。

注释 矿藏，主要指矿产资源，即存在于地壳内部或者地表的，由地质作用形成的，在特定的技术条件下能够被探明和开采利用的，呈固态、液态或气态的自然资源。水流，指江、河等的统称。此处水流应包括地表水、地下水和其他形态的水资源。海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。

第四十七条【国有的土地范围】城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。

第四十八条【森林、山岭、草原、荒地、滩涂等】森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。

……

第五十八条【集体所有权】集体所有的不动产和动产包括：

（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；

（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；

（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；

（四）集体所有的其他不动产和动产。

第五十九条【农民集体所有权及重大事项决定程序】农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。

下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：

（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；

（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；

（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；

（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；

（五）法律规定的其他事项。

注释 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。

实践中，很多农村集体经济组织都投资兴办企业，一方面实现共同致富，另一方面也解决了大量农业剩余劳动力的就业问题。集体出资的企业收益属集体成员集体所有。如果将该企业出让或者抵押的，也须经过本集体成员讨论决定，不能由该企业负责人或者本集体管理人擅自作主。

涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前述事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

参见《土地管理法》第14条；《农村土地承包法》第48条

第六十条【农民集体所有权的行使】对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

注释“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。“分别属于村内两个以上农民集体所有”主要是指该农民集体所有的土地和其他财产在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地和其他集体财产仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。“村民小组”是指行政村内的由村民组成的自治组织。根据村民委员会组织法的规定，村民委员会可以根据居住地区划分若干个村民小组。如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织行使所有权；如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组来行使。

属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。这种情况包括：（1）指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡镇以后仍然属于乡镇农民集体所有；（2）在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地和其他财产仍然属于乡镇农民集体所有。上述两种情况下，由乡镇集体经济组织来行使所有权。

参见《土地管理法》第10条；《农村土地承包法》第12条

第六十一条【城镇集体所有权】城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。

第六十二条【公布集体财产状况】集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。

第六十三条【集体所有权保护】集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。

集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

……

第八十四条【相邻关系处理原则】不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。

注释 法律设立不动产相邻关系的目的是尽可能确保相邻的不动产权利人之间的和睦关系，解决相邻的两个或者多个不动产所有人或使用人因行使权利而发生的冲突，维护不动产相邻各方利益的平衡。作为不动产权利人，相邻关系表现出的限制为两个方面：（1）不动产权利人不能在他的不动产内胡作非为，从而影响邻人对其不动产的正常使用及安宁。（2）不动产权利人要为邻人对其不动产的使用提供一定的便利，即容忍邻人在合理范围内使用自己的不动产。例如为邻人提供通行、引水、排水等便利。

第八十五条【相邻关系处理依据】法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。

第八十六条【用水、排水】不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利。

对自然流水的利用，应当在不动产的相邻权利人之间合理分配。对自然流水的排放，应当尊重自然流向。

注释 关于生产、生活用水的排放。相邻一方必须使用另一方的土地排水的，应当予以准许；但应在必要限度内使用并采取适当的保护措施排水，如仍造成损失的，由受益人合理补偿。相邻一方可以采取其他合理的措施排水而未采取，向他方土地排水毁损或者可能毁损他方财产，他方要求致害人停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失的，应当予以支持。

关于房屋滴水。处理相邻房屋滴水纠纷时，对有过错的一方造成他方损害的，应当责令其排除妨碍、赔偿损失。

一方擅自堵截或者独占自然流水，影响他方正常生产生活的，他方有权请求排除妨碍；造成他方损失的，受益人应负赔偿责任。

第八十七条【通行权】不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。

注释 一方必须在相邻一方使用的土地上通行的，应当予以准许；因此造成损失的，应当给予适当补偿。

对于一方所有的或者使用的建筑物范围内历史形成的必经通道，所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活，他人要求排除妨碍或者恢复原状的，应当予以支持。但有条件另开通道的，可以另开通道。

第八十八条【利用相邻土地、建筑物】不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。

注释 相邻一方因施工临时占用另一方土地的，占用的一方如未按照双方约定的范围、用途和期限使用的，应当责令其及时清理现场，排除妨碍，恢复原状，赔偿损失。

在邻地上安设管线。从建筑工程学角度上讲，土地权利人，非经过邻人的土地而不能安设电线、水管、煤气管等管线，而此等管线又为土地权利人所必需，该土地权利人有权通过邻人土地的上下安设，但应选择损害最小的处所及方法安设，仍有损害的，应支付赔偿金。

……

第九十一条【维护相邻不动产安全】不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。

第九十二条【相邻权行使时的义务】不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。

第八章 共 有

第九十三条【共有】不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。

注释 财产的所有形式可分为单独所有和共有两种形式。单独所有是指财产所有权的主体是单一的，即一个人单独享有对某项财产的所有权。所谓共有是指某项财产由两个或两个以上的权利主体共同享有所有权，换言之，是指多个权利主体对一物共同享有所有权。

第九十四条【按份共有】按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。

注释 按份共有，又称“分别共有”，是与共同共有相对应的一项制度，指数人按应有份额（部分）对共有物共同享有权利和分担义务的共有。在按份共有中，各共有人对共有物享有相同或不同的份额。各共有人的份额，又称应有份，其具体数额一般是由共有人约定明确的。共有人的份额决定了其权利义务的范围。共有人对共有物持有多大的份额，就对共有物享有多大权利和承担多大义务，份额不同，共有人对共有财产的权利义务也不同。按份共有与分别所有是不同的。在按份共有中，各个共有人的权利不是局限在共有财产的某一部分上，或就某一具体部分单独享有所有权，而是各共有人的权利均及于共有财产的全部。当然，在许多情况下，按份共有人的份额可以产生和单个所有权一样的效力，如共有人有权要求转让其份额。但是各个份额并不是一个完整的所有权，如果各共有人分别单独享有所有权，则共有也就不复存在了。

第九十五条【共同共有】共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。

注释 共同共有是指两个或两个以上的民事主体，根据某种共同关系而对某项财产不分份额地共同享有权利并承担义务。共同共有的特征是：（1）共同共有根据共同关系而产生，以共同关系的存在为前提，例如夫妻关系、家庭关系；（2）在共同共有关系存续期间内，共有财产不分份额。这是共同共有与按份共有的主要区别；（3）在共同共有中，各共有人平等地对共有物享受权利和承担义务。

关于共同共有的形式，我国一般包括“夫妻共有”、“家庭共有”和“遗产分割前的共有”。夫妻在婚姻关系存续期间所得的下列财产，归夫妻共同所有：（1）工资、奖金；（2）生产、经营的收益；（3）知识产权的收益；（4）继承或赠与所得的财产（确定只归夫或妻一方的除外）；（5）其他应当归共同所有的财产。夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权。家庭共有财产是指家庭成员在家庭共同生活关系存续期间，共同创造、积累的财产。

第九十六条【共有物管理】共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。

第九十七条【共有物处分】处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。

注释 我国物权法对按份共有物的处分问题上兼顾效益原则和公平原则，在对按份共有物的处分问题上，实行“多数决”原则。即：占份额三分之二以上的按份共有人同意，即可处分共有物。共同共有根据共同关系而产生，以共同关系的存在为前提。共同共有最重要的特征之一就是各共有人平等地对共有物享受权利和承担义务。因此，处分共有物必须经全体共同共有人同意。

第九十八条【管理费用等的负担】对共有物的管理费用以及其他负担，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按份共有人按照其份额负担，共同共有人共同负担。

注释 对共有物的管理费用主要包括以下几项：（1）对共有物的保存费用，即为保持共有物免于毁损、灭失，处于良好安全状态或使用状态而支付的费用。（2）对共有物作简易修缮或者重大修缮所支出的费用。（3）对共有物的其他负担，包括因为共有物对共有人以外的人造成损害，而向受害人支付的赔偿金等。如共有的房屋倒塌造成他人损害，而向受害人赔偿的医疗费、误工损失费等。

第九十九条【共有物分割】共有人约定不得分割共有的不动产或者动产，以维持共有关系的，应当按照约定，但共有人有重大理由需要分割的，可以请求分割；没有约定或者约定不明确的，按份共有人可以随时请求分割，共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时可以请求分割。因分割对其他共有人造成损害的，应当给予赔偿。

注释 分割共有财产的基本原则有三：

（1）依据共有人约定分割的原则。无论是按份共有，还是共同共有，共有人对共有财产的分割有约定的依其约定。

（2）依法分割的原则。没有约定，或者约定不明确的，应当依据本条的规定予以分割，即按份共有人可以随时请求分割，共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时可以请求分割。共同共有人共有的基础丧失，如夫妻财产的共同共有，因婚姻关系的解除而失去了共有的基础，在这种情况下，夫或者妻一方可以请求分割共有的财产。有重大理由需要分割，如在婚姻关系存续期间，夫妻二人约定由原来的夫妻共同财产制，改变为夫妻分别财产制，在这种情况下，夫或者妻一方可以请求分割共有的财产。

（3）损害赔偿的原则。共有财产关系的客体为一项特定的统一的财产，因某些法定的特殊原因，共有人分割共有财产，会使共有财产的功能丧失或者削弱，降低它的价值，有可能给其他共有人造成损害，因此因分割对其他共有人造成损害的，应当给予赔偿。

第一百条【分割方式】共有人可以协商确定分割方式。达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。

共有人分割所得的不动产或者动产有瑕疵的，其他共有人应当分担损失。

注释（1）实物分割。在不影响共有物的使用价值和特定用途时，可以对共有物进行实物分割。（2）变价分割。如果共有物无法进行实物分割，或实物分割将减损物的使用价值或者改变物的特定用途时，例如甲乙共有一头牛或者一辆汽车，应当将共有物进行拍卖或者变卖，对所得价款进行分割。（3）折价分割。折价分割方式主要存在于以下情形，即对于不可分割的共有物或者分割将减损其价值的，如果共有人中的一人愿意取得共有物，可以由该共有人取得共有物，并由该共有人向其他共有人折价赔偿。

所谓瑕疵，包括权利的瑕疵担保责任和物的瑕疵担保责任。前者指共有人应担保第三人就其他共有人分得之物不得主张任何权利；后者指共有人对其他共有人应担保其分得部分于分割前未隐含物上瑕疵。

第一百零一条【优先购买权】按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利。

注释“同等条件”，是指其他共有人就购买该份额所给出的价格等条件与欲购买该份额的非共有人相同。

第一百零二条【共有物上的债权债务】因共有的不动产或者动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务，但法律另有规定或者第三人知道共有人不具有连带债权债务关系的除外；在共有人内部关系上，除共有人另有约定外，按份共有人按照份额享有债权、承担债务，共同共有人共同享有债权、承担债务。偿还债务超过自己应当承担份额的按份共有人，有权向其他共有人追偿。

注释 本条第一句规定了因共有财产产生的债权债务关系的对外效力。连带的方法，是共有人享有连带债权时，任一共有人都可向第三人主张债权，共有人承担连带债务时，第三人可向任一共有人主张债权。本条第二句规定了因共有财产产生的债权债务关系的对内效力。

第一百零三条【共有关系性质不明时的推定】共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。

第一百零四条【按份共有份额的确定】按份共有人对共有的不动产或者动产享有的份额，没有约定或者约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额享有。

第一百零五条【他物权的准共有】两个以上单位、个人共同享有用益物权、担保物权的，参照本章规定。

注释 所谓准共有是指数人按份共有或者共同共有所有权以外的财产权。准共有有以下特征：（1）准共有的标的物是所有权之外的财产权，包括用益物权、担保物权等。（2）准共有即准用共有的有关规定，各人就所有权之外的财产究竟是准用共同共有还是按份共有，应当视其共有关系而定。（3）准共有准用按份共有或共同共有的前提，是规范该财产权的法律没有特别规定。如果有，则应首先适用该特别规定。

第九章 所有权取得的特别规定

第一百零六条【善意取得】无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：

（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；

（二）以合理的价格转让；

（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。

受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。

当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。

注释 善意取得，指受让人以财产所有权转移为目的，善意、对价受让且占有该财产，即使出让人无转移所有权的权利，受让人仍取得其所有权。善意取得既适用于动产，又可适用于不动产。

善意取得的条件：（1）受让人需是善意的，不知出让人是无处分权人。（2）受让人支付了合理的价款。（3）转让的财产应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。三项条件必须同时具备，否则不构成善意取得。

……

第一百一十五条【从物随主物转让】主物转让的，从物随主物转让，但当事人另有约定的除外。

第一百一十六条【孳息】天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定。

法定孳息，当事人有约定的，按照约定取得；没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得。

第三编 用 益 物 权

第十章 一 般 规 定

第一百一十七条【用益物权权能】用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。

注释 作为物权体系的重要组成部分，用益物权具备物权的一般特征，如以对物的实际占有为前提、以使用收益为目的，此外还有以下几个方面的特征：

（1）用益物权是由所有权派生的物权

所有权是权利人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，包括在自己的财产上设立用益物权或担保物权的权利。用益物权则是在他人所有的财产上设立的权利，即对他人的财产享有占有、使用和收益的权利。

（2）用益物权是受限制的物权

相对于所有权而言，用益物权是不全面的、受一定限制的物权。①所有权是物权权利种类中最完全，也是最充分的权利。所有权的权利人对自己的财产，依法享有完全的直接支配力，包括占有、使用、收益和处分。而用益物权只具有所有权权能的一部分，其权利人享有的是对财产占有、使用和收益的权利。虽然权利人依法可以将其享有的用益物权予以转让、抵押等，但不具有对财产的所有权进行处分的权利。②所有权具有恒久性，只要所有物存在，所有权人对所有物便享有永久的权利。而用益物权则具有期限性。虽然设定的期限往往较长，但不是永久期限，期限届满时，用益物权人应将占有、使用之物返还于所有权人。③用益物权人必须根据法律的规定及合同的约定正确行使权利。用益物权人应当保护和合理利用所有权人的不动产或者动产，按照设定权利时约定的用途和使用方法利用所有权人的财产，不得损害所有权人的权益。

（3）用益物权是一项独立的物权

用益物权是对所有权有所限制的物权。用益物权虽由所有权派生，以所有权为权源，但用益物权一经设立，便具有独立于所有权而存在的特性。

（4）用益物权一般以不动产为客体

用益物权多以不动产尤其是土地为使用收益的对象。由于不动产特别是土地的稀缺性、不可替代性且价值较高，以及土地所有权依法不可移转性，使在土地等不动产上设立用益物权成为经济、社会发展的必然要求。而动产的特性决定了通常可以采用购买、租用等方式获得其所有权和使用权。

第一百一十八条【国有、集体自然资源用益物权】国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。

第一百一十九条【自然资源有偿使用制度】国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。

第一百二十条【用益物权人、所有权人义务】用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

第一百二十一条【用益物权人因征收、征用获得补偿】因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。

注释 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

……

第一百二十四条【农村集体经济组织经营体制】农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。

注释 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

土地承包应当遵循以下原则：（1）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（2）民主协商，公平合理；（3）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（4）承包程序合法。

参见《农村土地承包法》第3、12、18条

第一百二十五条【土地承包经营权】土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。

第一百二十六条【承包期】耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

第一百二十七条【土地承包经营权的设立与登记】土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。

县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。

注释 土地承包经营合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。

参见《农村土地承包法》第21、23条

第一百二十八条【土地承包经营权流转】土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

第一百二十九条【互换、转让登记】土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。

第一百三十条【承包地调整】承包期内发包人不得调整承包地。

因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。

注释 承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（1）集体经济组织依法预留的机动地；（2）通过依法开垦等方式增加的；（3）承包方依法、自愿交回的。

参见《农村土地承包法》第27、28条

第一百三十一条【承包地收回】承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。

注释 承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

参见《农村土地承包法》第26条

第一百三十二条【承包地征收补偿】承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。

注释 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

第一百三十三条【其他方式的承包】通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

第一百三十四条【国有农用地承包】国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。

……

第十三章 宅基地使用权

第一百五十二条【宅基地使用权】宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

第一百五十三条【取得、行使和转让依据】宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

注释 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

参见《土地管理法》第62条

第一百五十四条【宅基地使用权因自然灾害等消灭】宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

第一百五十五条【变更、注销登记】已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

……

第二百四十二条【恶意占有人的损害赔偿责任】占有人因使用占有的不动产或者动产，致使该不动产或者动产受到损害的，恶意占有人应当承担赔偿责任。

注释 无权占有可分为善意占有和恶意占有，占有人因使用占有的不动产或者动产，致使该不动产或者动产受到损害的，恶意占有人应当承担赔偿责任，而善意占有人不负担此种损害赔偿责任。

……

第二百四十五条【占有保护】占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。

占有人返还原物的请求权，自侵占发生之日起一年内未行使的，该请求权消灭。

注释 占有人对于他方侵占或者妨害自己占有的行为，可以行使法律赋予的占有保护请求权，如返还原物、排除妨害或者消除危险等。

占有物返还请求权发生于占有物被侵夺的情形。此种侵夺占有而构成的侵占，是指非基于占有人的意思，采取违法的行为使其丧失对物的控制与支配。需要注意的是，非因他人的侵夺而丧失占有的，如因受欺诈或者胁迫而交付的，不享有占有物返还请求权。此种情形下，原占有人要回复占有，必须依法律行为的规定，主张撤销已经成立的法律关系等去解决。

排除妨害请求权。占有被他人妨害时，占有人得请求妨害人除去妨害。妨害除去请求权的相对人，为妨害占有的人。数人相继为妨害的，以现为妨害的人为请求权的相对人；在继续妨害，占有人可请求相对人停止妨害；在一次妨害，占有人可请求相对人除去妨害。排除妨害的费用应由妨害人负担。占有人自行除去妨害的，其费用可依无因管理的规定向相对人请求偿还。

消除危险请求权中的危险，应为具体的事实的危险，对于一般抽象的危险，法律不加以保护。具体的事实的危险，指其所用的方法，使外界感知对占有的妨害。例如违反建筑规则建设高危建筑、接近邻地开掘地窖等，而产生对邻地的危险。需要说明两点的是：（1）危险消除请求权中的危险，必须持续存在，请求权行使之时危险已经消失的，不得请求防止；（2）必须有客观的产生危险的事实，被请求人有无故意或者过失，法律在所不问。

侵害占有可能发生的损害主要有：（1）使用收益的损害，即占有人不能使用收益占有物而生的损害；（2）支出费用的损害，即占有人对占有物支出费用，本可向物的权利人请求偿还，却因该物被侵夺而毁损灭失不能求偿；（3）责任损害，即占有人因占有物被第三人侵夺而发生毁损灭失后，从而产生对物的权利人的损害赔偿责任。

……

中华人民共和国土地管理法（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正 1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）

第一章 总 则

第一条【立法宗旨】为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

注释 土地是与人类生存和发展最息息相关的物质基础，包括耕地、林地、草地、河流、湖泊、城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，具有有限性、不可替代性、永久性、不可移动性等基本特征。

第二条【基本土地制度】中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

注释［土地的社会主义公有制］

宪法规定，社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础之一，我国的土地属于国家和集体所有，分为全民所有制和集体所有制，任何单位和个人不得侵犯，不能以侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的社会主义公有制是最基本的土地制度，一切土地立法都应当遵循该制度。

［土地征收制度］

土地所有权转让的例外形式是国家对土地的征收。为了保证社会长远发展和公益事业发展的顺畅，当国有建设用地不足时，国家或政府可以对属于集体所有的土地进行征收。由于征收是对土地的重新分配，关乎与该块土地具有权利关联的众多单位和个人的利益，因此征收的适用必须严格限制，不得滥用。

［土地有偿使用制度］

国有土地有偿使用制度，主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内提供给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的制度。在必要的时候，主要是基于公共事业发展等原因，国家可能将一定量的土地划拨给使用者进行建设。

参见《宪法》第10条；《物权法》第40、42、43、46-48、58、119、121条；《城市房地产管理法》第3、9条

第三条【土地基本国策】十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

第四条【土地用途管制制度】国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

注释［土地用途管制制度］

土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源合理利用和经济、社会协调发展，通过编制土地利用总体规划并以此为依据，划定土地利用区，限定土地使用条件，划分土地管理权限，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。该制度的主要目的是控制农用地，特别是耕地的用途转变，保护耕地总量不被侵蚀。

参见《土地管理法实施条例》第38条

第五条【土地管理机构设置】国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

注释［中央一级］

在1998年国务院机构改革中，原国家土地管理局与地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局合并组建了国土资源部。国土资源部被确定为我国中央一级的土地行政主管部门。

［地方一级］

中央政府2003年决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，强化省一级人民政府对国土资源管理的责任，实行最严格的耕地保护制度。继省以下垂直管理体制确立后，国务院又设立国家土地总督察及其办公室，向地方派驻国家土地督察局，对各地政府土地利用和管理情况进行监督检查。

参见《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》

第六条【守法义务与检举、控告权】任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

注释［守法义务］

守法，是国家机关、社会组织和公民都要遵循的义务，在土地关系中，具体表现为任何单位和个人都要遵守土地管理法律、法规，各级人民政府及其工作人员必须依法行使土地管理和监督职权，不得玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权；任何公民和社会组织必须按照土地管理法律、法规规定的模式认真行使权利，忠实履行义务。

土地管理法律、法规规定的义务主要是保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。就《土地管理法》而言，其规定的主要义务有：（1）第12条。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。（2）第13条。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。（3）第27、29条。土地所有者或者使用者应当配合有关部门进行的土地调查和土地统计工作，并提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。（4）第36条第1款。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。（5）第37条，第36条第2、3款。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。（6）第42条。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。（7）第57条第2款。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。（8）第62条第1、2款。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地等等。

［检举权、控告权］

行使检举权和控告权的具体方式有：（1）向司法机关提起诉讼；（2）向主管单位、上级单位提出；（3）向专门的监察机关提出。

参见《国土资源信访规定》

第七条【奖励措施】在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

第二章 土地的所有权和使用权

第八条【土地所有权归属】城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

注释 我国土地的所有权主体只有两个，一个是国家，一个是农民集体。

国家所有的土地主要包括：（1）城市市区的土地。（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地和国家依法征收的土地。（3）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。（4）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；若该原农民集体及其成员继续使用原土地的，享有的权利就变成了国有土地使用权。（5）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

农民集体所有的土地包括：（1）除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，即农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有；（2）宅基地和自留地、自留山。

土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

参见《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第2条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条；《土地权属争议调查处理办法》

案例 1.杨某荣与杨某华土地承包经营权纠纷上诉案（昆明市中级人民法院民事判决书 〔2009〕昆民一终字第36号）

案件适用要点：农村土地的所有者是农村集体经济组织，农户家庭作为农村土地的承包方，其享有的是承包经营权，而该权利需与村集体经济组织或者村民委员会通过签订承包合同来取得。上诉人认为本案争议的土地是自留地，不是承包地，但自留地是集体所有、由农民长期使用的农村土地，其经营权利的取得、流转同样要受《土地管理法》、《农村土地承包法》调整，并无特别规定。

2.娄某某与某村村民委员会返还土地纠纷上诉案（河南省新乡市中级人民法院民事判决书〔2010〕新中民四终字第271号）

案件适用要点：农村土地属于农民集体所有，依法属于农民集体所有的土地由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。当事人双方所争议的土地依法应归村集体所有，由该村村委会经营、管理、使用。村民可以通过承包方式取得土地的承包经营权，若村民未与该村村委会签订土地承包合同耕种该地，又未向村委会交纳承包费等费用，其没有合法根据无偿使用村委会的土地，其行为侵害了村集体的合法权益，该村民应当退还土地，并应当赔偿损失。

第九条【土地使用权】国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

注释 本条是关于土地使用权的规定，体现了土地的所有权和使用权相分离的基本原则。虽然国家和农民集体拥有土地，但是政府机构、企事业单位、社会团体、个人等都可以在符合法律规定的情况下，办理相关手续，取得合理利用土地的权利并获取收益，但是，并不意味着其对土地的使用可以不受任何限制，还是应当承担保护、管理和合理利用土地的义务，根据土地的自然属性和经济属性的不同，科学使用土地，防止水土流失和盐渍化。

［国有土地依法确定给单位或个人使用的方式］

（1）土地划拨。即土地使用者只需按照一定程序提出申请，经法定机关批准即可取得土地使用权，无须向土地所有者交付租金及其他费用。（2）土地使用权出让。即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。

［国有土地依法确定给单位或个人使用后，其使用权可否进入市场流转］

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，以出让方式有偿取得的土地使用权可以依法转让、出租、抵押或继承。而根据该条例第44条的规定，除法定的特殊情况外，以土地划拨方式无偿取得的土地使用权则不得进入市场交易或流转。但是，根据该条例第45条的规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依法签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

通过土地划拨方式取得的国有土地使用权，必须依法转变为出让土地使用权之后，方可进入市场交易或流转。

参见《物权法》第118条；《农村土地承包法》第2、20条；《城市房地产管理法》第2条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12、44、45条；《国家税务总局关于明确国有土地使用权出让契税计税依据的批复》；《财政部、国家税务总局关于企业改制过程中以国家作价出资（入股）方式转移国有土地使用权有关契税问题的通知》

第十条【集体所有土地的经营和管理】农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

第十一条【土地登记发证制度】农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

注释 土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记，分初始土地登记和变更土地登记。本条规定的是土地的初始登记制度，又称土地总登记，指土地登记机关在一定时间内，对辖区内全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记，主要包括对国有土地的使用、农村集体土地的所有和农村集体土地的建设用地使用情况的登记三类。

土地登记的具体登记程序是：登记先后要经过县级以上地方人民政府发布通告、登记申请者向土地管理部门提交登记申请书及权属来源证明、土地管理部门随后组织辖区内的地籍调查并进行全面审核、最后对认为符合登记要求的宗地予以公告，如果公告没有被提出异议，则公告期满后，最终由人民政府批准并办理注册登记，向申请者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，分别确认使用权、所有权、建设用地使用权。土地登记资料可以公开查询。

参见《物权法》第139条；《土地管理法实施条例》第3-5条；《土地登记办法》第3条；《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》；《国土资源部关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》

案例 刘某某与某县人民政府等土地登记颁证纠纷上诉案（河南省安阳市中级人民法院行政判决书〔2009〕安行终字第74号）

案件适用要点：根据《土地管理法》第11条第2款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，某县人民政府依法享有对本辖区内的农民建住宅使用集体土地进行登记颁证的法定职权。

第十二条【土地变更登记】依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

注释 变更土地登记，是初始土地登记以外的土地登记。在发生依法改变土地所有权、使用权的，依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移，土地用途改变等情况后，初始登记中的内容就会与现状不符，因此，土地的所有者或使用者必须提交证明变更事项发生的资料或原土地证书，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地使用权、所有权或抵押权、承租权等他项权利的设定登记和变更登记，土地名称、地址和用途的变更登记，土地注销登记等。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

［申请土地变更登记的情形］

根据《土地登记办法》第39-48条的规定，下列情形下必须办理土地变更登记：（1）依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。（2）因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。（3）因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。（4）因处分抵押财产而取得土地使用权的，当事人应当在抵押财产处分后，持相关证明文件，申请土地使用权变更登记。（5）土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证明书，办理土地抵押权变更登记。（6）经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人可以持原土地他项权利证明书、转让协议、已经通知债务人的证明等相关证明材料，申请土地抵押权变更登记。（7）因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。权利人在办理登记之前先行转让该土地使用权或者设定土地抵押权的，应当依照本办法先将土地权利申请登记到其名下后，再申请办理土地权利变更登记。（8）已经设定地役权的土地使用权转移后，当事人申请登记的，供役地权利人和需役地权利人应当持变更后的地役权合同及土地权利证书等相关证明材料，申请办理地役权变更登记。（9）土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。（10）土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。

参见《物权法》第145、151条；《土地管理法实施条例》第6条；《土地登记办法》第5章

案例 宋某某与某县农信社财产转让纠纷上诉案（河南省平顶山市中级人民法院民事判决书〔2009〕平民终二字第244号）

案件适用要点：《城市房地产管理法》第38条规定：“下列房地产，不得转让：……（六）未依法登记领取权属证书的……”信用社在未依法取得房屋所有权证书及土地使用权证书的情况下，即将上述抵债的土地使用权及房产以协议方式转让给被告，显然违反了上述法律的强制性规定，根据《合同法》第52条第1款第（五）项之规定，确认该信用社与宋某某所签订的《抵债财产转让协议书》中的房地产转让部分无效。

第十三条【土地登记的效力】依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

注释［依法登记的土地所有权和使用权受到侵害时的救济途径］

（1）行政救济途径。当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求行政机关给予保护，或作出处理。（2）司法救济途径。当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，受害人可以通过以下途径寻求司法救济：①通过确权之诉来解决。即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属；②通过给付之诉来解决。即当义务人不履行自己的义务时，权利人可请求法院责令义务人履行自己的义务；③通过变更之诉来解决。即权利人要求变动已经存在的权利时，请求法院依法予以变更。

参见《土地管理法实施条例》第3-7条

案例 刘某某与某市人民政府宅基地登记纠纷上诉案（江苏省徐州市中级人民法院行政判决书〔2009〕徐行终字第151号）

案件适用要点：土地登记与土地确权属于两种不同类型的行政行为。权属清楚且无争议是进行土地登记的前提。如申请登记的土地存在权属争议，应按照《土地管理法》第13条规定进行处理后，再行登记；如土地部门在受理后发现申请登记的土地存在权属争议，也应暂缓登记。

第十四条【农民集体所有土地承包经营权】农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

注释［承包合同］

个人或农户要获得承包经营权，应当与该片土地的经营管理者签订合法有效的承包合同，约定双方的权利和义务。合同当事人包括发包方和承包方：发包方是作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组；承包方应是作为本集体经济组织成员的农民。承包合同的双方当事人应当享有合同约定的权利并履行合同规定的义务，尤其是承包方的承包经营权是法律保护的重点。

［承包经营的期限］

目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要30年不变。根据《物权法》的具体规定，耕地的承包期为30年；草地的承包期为30-50年；林地的承包期为30-70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

［承包经营权的变更］

为了维护承包经营关系的稳定和农民的土地利益，法律对承包经营权的变更采取了比较严格的限制措施，首先要征得村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，然后还须报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

参见《物权法》第59条；《农村土地承包法》第13-17、20、50条；《农村土地承包经营权流转管理办法》

第十五条【国有土地承包经营权】国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

参见《农村土地承包法》第2章第3节

案例 张某某与某村村民委员会土地承包合同纠纷上诉案（河南省商丘市中级人民法院民事判决书〔2009〕商民终字第1292号）

案件适用要点：虽然村委会第3村民组收取了被告的承包费，但没有证据证明发包方已进行了法定的民主议定程序。依照《土地管理法》第15条第2款的规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。被告所提交的协议书显然违反了上述法律的强制性规定，且承包的土地和鱼塘的承包费每年每亩为60元明显偏低，损害了村民的集体利益。根据《合同法》第52条的规定，被告所提交的两份协议书应属无效合同。《合同法》第56条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。

第十六条【土地权属争议的处理】土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

注释［土地权属的争议］

土地权属的争议既有可能是关于土地的所有权，也有可能是关于土地的使用权而发生的争议。但是，下列案件不能作为土地权属争议案件予以受理：土地侵权案件；行政区域边界争议案件；土地违法案件；农村土地承包经营权争议案件等等。在发生权属争议时，争议双方应当先行协商，将纠纷尽快以最低成本解决；若协商不成，再交由土地管理部门处理。

［当事人协商解决土地权属争议时应注意的问题］

当事人采取协商方式解决土地权属争议时，必须把握以下几点：（1）协商必须是当事人自愿进行，而不得强迫进行；（2）不得损害第三方（包括国家）的合法利益，否则当事人之间达成的协议无效或部分无效；（3）要避免久拖不决，协商不成的，应及时申请人民政府处理。

参见《农村土地承包法》第4章；《土地权属争议调查处理办法》第14条；《国土资源行政复议规定》；《行政复议法》第2、9条；《行政诉讼法》第2、38、39条

案例 马某某与某村村民委员会等合同纠纷上诉案（北京市第一中级人民法院民事裁定书［2009］一中民终字第14703号）

案件适用要点：依照《土地管理法》第16条之规定，因土地使用权产生争议，当事人协商不成的，由人民政府处理。因此，涉案村委会要求确认《林地、林权协议书》无效的诉讼请求不属于法院受理民事诉讼的范围。在村委会要求确认《林地、林权协议书》无效的诉讼请求不属于法院受理民事诉讼的范围的情况下，原告要求撤销《林地、林权协议书》同样不属于法院受理民事诉讼的范围。据此，本案纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围。

第三章 土地利用总体规划

第十七条【编制依据和规划期限】各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

注释 土地利用总体规划是各级政府在一定时间和一定区域内，对土地的开发、利用、治理、保护所作的总体安排和布局。各级人民政府编制土地利用总体规划的时候必须考虑到整个社会的综合效益，从现状出发，进行经济发展与生态保护双重衡量，设定合理的预期目标，制定宏观计划，务必使土地的开发、利用、保护和管理的决策科学合理，符合国家可持续发展的要求。

参见《土地管理法实施条例》第8、9条；《土地利用总体规划编制审查办法》第16条

第十八条【规划权限】下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

注释 土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

参见《土地利用总体规划编制审查办法》第6条

第十九条【编制原则】土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

（三）统筹安排各类、各区域用地；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第二十条【编制要求】县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

注释 土地利用总体规划应当划分土地利用区，按照土地的适宜性和利用现状，当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求，划分出适宜不同用途的区域。土地利用区是县级和乡（镇）土地利用总体规划中必不可少的内容，有助于用途管制的实施。

参见《土地管理法实施条例》第10、11条；《土地利用总体规划编制审查办法》

第二十一条【土地利用总体规划的审批】土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

参见《土地管理法实施条例》第10-11条；《土地利用总体规划编制审查办法》

第二十二条【土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划之间的关系】城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

注释 土地利用总体规划是一种对包括城市、村庄和集镇在内的行政辖区内所有的土地进行的全局性的规划；而城市总体规划、村庄和集镇规划则侧重于城市、村庄、集镇内各类用地进行功能区分和布局安排，同时也对各建设要素进行空间安排，是对土地的局部性调整和配置。两者在优化用地结构、合理规划配置土地资源的目标上是一致的，这也就决定了这两个规划是可以协调和相互衔接的。对两种规划关系的处理要达到的最终目标应当是提高建设用地的土地利用率，限制建设用地规模，避免对农用地的侵占。

参见《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》

第二十三条【土地利用总体规划与江河、湖泊综合治理和开发利用规划之间的关系】江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

参见《水法》第14、15条；《防洪法》第9、10条、第11条第1款

第二十四条【土地利用计划管理】各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

注释 土地利用总体规划的时间跨度一般很大，设定了相当长一段时期的规划目标。土地利用年度计划则是将总体规划按年分段，凸显步骤性和过程性，通过对近期目标的实现逐步向总体规划的预定目标靠近。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行，加强实施力度，以保证总体规划的落实。土地利用年度计划应当包括下列内容：（1）农用地转用计划指标；（2）耕地保有量计划指标；（3）土地开发整理计划指标。这些指标均要符合人民政府加强土地利用计划管理，实现建设用地总量控制的要求。

参见《土地管理法实施条例》第13条；《土地利用年度计划管理办法》

第二十五条【土地利用年度计划执行情况报告】省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

第二十六条【土地利用总体规划的修改】经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

注释 由于规划关系到国家的长治久安，统领各项土地工作的展开，是需要长期践行的，因此必须具有稳定性、可靠性，而不能朝令夕改。但是必须承认，计划始终是赶不上变化，为了保证获得国家和省级批准的基础设施建设能够及时动工，该条作了例外规定：（1）例外原因：主要限于因能源、交通、水利等基础设施建设获得批准且确需修改规划。（2）修改依据：规划的修改可以不经原批准机关审核，但是修改必须以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对建设项目的批准文件为依据。

参见《土地管理法实施条例》第12条

第二十七条【土地调查】国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

注释 土地调查包括下列内容：（1）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；（2）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；（3）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。

参见《土地管理法实施条例》第14条；《土地调查条例》；《土地调查条例实施办法》

第二十八条【土地分等评级】县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

注释 土地等级评价，又叫土地分等定级，是指在特定的目的下，对土地的自然属性、社会属性以及其在经济生活中的地位进行综合鉴定，并使鉴定结果等级化的工作。这项工作服务于土地利用总体规划的制定，为它提供基础数据和依据，选择土地利用的最优方案。

参见《土地管理法实施条例》第15条

第二十九条【土地统计】国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

注释 国家在进行土地调查的基础上，对调查所得的资料进行综合统计和分类统计，包括调查、汇总、整理分析、动态调查和发布统计资料等几个方面，是各级人民政府编制土地利用总体规划的重要依据。

参见《统计法》第26-34条

第三十条【土地利用动态监测】国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

第四章 耕 地 保 护

第三十一条【耕地占用补偿】国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

注释 本条规定了我国对耕地实行保护的制度、占用耕地补偿制度，以及占补平衡原则。

国家为了遏止耕地每年大量减少的趋势，维持耕地总量的动态平衡，不仅实行严格的土地用途管制制度，还采取了占用耕地补偿制度作为救济措施。市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，无论基于盈利或非盈利的原因，都要履行补偿义务，开垦与其占用面积相符的新的耕地。

［开垦耕地的具体责任人的确定］

开垦耕地的责任人应当为占用耕地的单位，具体有以下三种情形：（1）城市建设用地区统一征地后供地的，责任人应为市、县人民政府，其开垦费用计入建设用地成本。（2）城市建设用地区以外的建设项目占用耕地的，责任人应为建设单位，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。（3）村庄、集镇建设占用耕地，责任人是农村经济组织或村民委员会，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。

［占用耕地的单位补偿］

补偿的方法有两个：（1）按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。其具体要求有：其一，耕地数量不能减少，新开垦的耕地要与其所占用的耕地数量相当。其二，对于没有荒地后备资源的地方，也可以采取改造中低产田，使之成为质量较好的耕地的办法达到补足数量的目的。如可以用大于其所占耕地面积的中低产田的面积来补足（以产量折算的方法）。其三，新开垦的耕地要与其所占用的耕地质量相当。（2）没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

参见《土地管理法实施条例》第16条；《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

第三十二条【建设占用耕地的耕作层利用】县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

注释 耕作层，是指经农业生产活动的长期影响和改造，土壤不断熟化，耕性得到改善，肥力得到提高而形成的适于农作物生长，厚度为30-50厘米的表土层。对有条件再利用的耕作层，要注重收集、运输和保护，用于新开垦的耕地或荒地的土壤改良，保证耕地再开垦的质量。

第三十三条【耕地总量动态平衡】省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

注释 实现耕地总量动态平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标和任务。原则上应当是以省为区域作为实施耕地总量动态平衡的单位，在省的行政区域内保持耕地总量不得减少，由省级政府严格执行总体规划和年度计划，负责采取措施，通过实行耕地占用补偿等机制，开发、复垦和整理耕地，组织开发耕地后备资源，在一定程度上弥补耕地的不足。

第三十四条【基本农田保护制度】国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

注释 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

基本农田是耕地的一部分。国家根据土地利用总体规划，划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，确保本行政区域内基本农田的数量不减少，使得耕地数量满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的基本需求。基本农田保护区应包括：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田等。

参见《基本农田保护条例》第2、8-11条；《国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》

第三十五条【土壤改良与提高地力】各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

参见《水土保持法》

第三十六条【节约使用土地】非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

注释 由于非农业建设对地质的要求并不是很高，因此，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

对耕地，应做到物尽其用，对其用途的变更必须严格谨慎掌控，坚决禁止未经批准的非农业建设占地和建房、挖沙、采石等浪费和破坏耕地的行为，也不能允许为了片面追求经济效益，将耕地用作其他的农业用途，如发展林业渔业等。

案例 张某与某县国土资源局行政处罚纠纷上诉案（银川市中级人民法院行政判决书〔2010〕银行终字第1号）

案件适用要点：张某未经县级以上土地行政管理部门的批准，擅自占用集体土地建砖窑，其行为违反了《土地管理法》第36条第2款禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等的规定，其行为属于违法行为。张某虽向村民委员会提出建窑申请，但村民委员会对此行为无审批权；张某与国土资源局签订《砖窑生产用地资源补偿管理费缴纳协议》，国土资源局收取复垦保证金，符合《土地管理法》和《矿产资源法》的规定，但其收取费用的行为并不能证明对张某建窑的认可，县国土资源局对张某的处罚符合有关法律的规定，程序合法，适用法律正确。

第三十七条【闲置、荒芜土地的处理】禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

注释 闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（1）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（2）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；（3）法律、行政法规规定的其他情形。

参见《城市房地产管理法》第9条；《闲置土地处置办法》；《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》；《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》

案例 某区国土资源管理局与某机场综合发展总公司土地行政收回纠纷上诉案（湖北省武汉市中级人民法院行政判决书〔2009〕武行终字第160号）

案件适用要点：根据《土地管理法》第37条和国土资源部《闲置土地处置办法》第3条的规定，经原批准用地的人民政府批准后，市、县人民政府土地行政主管部门有权组织实施闲置土地处置方案。

第三十八条【开发未利用土地】国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第三十九条【开垦未利用土地】开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

注释 开垦未利用的土地，必须具备以下三个条件：（1）必须经过科学论证和评估；（2）必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行；（3）必须经依法批准。对耕地的开垦、拓展不得毁坏森林、草原，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

参见《退耕还林条例》；《水土保持法》第14条；《防洪法》第22-23条

第四十条【开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩】开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

注释 在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

参见《土地管理法实施条例》第17条；《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》

第四十一条【土地整理】国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

注释 土地整理主要适用于农村，致力于变劣地为好地，减少闲置地和废弃地，增加农用地和耕地。因此，国家鼓励土地整理，地方各级人民政府也应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。农村土地的整理应当由县、乡（镇）人民政府组织农民集体经济组织制定并实施土地整理方案。

土地整理所需费用，按照“谁受益谁负担”的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

参见《土地管理法实施条例》第18条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》六；《国土资源部关于印发〈土地开发整理若干意见〉的通知》

第四十二条【土地复垦】因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

参见《土地复垦条例》

第五章 建 设 用 地

第四十三条【建设用地的申请】任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

注释［使用国有土地进行建设］

我国土地分为国有和农民集体所有。国有土地又包括国家所有土地和国家征收的原集体土地。原则上，单位和个人建设申请使用的土地，应当是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地。如果必须使用原属于农民集体所有的土地，则应先报经人民政府批准，由人民政府依法征收，将原集体所有权变更为国有后，再供建设使用。

［使用集体土地进行建设］

并非所有的建设用地都只能限于申请国有土地，如果是要办乡镇企业和村民建设住宅，建设乡（镇）村公共设施和公益事业，经依法批准，可以使用农民集体所有的土地。

参见《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第21-23条；《农业法》第3、8条；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》

第四十四条【农用地转用审批】建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

注释 农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，并非仅仅是指种植农作物的土地。

建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地。建筑物一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑。构筑物一般是指人们不直接在其内进行生产和生活活动的建筑，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡土墙、蓄水池和囤仓等。建筑物和构筑物又统称为建筑。

农用地转用，是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。

关于本条还应注意的是，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地审批采用了农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度。农用地转用审批程序仍如上所述；而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，且不应再实行限额审批。这就体现了土地用途管制的原则，在严格控制农用地转为建设用地的同时，充分调动市、县人民政府按照城市和村庄、集镇规划合理使用土地的积极性。

参见《土地管理法实施条例》第19-24条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》三、四；《建设用地审查报批管理办法》；《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》；《国务院关于国土资源部〈报国务院批准的建设用地审查办法〉的批复》；《国家土地总督察关于印发〈农用地转用和土地征收审批事项督察办法〉的函》

案例 某村村民与某区人民政府土地行政征收纠纷上诉案（云南省高级人民法院行政判决书〔2009〕云高行终字第52号）

案件适用要点：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收农村集体土地由省级人民政府或国务院依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第四十五条【土地征收审批】征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；

（三）其他土地超过70公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

注释 征收是国家在必要时候采取的一种强制手段，由于我国的土地所有主体只有国家和集体，因此，被征收者就只能是农民集体，征收标的只能是集体所有的土地。由于我国法律规定土地不能买卖，因此征收是转变土地所有权的唯一方式。虽然征收是一种带有强制性的行政行为，但是，征收必须给予被征收者补偿。

征收土地应当经过非常严格的审批程序，实行国务院和省级政府两级审批制。审批权划分如下：对国务院批准权限采用列举式：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。除此之外其他土地的征收，应由省、自治区、直辖市人民政府批准。

需要注意的是，按照法律规定，为了严格对农用地的保护，农用地的征收首先应进行农用地转用审批手续，然后再办理征收审批手续。但是，为了各项建设工程及时启动，应当尽量遵循对农用地转用的批准和对征地的批准在同一政府一次办理的原则。但是，若两项申请的审批权限不同，则应当遵循征地审批权“就高不就低”的准则。

参见《土地管理法实施条例》第20-22条；《建设用地审查报批管理办法》第5-7、11-20条；《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》；《国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知》；《国家土地总督察关于印发〈农用地转用和土地征收审批事项督察办法〉的函》

第四十六条【征地方案的实施】国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

注释 为实现征地的公开、公正，本条确立了征地公告制度和补偿登记制度。

［补偿登记］

农村集体经济组织、土地的承包经营者、使用宅基地的农村村民等，应当在公告规定的期限内，持能证明其享有该土地法定权利的权属证书，如集体土地所有权证、集体土地使用权证、有偿使用合同或承包经营合同，到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，获得补偿。补偿登记应当结合实地调查进行复核。

参见《土地管理法实施条例》第25条；《征收土地公告办法》

第四十七条【征地补偿】征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

注释 按照征收土地的原用途予以补偿是征地补偿的一个原则。即土地原用途不同，补偿费支付标准也就不同。其中，耕地的原经济价值最高，补偿标准也就最高。其他土地，包括荒山、荒地，有收益的，可以参照耕地补偿标准进行补偿；若土地不产生收益的，则不进行补偿。

征收耕地的补偿费用包括四项：（1）土地补偿费。为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。（2）安置补偿费。为每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为被征地单位平均每人占有的耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。（3）地上附着物和青苗的补偿费是对被征收土地上人工形成的房屋、构筑物、树木、农作物等的补偿费用。（4）对征收菜地有一个特别规定，即用地单位除缴纳上述费用外，还须缴纳新菜地开发建设基金。

参见《土地管理法实施条例》第25-26条；《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》；《建设用地审查报批管理办法》第19条；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》；《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》五

案例 某家庭承包经营户与某村民小组征地安置补助费用分配纠纷上诉案（重庆市第三中级人民法院民事判决书〔2007〕渝三中民终字第367号）

案件适用要点：安置补助费的性质，是国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。集体经济组织在土地被征收后，需要安置的人员，可以采取由农村集体经济组织安置、其他单位安置或不需统一安置的方式处理。对于由农村集体经济组织安置和由其他单位安置的，安置补助费不由被安置人员直接领取，而是支付给农村集体经济组织或安置单位。对于不需统一安置的，方可发放给被安置人员个人或支付保险费用。最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第23条中也明确规定了承包地被依法征收，家庭承包方只有在放弃统一安置时，其请求发包方给付已经收到的安置补助费的，方能予以支持。

第四十八条【征地补偿安置方案公告】征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

注释 被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，并有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

参见《土地管理法实施条例》第25条；《征收土地公告办法》

第四十九条【征地补偿费用的监督和管理】被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

注释［所有］

征地补偿费用属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织或村民委员会负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征地后的农民。县、乡政府直接管理和使用土地补偿费是不合法的。

［发放］

安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

［监督］

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

参见《土地管理法实施条例》第26条

第五十条【农村剩余劳动力的安置】地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。

参见《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》

第五十一条【大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置】大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

参见《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》；《长江三峡工程建设移民条例》；《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》

第五十二条【建设项目可行性研究审查】建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

参见《土地管理法实施条例》第22、23条；《建设用地审查报批管理办法》第4条；《建设项目用地预审管理办法》

第五十三条【建设用地的审批】经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。

注释 因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，并涉及农用地的，应按照下列规定办理：（1）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征地的人民政府在批准征地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（2）农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（3）土地使用者应当依法申请土地登记。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征地方案和供地方案。

具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

参见《土地管理法实施条例》第20-24条

第五十四条【建设用地使用权的取得方式】建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

第五十五条【土地有偿使用费的缴纳和使用】以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

第五十六条【土地用途的变更】建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

注释 采用有偿方式取得国有土地使用权的，双方签订的有偿使用合同中会明确规定土地使用的性质、用途、位置、面积、期限、建筑容积率和绿化等内容，采用划拨方式取得使用权的，政府在批准用地文件中也有土地使用方式的相关规定，建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，特别是不得擅自改变规定的土地用途。但是，若因某些重大的、不可抗拒的原因确需改变土地建设用途的，在完成严格的审批程序后也可以进行变通处理。建设单位首先应当向县、市人民政府土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门经审查后，如认为改变的土地用途仍符合规划并允许改变的，报经原批准用地的机关批准，最后由县、市人民政府土地行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用合同或签订土地使用的补充合同。

按法律规定，已经获得建设规划许可证的土地用途若需改变，则改变后的用途同样也应当符合城市规划。因此，在城市规划区内改变土地用途的，还必须经过前置审查程序，即由负责城市规划编制和实施管理的城市规划行政主管部门审查土地使用是否符合城市规划。

参见《物权法》第135、140、143、144条

案例 崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2007年第3期）

案件适用要点：涉案公司在与国土局签订《国有土地使用权出让合同》之前，委托土地评估鉴定机构对土地用途进行鉴定。该国土局委托评估时的土地用途为住宅用地，双方签订出让合同之前该公司委托评估的土地用途为综合用地。因此，在双方签订《国有土地使用权出让合同》之前该公司委托评估土地用途为综合用地，在签订《国有土地使用权出让合同》中将土地用途变成住宅，属于国土局与该公司通过签订合同的形式对部分条款内容的变更，与《土地管理法》第56条关于建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权规划批准文件的规定使用土地的内容不相冲突。双方签订的《国有土地使用权出让合同》与规划和评估报告中的土地用途不相同，如果可能导致土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，属于影响国有土地使用权出让合同价格条款效力的因素，但不导致国有土地使用权出让合同无效。

第五十七条【临时用地】建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过2年。

注释 临时用地，是指临时使用城市内的空闲地、农用地和未利用地。若使用的是原有的建筑物、构筑物，则应当采用租赁的办法。临时用地是一种暂时性的土地使用权转移行为，使用期间不改变用地的所有权和使用权权属，并确保使用完成后土地用途不被改变。

临时用地包括两种情形：（1）建设项目施工需要用地，包括临时设置的加工车间、材料堆场、运输道路、管线铺设等临时设施用地。（2）地质勘察需要用地，包括进行勘测、钻探及试验所需的用地。

临时用地的期限一般不超过2年。若情况特殊，使用临时用地确需要超过2年的，可以在2年后重新办理临时用地手续。

参见《土地管理法实施条例》第27-28、34-35条

案例 谢某某与某村农业承包合同纠纷上诉案（河南省濮阳市中级人民法院民事判决书〔2009〕濮中法民三终字第106号）

案件适用要点：土地作为一种不可再生资源，国家对其开发利用有严格的审批程序，严禁未经批准非法占用耕地。《土地管理法》规定，临时使用农民集体所有的土地的及农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业的，应当报县级以上人民政府土地行政主管部门批准。未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准在耕地上建厂，改变了土地的用途，双方当事人签订的土地承包合同属于无效合同。未经批准擅自改变土地的用途，应当限期拆除建在耕地上的建筑物及其他设施，恢复土地的原状，并赔偿相应损失。

第五十八条【国有土地使用权的收回】有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

注释 收回国有土地使用权的法定事由：（1）为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。但是，应对原土地使用权人给予适当补偿。（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。对于这一类土地使用权收回，政府应根据实际情况对原使用权人给予适当的补偿。（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。因这些原因使该幅土地不再被投入使用的，国家应当将这部分土地收回，且不给予补偿。

收回国有土地使用权的批准权限：除上述第三种情况按合同规定使用权自然灭失外，其他收回土地使用权的行为必然涉及对用地单位权利的剥夺，因此，必须经过一定的法律程序，由土地管理部门提出收回国有土地使用权的方案，报县级以上人民政府批准，依法收回使用权，并由原登记机关注销登记。如果是为公共利益等建设项目用地收回的，则应当在报批建设项目用地时一并报送收回国有土地使用权的方案，经依法批准，由土地管理部门实施。

参见《物权法》第148条；《土地管理法实施条例》第7条；《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》；《国家土地管理局印发〈关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见〉的通知》；《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条

案例 某区人民政府与某机场综合发展总公司土地行政收回纠纷上诉案（湖北省武汉市中级人民法院行政判决书〔2010〕武行终字第21号）

案件适用要点：上诉人某区人民政府依据《土地管理法》第58条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……”依法具有收回国有土地使用权的法定职权。上诉人因某机场航站楼及配套设施进行扩建的需要，决定对被上诉人某机场综合发展总公司使用的国有土地使用权收回，用于某机场二期扩建。依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，上诉人可以提前收回被上诉人的国有土地使用权，但必须经原批准用地的人民政府批准后，方可收回用地单位或者个人使用的国有土地使用权。上诉人的临时机构某机场扩建工程指挥部未履行法定程序收回被上诉人的国有土地使用权，直接将被上诉人使用的国有土地使用权划拨给他人，违反了《土地管理法》第58条的规定，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。

第五十九条【乡、村建设用地的范围和审批】乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

第六十条【乡村企业建设用地审批】农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

注释 只有农村集体经济组织利用本集体所有的土地和利用本集体所有的土地与其他单位和个人以联营形式入股共同举办企业的，可以使用农民集体所有的土地。包括村农民集体使用村农民集体所有土地，村民组使用本村民组的土地，村内联户或农户使用本村（或村民组）的土地，并在土地利用总体规划确定的建设用地区域内，由农民集体经济组织或村民委员会向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，报县级以上地方人民政府批准，审批用地时要严格按照用地标准核定用地面积，防止浪费用地。

乡（镇）企业使用农民集体所有土地涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市可以制定乡（镇）企业用地的标准。由于我国地区间经济发展不平衡，从而导致各地乡（镇）企业经营环境差异较大，通过全国统一的用地标准规范乡（镇）企业用地是不可能也是不合理的。因此，应当由省级政府结合各地实际情况，以乡（镇）企业的不同行业和经营规模为依据，因地制宜制定用地标准，协调乡（镇）企业建设与土地资源保护的关系。

第六十一条【乡村公共设施、公益事业建设用地审批】乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

注释 乡村公共设施、公益事业符合土地利用总体规划的，并经过批准后可以使用农村集体的土地。乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要用地，首先应经过乡（镇）人民政府审核，审核通过后，再向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，最终报由省、自治区、直辖市规定的具有审批权限的县级以上地方人民政府审批。经过这三道程序后，才能取得批准。

乡村公共设施、公益事业使用农民集体所有土地，涉及占用农用地的，应当办理农用地转用批准手续。

第六十二条【农村村民住宅用地审批】农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

注释［一户一宅］

农村建房实行“一户一宅”制，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过各省结合实际分别规定的标准，且应符合宅基地申请条件。实行一户一宅法律制度原因仍然是基于我国地少人多、耕地资源稀缺的国情，因此，要尽量减少建房占用耕地，提高农村土地的利用率和经济效益。

［宅基地的利用］

农村村民新建、改建、扩建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，逐步向小城镇和中心村集中，促进土地利用集约化，并充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。

宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性。因此，权利人取得宅基地使用权后，应积极予以利用。如申请取得宅基地使用权后，满两年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，应视为其对权利的放弃。为有效利用土地，使用权应由集体经济组织无偿收回。对于收回的宅基地，如已经办理过确权登记，应当由集体经济组织报县级人民政府批准，注销其土地登记。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。这样规定的目的在于制止滥建住宅或变相商品房开发，以保护耕地和维护宅基地分配公平。但是，村（或村民组）内由于两户的宅基地都未达到标准而进行宅基地调剂，其中一户因此失去或减少住房，经村民会议讨论同意申请宅基地的，不在此限。

参见《物权法》第152-155条；《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》

案例 李某国诉李某元房屋买卖合同纠纷案（宁波市中级人民法院民事判决书〔2007〕甬民终字第983号）

案件适用要点：农村居民因土地征收而成为非农业人口，仍生活在农村的，其在农村的购房行为不应视为城镇居民购买农村住宅，在购买宅基地问题上可以享有农民待遇，买卖合同有效。“农村居民一户只能拥有一处宅基地”是对农村居民申请宅基地的限制性规定，并不限制农村居民通过买受、承租方式取得宅基地，但不得违反法律、法规规定的最高限度。

第六十三条【集体土地使用权的流转】农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

注释 集体土地使用权可以出让、转让或者出租用于农业用途，但是，一般不得用于非农业建设。法律规定只有在严格的法定条件下，土地使用权才可以变动用于非农业建设：（1）该集体土地作为建设用地符合土地利用总体规划，否则，不仅不能发生土地使用权的转移，就连土地上现有的建筑物、构筑物也均应拆除；（2）该集体土地应是该企业依法取得的建设用地，如果是农用地的，仍不得转为非农业建设用地；（3）该企业发生破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移。企业建设用地的土地使用权是企业的无形资产，可以转让用于破产时的债务清偿或形成兼并时资产所有权的变动。

案例 夏某某与周某某等房屋买卖合同纠纷上诉案（四川省成都市中级人民法院民事判决书〔2008〕成民终字第434号）

案件适用要点：农村宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织成员，向本集体经济组织以外的农村居民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应当认定无效。上诉人夏某某在购买房屋时虽然是农村居民，但不是被上诉人周某某所在村的村民。故上诉人与被上诉人签订的“私房买卖合同”虽是双方当事人真实意思表示，但因违反法律强制性规定，应属无效。

第六十四条【不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物的处理】在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。

注释 对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第六十五条【收回集体土地使用权的情形】有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

注释 本条所规定的土地使用权不包括承包经营权。承包经营权的收回将按承包合同和国家有关规定办理。

另外，为了限制土地所有权人权利滥用，损害使用者的合法权益，收回集体土地使用权也应当在严格的程序下进行，必须经原批准用地的人民政府批准，并由原登记机关注销土地登记。

参见《土地管理法实施条例》第7条；《闲置土地处置办法》第4-6、8-10条

第六章 监 督 检 查

第六十六条【土地监督检查机关和人员】县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。

参见《土地管理法实施条例》第6章；《土地监察暂行规定》；《土地违法案件查处办法》

第六十七条【监督检查措施】县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；

（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；

（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；

（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。

注释 土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：（1）要求被检查的单位或者个人提供与土地监察事项有关的土地权利的文件和数据以及其他必要情况；（2）对相关文件数据进行查阅或者予以复制，并进行整理和分析；（3）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人，要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明，以全面了解违法行为情节轻重和后果的严重程度；（4）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测、拍照、摄像，直接提取相关证据，为以后对违法行为进行处理提供依据；（5）责令非法占用土地或正在进行其他土地违法行为的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为，例如，对依法受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚但仍继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；（6）其他依法可以采取的措施。

参见《土地管理法实施条例》第32条

第六十八条【出示监督检查证件】土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。

第六十九条【有关单位和个人对土地监督检查的配合义务】有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

第七十条【行政处分】县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。

第七十一条【案件的移送与土地行政处罚】县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。

注释 应当注意的是，对于公安机关或检察机关自行侦破的土地犯罪案件，土地行政主管部门认为刑事处罚后尚不能消除违法后果的，土地行政主管部门仍然可以依法给予行政处罚。行政处罚包括：警告；罚款；没收违法所得；限期拆除或没收在非法转让、非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；责令缴纳复垦费，限期改正或者治理；责令退还非法占用的土地等。

［依法应当移送司法机关处理的土地违法案件］

县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查中发现土地违法行为构成犯罪的，应当移送司法机关，依法追究刑事责任。土地违法行为是否构成犯罪取决于：一是行为人是否具有权利能力和行为能力；二是行为人在主观上是否有犯罪的故意；三是行为人是否实施了违反土地管理法律、法规的行为；四是行为人的违法行为是否侵犯了国家的土地管理制度，并且在情节和对社会造成的危害后果上达到了《刑法》规定的定罪标准。如：（1）买卖或者以其他形式非法转让土地的；（2）非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；（3）因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的；（4）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；（5）超过批准的数量占用土地的；（6）无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；（7）超越批准权限非法批准占用土地的；（8）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；（9）违反法律规定的程序批准占、征地的；（10）侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的；（11）土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。

参见《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》

第七十二条【土地行政主管部门不履行行政处罚职责的处理】依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

第七章 法 律 责 任

第七十三条【买卖或者以其他形式非法转让土地的法律责任】买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

参见《刑法》第228条；《土地管理法实施条例》第38条；《违反土地管理规定行为处分办法》；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第七十四条【破坏耕地的法律责任】违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

注释 破坏耕地的违法行为主要包括：（1）占用耕地建窑、建坟。（2）擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件；有些单位和个人未经批准，超过标准多占宅基地，或明明可以利用荒坡地、废弃地，却非要占用好地、耕地，严重降低了耕地质量。（3）开发土地造成土地荒漠化、盐渍化。有些经营性房地产开发项目或者没有履行相关审批手续，或者不按照合同约定的土地用途和期限进行开发，造成土地养分和水分锐减，造成土壤环境恶化。

参见《刑法》第342条；《土地管理法实施条例》第40条；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条

第七十五条【拒不履行复垦义务的法律责任】违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

注释“谁破坏、谁复垦”是土地复垦工作的基本原则。凡从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电、修建公路铁路和兴修水利设施等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人，必须对被破坏的土地承担复垦责任和义务。复垦义务人必须根据破坏土地面积和类型、采出原矿量、复垦标准等，依法缴纳土地复垦费，确保土地复垦责任的落实。土地复垦费要列入生产成本或建设项目总投资并足额预算。土地复垦费纳入财政预算管理，专项用于缴费单位和个人破坏土地的复垦工作。

参见《土地管理法实施条例》第41条

第七十六条【非法占用土地行为的法律责任】未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

注释 非法占用土地的行为有以下五种表现形式：（1）未经批准，擅自占用土地的行为；（2）采取各种欺骗手段骗取批准而非法占用土地的行为；（3）超过批准的数量多占土地的；（4）非法批准、使用土地的当事人拒不归还的；（5）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的。

未经合法批准占用土地的，如若非法占用后的土地仍符合土地利用总体规划，则应没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；若非法占用并擅自将农用地改为建设用地，违反土地利用总体规划的，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

参见《刑法》第342条；《土地管理法实施条例》第34、42条；《违反土地管理规定行为处分办法》

案例 卢某某等与某国土资源局等土地行政处罚纠纷上诉案（宁波市中级人民法院行政判决书〔2009〕浙甬行终字第116号）

案件适用要点：《土地管理法》第76条规定的“可以并处罚款”是裁量性规范，土地行政主管部门可以根据具体情况选择适用。涉案国土资源局基于土地性质，对行为人行为表现及行为后果综合进行考量，决定不予并处罚款，并未超出自由裁量范围，也不存在不当情形，行政处罚行为合法有效。

第七十七条【农村村民非法占用土地建住宅的法律责任】农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

注释 非法占用宅基地表现为：（1）未经批准占用的，是指未按本法第66条的规定得到政府审批；（2）采用欺骗手段占用，是指本不具有申请用地条件，但是编造虚假信息或伪造虚假文件，谎称具备申请条件而获得批准的；（3）超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准多占土地的行为也构成该条规定的违法行为。

对该类行为，县级以上人民政府土地行政主管部门应当责令占地农民退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。

第七十八条【非法批地的法律责任】无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

注释 非法批地行为的表现形式有：（1）无权批准，即不具有批准征收、使用土地权力的单位或者个人非法批准占用土地的，例如县级人民政府批准农用地转用的行为；（2）越权批准，即超越批准权限非法批准占用土地的，如省级人民政府批准占用基本农田的行为；（3）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地，将农用地转为建设用地使用；（4）违反法律规定的程序批准占用、征收土地的。单位或个人的以上批准行为无效，其作出的批准文件也当然无效。

由于批准行为的不合法，批准自始无效，土地的原使用人使用土地便没有合法依据，因此，其使用的土地应当退还；但是，考虑到过错责任在于有关机关，使用非法批准土地的当事人其实也是受害者，所以，其因退还土地遭受的损失可以依法申请行政赔偿。

当事人拒不归还非法批准的土地，则要承担非法占用土地的法律责任。

参见《土地管理法》第44、45、57条；《刑法》第410条；《违反土地管理规定行为处分办法》；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4、5条；《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》

第七十九条【非法侵占、挪用征地补偿费的法律责任】侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

注释 非法侵占、挪用征地费是指单位或个人，主要是上级政府及有关部门和部分乡村干部，将属于农民集体所有土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为己有或挪作他用，谋取利益的行为。侵占、挪用征地补偿费可能构成贪污罪，挪用公款罪、侵占罪以及挪用公司、企业或者其他单位资金罪。

参见《刑法》第271、272、382、384条；《违反土地管理规定行为处分办法》

第八十条【拒不交还土地的法律责任】依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

注释 在下列三种情况下，当事人应当交还土地：（1）依法收回国有土地使用权的，如因为公共利益的需要、旧城区改造或土地被闲置等原因；（2）临时使用土地期满；（3）不按照批准的用途使用国有土地的。若在上述情况发生时，当事人拒不交还土地，则应当受到相应的行政处罚，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，并处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

参见《土地管理法实施条例》第43条

第八十一条【擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的法律责任】擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

注释 为了保护农用地和农民利益、促进土地市场的健康发展，国家限定除非在特殊情况下，集体所有土地的使用权一般不得进入市场流通，尤其不得用于非农业建设。

若有关单位和个人擅自出让、转让或者出租集体土地使用权，并改变土地的农业用途，县级以上人民政府土地行政主管部门首先应要求出让、转让或者出租的当事人将土地使用权恢复原态。而且，应没收违法所得，包括出让金、转让金、租金及使用该集体土地所获得的收益。另外，还应当对违法者处以罚款，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

参见《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第39条

第八十二条【不依法办理土地变更登记的法律责任】不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。

注释 当发生土地使用权转让、土地的主要用途改变等情形时，有关单位和个人应当在原土地登记机关办理变更登记手续。土地登记确定了土地权属关系，既有利于保护当事人的自身权益，厘清土地产权关系，避免土地权属纠纷，又有利于土地管理部门掌握土地动态变化，顺利开展规范和监管工作，实现土地用途管制。

当事人应当自觉主动办理土地变更登记，否则，县级以上人民政府土地行政主管部门应责令其限期办理。

第八十三条【责令限期拆除的行政处罚的执行】依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

注释 责令限期拆除是有权机关代表国家作出的行为，具有制裁性和强制性。被责令限期拆除的对象必须服从，按照规定的期限和方式履行责令限期拆除决定所设定的义务，立即停止施工，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。否则，作出责令限期拆除决定的机关有权纠正其继续违法行为。

但同时，责令限期拆除又应当遵循保障相对人合法权利的原则，因此，法律赋予了相对人对抗不法行政行为的司法救济手段，即建设单位或者个人对责令限期拆除的决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼，将作出责令限期拆除决定的有权机关列为被告。

但是，当事人对该决定既不履行自行拆除的义务，又不行使提起行政诉讼的权利，则期满后，作出决定的机关可以依法申请人民法院强制拆除建筑设施，并且法院进行拆除产生的费用也由违法者承担。

参见《土地管理法》第73、76条；《行政诉讼法》第66条

第八十四条【土地行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的法律责任】土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第八章 附 则

第八十五条【三资企业使用土地的法律适用】中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的，适用本法；法律另有规定的，从其规定。

第八十六条【施行时间】本法自1999年1月1日起施行。

中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订）

第一章总则

第一条根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。

第二章土地的所有权和使用权

第二条下列土地属于全民所有即国家所有：

（一）城市市区的土地；

（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；

（三）国家依法征收的土地；

（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

第三条国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

土地登记资料可以公开查询。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

第五条单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

第七条依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

第三章土地利用总体规划

第八条全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

第九条土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

第十条依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十一条乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。

公告应当包括下列内容：

（一）规划目标；

（二）规划期限；

（三）规划范围；

（四）地块用途；

（五）批准机关和批准日期。

第十二条依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

第十三条各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

土地利用年度计划应当包括下列内容：

（一）农用地转用计划指标；

（二）耕地保有量计划指标；

（三）土地开发整理计划指标。

第十四条县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

土地调查应当包括下列内容：

（一）土地权属；

（二）土地利用现状；

（三）土地条件。

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

第十五条国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

第四章耕 地 保 护

第十六条在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

第十七条禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。

一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

第十八条县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

第五章建 设 用 地

第十九条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

第二十一条具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

第二十三条具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

（四）土地使用者应当依法申请土地登记。

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。

第二十四条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

第二十七条抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

第二十八条建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：

（一）国有土地使用权出让；

（二）国有土地租赁；

（三）国有土地使用权作价出资或者入股。

第三十条《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

第六章监 督 检 查

第三十一条土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。

第三十二条土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；

（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；

（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；

（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；

（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。

第三十三条依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。

第七章法 律 责 任

第三十四条违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。

第三十五条在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十六条对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第三十七条阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

第三十八条依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。

第三十九条依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

第四十条依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

第四十一条依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三条依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四条违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

第八章附则

第四十六条本条例自1999年1月1日起施行。1991年1月4日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》同时废止。

确定土地所有权和使用权的若干规定（1995年3月11日〔1995〕国土〔籍〕字第26号公布2010年12月3日国土资发〔2010〕190号修订）

第一章 总 则

第一条 为了确定土地所有权和使用权，依法进行土地登记，根据有关的法律、法规和政策，制订本规定。

第二条 土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。

土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。

第二章 国家土地所有权

第三条 城市市区范围内的土地属于国家所有。

第四条 依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

第五条 国家建设征收的土地，属于国家所有。

第六条 开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

第七条 国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征收的农民集体所有土地属于农民集体所有。

第八条 县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征收的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

第九条 国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征收手续的，土地仍属于农民集体所有，对电力通讯经营单位可确定为他项权利。

第十条 军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征收、划拨的军事用地属于国家所有。

第十一条 河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。

第十二条 县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征收的农民集体土地仍属于农民集体所有。

第十三条 国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征收的，其所有权不变。

第十四条 因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

第十五条 全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业依照国家建设征收土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所有。

第十六条 1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。

《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：

1.签订过土地转移等有关协议的；

2.经县级以上人民政府批准使用的；

3.进行过一定补偿或安置劳动力的；

4.接受农民集体馈赠的；

5.已购买原集体所有的建筑物的；

6.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。1987年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。

第十七条 1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。

第十八条 土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

第三章 集体土地所有权

第十九条 土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。

第二十条 村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。

（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；

（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

第二十一条 农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

第二十二条 乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。

第二十三条 乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：

1.签订过用地协议的（不含租借）；

2.经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；

3.通过购买房屋取得的；

4.原集体企事业单位体制经批准变更的。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。

乡（镇）、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

第二十四条 乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。

第二十五条 农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

第四章 国有土地使用权

第二十六条 土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。

第二十七条 土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。

第二十八条 土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。

第二十九条 因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。

第三十条 原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。

第三十一条 军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人民政府批准征收或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。

国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队，现由其他单位使用的，可依照有关规定确定为他项权利。

经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权。

第三十二条 依法接收、征收、划拨的铁路线路用地及其他铁路设施用地，现仍由铁路单位使用的，其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使用权确定给铁路单位。

第三十三条 国家水利、公路设施用地依照征收、划拨文件和有关法律、法规划定用地界线。

第三十四条 驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，可以由土地管理部门商被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后分别确定实际土地使用者的土地使用权。但租用房屋的除外。

第三十五条 原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。

第三十六条 农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。

第三十七条 未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权。

第三十八条 1987年1月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征收的土地，可按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征收文件确定使用权。

第三十九条 以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的，根据批准文件、合建协议或者投资数额确定土地使用权，但1982年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，应依法办理土地转让手续后再确定土地使用权。

第四十条 以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后作为资产入股的，土地使用权确定给股份制企业。

国家以土地使用权作价入股的，土地使用权确定给股份制企业。

国家将土地使用权租赁给股份制企业的，土地使用权确定给股份制企业。企业以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给股份制企业的，土地使用权不变。

第四十一条 企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处置，确定给新的受让人；企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人民政府收回后，根据有关规定进行处置。

第四十二条 法人之间合并，依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的，原土地使用权应当办理有关手续，有偿取得土地使用权；依法可以以划拨形式取得土地使用权的，可以办理划拨土地权属变更登记，取得土地使用权。

第五章 集体土地建设用地使用权

第四十三条 乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。

第四十四条 依照本规定第二十五条规定的农民集体土地，集体土地建设用地使用权确定给联营或股份企业。

第四十五条 1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十六条 1982年2月《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年1月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十七条 符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十八条 非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

第四十九条 接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。

第五十条 农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用地使用权。

第五十一条 按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

第五十二条 空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

第六章 附 则

第五十三条 一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。

第五十四条 地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。

平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。

上述两款中的交叉用地，如属合法批准征收、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位确定为他项权利。

第五十五条 依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地，其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法规确定。但对上述范围内的土地的用途，可以根据有关的规定增加适当的限制条件。

第五十六条 土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。

第五十七条 他项权利依照法律或当事人约定设定。他项权利可以与土地所有权或使用权同时确定，也可在土地所有权或使用权确定之后增设。

第五十八条 各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。

第五十九条 本规定由国家土地管理局负责解释。

第六十条 本规定自1995年5月1日起施行。1989年7月5日国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》同时停止执行。

中华人民共和国农村土地承包法（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正）

第一章 总 则

第一条【立法目的】为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。

第二条【适用范围】本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

注释 本法规定的农村土地，既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有、依法归农民集体使用的农业用地。用于农业的土地，主要有耕地、林地和草地，还有一些其他用于农业的土地，如养殖水面等。养殖水面主要是指用于养殖水产品的水面，养殖水面属于农村土地不可分割的一部分，也是用于农业生产的，也包括在本条所称的农村土地的范围之中。此外，还有荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”，“四荒地”如果是要用于农业的，也属于本条所称的农村土地。总的来说，凡是由农民集体所有或者使用，用于农业生产，又适合承包的土地和水面，都属于本法所称的农村土地，都要适用本法的规定。

参见《宪法》第9、10条；《物权法》第124、134条；《土地管理法》第2、4条；《土地管理法实施条例》第2条；《草原法》第9、10条；《森林法》第3条；《渔业法》第11条

第三条【农村土地承包经营制度】国家实行农村土地承包经营制度。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

注释 农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包集体的耕地等农业用地，对于承包地的承包，本集体经济组织成员人人平等。其主要特点：一是集体经济组织的每个人，不论男女老少，都享有承包本农民集体的农村土地的权利；二是以户为生产经营单位承包，也就是以一个农户家庭的全体成员作为承包方，与本集体经济组织订立承包合同，享有权利，承担义务；三是承包的农村土地对每一个集体经济组织的成员是人人有份的，这主要是指但不限于耕地、林地和草地，凡是本集体经济组织的成员应当人人有份的农村土地，都应当实行家庭承包的方式。

参见《物权法》第124、125条

第四条【依法保护农村土地承包关系的长期稳定】国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。

农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。

注释 在农村实行土地承包经营制度是我国将长期坚持的一项基本制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。《物权法》规定土地承包期限届满可继续承包，这赋予了农民长期而有保障的土地使用权。而《物权法》第126条第2款同时规定，土地承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。也即，承包经营权与土地所有权是不同的，它不具有所有权所具备的占有、使用、收益和处分四种权能中的处分权，承包户转让其土地承包经营权，是在不得改变土地所有权的性质的前提下进行的。土地承包经营权转让，一是需经发包方同意；二是只能转让给从事农业生产经营的农户；三是原承包方与发包方的土地承包关系终止，受让方需与发包方签订新的承包合同，重新进行登记和领取承包经营权证书。而集体土地转为国有土地的，需要按《土地管理法》的规定进行。农民对土地承包不是私有化，农民对所承包的土地不具有独立的土地所有权，所有权仍属于农民集体，土地所有权的性质没有改变。农民对其所承包的土地也不得买卖，而只能依照本法的规定对其土地承包经营权进行流转。

参见《物权法》第125条

第五条【承包权的主体及承包权的保护】农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

参见《宪法》第6、8条；《民法通则》第27-29条

第六条【土地承包经营权男女平等】农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。

注释 农村土地承包中妇女与男子享有平等的权利，是男女平等原则的重要体现。农村妇女在农村土地承包中的权利，主要体现在以下几个方面：（1）作为农村集体经济组织的成员，妇女同男子一样有权承包本集体经济组织发包的土地；（2）妇女结婚的，其承包土地的权利受法律保护；（3）在妇女离婚或丧偶的情况下，仍在原居住地生活，或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，原集体经济组织不得收回该妇女已经取得的原承包地。

第七条【公开、公平、公正原则】农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。

第八条【土地资源的保护】农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。

国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。

参见《土地管理法》第3、4条；《土地管理法实施条例》第19条；《草原法》第3、4、6、7条；《森林法》第5、6条

第九条【集体土地所有者和承包方合法权益的保护】国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。

第十条【土地承包经营权流转的保护】国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

注释 根据本条规定，土地承包经营权流转的要求是“依法、自愿、有偿”。其中，依法是指不得违法改变土地的农业用途。土地承包经营权流转后的开发利用也必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺式经营等。自愿是指流转必须在农民自愿的基础上进行，乡村组织可以对流转进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预，阻碍或者强制农民流转土地承包经营权。有偿是指农村土地的家庭承包户从土地承包经营权流转中所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。此外，农村土地承包经营权流转主要应当在农户之间进行，一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与农村土地承包经营权流转。

第十一条【土地承包管理部门】国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

第二章 家 庭 承 包

第一节 发包方和承包方的权利和义务

第十二条【发包主体】农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。

注释［农民集体所有的土地发包方确定］

农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。这里的“村”指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。

已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。这里的“村民小组”是指行政村内由村民组成的组织。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地是指，该土地原先分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。该地由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包，是根据谁所有谁发包的原则确定的。鉴于目前有许多村民小组并没有设立集体经济组织，则也可以由村民小组发包。

村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。按照谁所有谁发包的原则，应当由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。但是，许多村民小组不具备发包的条件，或者由其发包不方便，实践中由村集体经济组织或者村民委员会代为发包，但并不能因此改变土地的所有权关系。

［国家所有依法由农民集体使用的农村土地发包方的确定］

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，虽然所有权不属于使用该土地的农民集体，但因其是由农民集体使用从事农业生产的，法律规定也实行承包经营。具体由谁发包，应当根据该土地的具体使用情况而定。

第十三条【发包方的权利】发包方享有下列权利：

（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；

（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；

（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；

（四）法律、行政法规规定的其他权利。

注释 本条规定的发包方的权利是法定权利，即使在承包合同中未约定，也仍然依法享有这些权利；同时，在承包合同中不得有对这些权利的限制，如果有限制这些权利的条款，则该条款无效。

第十四条【发包方的义务】发包方承担下列义务：

（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；

（二）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；

（三）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；

（四）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；

（五）法律、行政法规规定的其他义务。

注释《物权法》第130、131条；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第6条

第十五条【家庭承包的承包方的资格】家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

注释 本条规定中的农户是以血缘和婚姻关系为基础组成的农村最基层的社会单位。虽然本条规定的承包单位是农户，但事实上农村集体经济组织的每一个成员都有承包土地的权利。家庭承包需按户组成一个生产经营单位作为承包方。强调承包方是本集体经济组织的农户，主要是针对农村集体的耕地、草地和林地等适宜家庭承包的土地的承包。根据本法第三章的规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒滩等农村土地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包给农户，也可承包给单位或个人，这里的单位或个人可以来自本集体经济组织外。

第十六条【承包方的权利】承包方享有下列权利：

（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；

（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；

（三）法律、行政法规规定的其他权利。

注释 本条规定了承包方享有的基本权利。这些权利是法定权利，即使在承包合同中没有约定，承包方也依法享有这些权利：（1）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。本项所列权利是承包方最基本、也是最重要的权利。（2）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。根据《土地管理法》的规定，征地补偿应当按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿数额。对于补偿范围，《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用应当包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。（3）法律、行政法规规定的其他权利。这是一个兜底条款。除了本条规定的第1、2项权利外，本法的其他条款和其他法律、行政法规也对承包方的权利作了规定。

参见《物权法》第125条；《土地管理法》第31至42条

第十七条【承包方的义务】承包方承担下列义务：

（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；

（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；

（三）法律、行政法规规定的其他义务。

注释 农业用途是指将土地直接用于农业生产，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。非农建设只是将土地用于农业生产目的以外的建设活动。承包方违反本条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。

依法保护土地是指作为土地使用人的承包方对土地生产能力进行保护，保证土地生产生态环境的良好性能和质量。合理利用土地是指承包方使用土地的过程中，通过科学使用土地，使得土地利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥土地要素在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、生产、生态的综合效益。承包方违反本条规定，给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。（参见本法第60条）

参见《物权法》第128条；《土地管理法》第37条

第二节 承包的原则和程序

第十八条【土地承包的原则】土地承包应当遵循以下原则：

（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；

（二）民主协商，公平合理；

（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；

（四）承包程序合法。

第十九条【土地承包的程序】土地承包应当按照以下程序进行：

（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；

（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；

（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；

（四）公开组织实施承包方案；

（五）签订承包合同。

注释 以家庭承包方式取得土地承包经营权的，应当按照本条规定的程序进行。这些程序，是集体经济组织内部的民主议定程序，是强制性规范，必须得到遵守，违反法定程序取得承包经营权的，可以认定为无效。

第三节 承包期限和承包合同

第二十条【承包期限】耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

第二十一条【承包合同】发包方应当与承包方签订书面承包合同。

承包合同一般包括以下条款：

（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；

（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；

（三）承包期限和起止日期；

（四）承包土地的用途；

（五）发包方和承包方的权利和义务；

（六）违约责任。

第二十二条【承包合同的生效】承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

注释 土地承包经营权的设立，以土地承包合同生效为前提。依照本法的规定，承包合同的生效无须经过特别的批准、登记程序。本法虽然要求县级以上地方人民政府向承包方颁发有关权利证书，并登记造册，但不能据此认为承包合同的生效和土地承包经营权的设立以登记为先决条件。土地承包经营权自承包合同生效时取得，登记只是作为对承包经营权确认的程序。这同《土地管理法》的规定也是一致的。

第二十三条【土地承包经营权证等证书的颁发】县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。

颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。

注释 土地承包经营权证书、林权证等证书，是承包方享有土地承包经营权的法律凭证。为了稳定土地承包关系，更好地保障农村土地承包当事人的合法权益，土地承包合同签订后，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册。对此，《森林法》、《草原法》等法律中均有规定。

参见《物权法》第127条第2款

第二十四条【承包合同的稳定性】承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。

第二十五条【严禁国家机关及其工作人员利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同】国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。

第四节 土地承包经营权的保护

第二十六条【承包期内承包地的交回和收回】承包期内，发包方不得收回承包地。

承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。

承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

注释 本条是关于承包期内承包地交回、收回的规定，承包合同中有关收回承包地的约定违反本条规定的，应当认定该约定无效。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第5条）

本条第1款规定，承包期内，发包方不得收回承包地。这一规定对稳定土地承包关系具有重要意义。根据这一规定，除法律对承包地的收回有特别规定外，在承包期内，无论承包方发生什么样的变化，只要作为承包方的家庭还存在，发包方都不得收回承包地。如承包方家庭中的一人或者数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包方在农村从事各种非农产业的；承包方进城务工的等，只要作为承包方的农户家庭没有消亡，发包方都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包经营的家庭消亡的，为避免已有承包地的承包方的继承人因继承而获得两份承包地，允许发包方收回承包的耕地和草地。

对于承包方全家离开农村，迁入小城镇或者设区的市，转为非农业户口的，其承包地能否收回的问题，本条第2款和第3款区别不同的情况分别做了规定。本条第2款规定，如果承包方在承包期内全家迁入小城镇落户，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。该款中所称的小城镇，包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。第3款规定，如果承包方在承包期内全家迁入设区的市，转为非农业户口的，由于其已经不属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有土地承包经营权，则应当交回承包的耕地和草地。需要说明的是，承包方应当交回的承包地仅指耕地和草地，并不包括林地，也就是说，对林地承包经营权不适用本款关于耕地和草地收回的规定。

发包方违法收回、调整承包地，或者承包方弃耕撂荒承包地的，将按照不同情形分别处理：（1）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（2）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。土地承包经营权人有权基于物权人的地位寻求法律保护，要求返还承包地，而不论侵权人是否已将该承包地与他人另行建立了承包合同关系。本条对发包方收回承包地作了严格的限定，并未规定在承包方弃耕撂荒承包地的情形下，发包方可以收回承包地。所以，从维护土地承包经营权人利益的考虑出发，弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地的，应予以支持。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第6条）

如果发包方根据本条规定收回承包地前，承包方已经以转包、出租等形式将其土地承包经营权流转给第三人，且流转期限尚未届满，因流转价款收取产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（1）承包方已经一次性收取了流转价款，发包方请求承包方返还剩余流转期限的流转价款的，应予支持；（2）流转价款为分期支付，发包方请求第三人按照流转合同的约定支付流转价款的，应予支持。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第9条）

为使承包方在交回承包地或者发包方依法收回承包地时，对承包方已向承包地的做出的投入做出补偿，本条第4款明确承包方因其投入而提高了土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

参见《土地管理法》第37条

第二十七条【承包期内承包地的调整】承包期内，发包方不得调整承包地。

承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

注释 本条规定，承包期内不得调整承包地，只有在“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下，才可以适当调整承包地。

这里的“特殊情形”，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包地的；（2）部分农户的土地被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失土地的农户不愿意“农转非”，不要征地补偿等费用，要求继续承包土地的；（3）人地矛盾突出的。人地矛盾突出，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口无地少地的情形比较严重，又没有其他生活来源，在这种情况下，允许在个别农户之间适当进行调整。本款规定的调整指的是“小调整”，是对个别农户之间承包的土地进行小范围适当调整，即将人口减少的农户家庭中的富余土地调整给人口增加的农户。小调整只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整。

需要注意的是，在承包方发生了因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形需要调整土地时，并不必然发生对个别农户之间承包的耕地和草地进行调整，如果集体经济组织依法预留了机动地，或者有通过依法开垦等方式增加的土地，或者有承包方依法、自愿交回的土地，应当先用这些土地解决无地农民的承包地问题，只有在没有上述土地的情况下，才可以对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。

调整还应当经过一定的法定程序，未经法定程序不得进行调整。

承包合同中有关调整承包地的约定违反本条规定的，应当认定该约定无效。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第5条）

第二十八条【用于调整承包土地或者承包给新增人口的土地】下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：

（一）集体经济组织依法预留的机动地；

（二）通过依法开垦等方式增加的；

（三）承包方依法、自愿交回的。

第二十九条【承包期内承包方自愿将承包地交回发包方的处理】承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。

注释 是否交回土地，何时交回承包地，是承包方的权利，以承包方自愿为原则。但是承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方交回承包地不符合本条规定程序的，不得认定其为自愿交回。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第10条）

第三十条【妇女婚姻关系变动对土地承包的影响】承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

注释 承包期内，妇女结婚的，妇女嫁入方所在村应当尽量解决其土地承包问题，如果集体经济组织有依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地或者承包方依法、自愿交回的土地，可以分给嫁入妇女一份承包地。没有上述土地，在因人地矛盾突出等特殊情形依法对个别农户之间承包的土地进行小调整时，应当分给嫁入妇女一份承包地。如果当地既没有富余的土地，也不进行小调整，而是实行“增人不增地，减人不减地”的办法，则出嫁妇女原籍所在地的发包方不得收回其原承包地。

妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活的，其已取得的承包地应当由离婚或者丧偶妇女继续承包，发包方不得收回；不在原居住地生活的，新居住地的集体经济组织应当尽量为其解决承包土地问题，如可以在依法进行小调整时分给离婚或者丧偶妇女一份承包地，离婚或者丧偶妇女在新居住地未取得承包地的，原居住地的发包方不得收回其原承包地。以上做法的目的在于保证出嫁妇女、离婚或丧偶的妇女在任何情况下都能拥有一份承包地。

承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反本条规定的，应当认定该约定无效。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第5条）

案例 钟某与秦某等农业承包合同纠纷上诉案（广东省广州市中级人民法院〔2007〕穗中法民二终字第478号）

案件适用要点：对以钟某名义承包的土地，本案当事人均有耕种和收益的权利和义务，那么该家庭所承包的土地被征用所得的补偿款应归全体承包人。但是上诉人自1984年出嫁到外村后就没有再参与责任田的耕种，该家庭承包的土地直到被征用之前一直都由被上诉人耕作，对所承包土地的管理、投入、耕作以及承包费的缴纳都由被上诉人负责，所以对征地款的补偿（包括青苗补偿费），被上诉人作为实际耕作人应比上诉人多分。

第三十一条【承包收益和林地承包权的继承】承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。

林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

第五节 土地承包经营权的流转

第三十二条【土地承包经营权流转的方式】通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

注释 农村土地承包经营权流转的方式有转包、出租、互换、转让等。

转包主要发生在农村集体经济组织内部农户之间。转包人对土地承包经营权的产权不变，受转包人享有土地承包经营权使用的权利，获取承包土地的收益，并向转包人支付转包费。转包无需经发包人许可，但转包合同需向发包人备案。

出租主要是农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。出租是一种外部的民事合同。承租人通过租赁合同取得土地承包经营权的承租权，并向出租的农户支付租金。农民出租土地承包经营权无需经发包人许可，但出租合同需向发包人备案。

互换是农村集体经济组织内部的农户之间为方便耕种和各自需要，对各自的土地承包经营权的交换。互换是一种互易合同，互易后，互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己的原土地承包经营权。双方农户达成互换合同后，还应与发包人变更原土地承包合同。

转让是农户将土地承包经营权移转给他人。转让将使农户丧失对承包土地的使用权，因此对转让必须严格条件。在承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，即可转让土地承包经营权。转让土地承包经营权的基础是农民有了切实的生活保障，否则不应转让土地承包经营权。转让的对象应当限于从事农业生产经营的农户。具备转让条件的农户将土地承包经营权转让给其他农户，应当经发包方同意，并与发包方变更原土地承包合同。

参见《农村土地承包经营权流转管理办法》第16～20条

第三十三条【土地承包经营权流转的原则】土地承包经营权流转应当遵循以下原则：

（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；

（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；

（四）受让方须有农业经营能力；

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

注释 土地承包经营权流转中，本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下享有优先权，但下列情形除外：（1）在书面公示的合理期限内未提出优先权主张的；（2）未经书面公示，在本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月内未提出优先权主张的。（参见《审理农村土地承包纠纷案件解释》第11条）

第三十四条【土地承包经营权流转的主体】土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

第三十五条【承包期内发包方的义务】承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。

第三十六条【土地承包经营权流转的收益及其归属】土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

注释 土地承包经营权流转的流转费，包括转包的转包费、出租的租金、转让的转让费，具体数额应当由流转方和受流转方在流转合同中协商确定。双方商定的流转费归流转方所有。任何组织和个人不得擅自截留、扣缴流转费，以保障承包方流转土地承包经营权的收益不被侵犯。

第三十七条【土地承包经营权流转合同】土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。

土地承包经营权流转合同一般包括以下条款：

（一）双方当事人的姓名、住所；

（二）流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；

（三）流转的期限和起止日期；

（四）流转土地的用途；

（五）双方当事人的权利和义务；

（六）流转价款及支付方式；

（七）违约责任。

第三十八条【土地承包经营权流转的登记】土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。

注释 根据本条规定，对土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记，并提交土地变更登记申请书及相关资料，内容包括：转让人与受让人的姓名、住所，土地坐落、面积、用途，土地承包合同、土地使用权转让或者互换合同、土地承包经营权证书，以及登记部门要求提供的其他文件。登记部门收到土地使用权变更登记的申请及上述文件后，经调查、审核，符合变更登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或者更改土地承包经营权证书。

参见《农村土地承包经营权流转管理办法》第254条

第三十九条【土地承包经营权的转包、出租】承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。

承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

注释 转包和出租后，虽然土地不再由原承包方耕种，但土地承包经营权的主体并没有发生变化，承包关系也并不是发包方与接包方或者承租方之间的关系，而仍然是原承包方与发包方的关系。如果出现承包的土地被用于非农建设，或者对承包的土地造成永久性损害的情况，以及其他违反法律、行政法规或者承包合同的行为，即使是由接包方或者承租方的原因引起的，原承包方也要承担责任。反之，如果发包方有干涉正常的生产经营活动，或者不依照承包合同约定提供生产、技术、信息服务等行为，即使损害的是接包方或者承租人的利益，发包方也应向原承包方承担法律责任。

第四十条【土地承包经营权的互换】承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。

注释 土地承包经营权互换需要注意的是：第一，互换只是土地承包经营权人改变，不是土地用途及承包义务的改变，互换后的土地承包经营权人仍然要按照发包时确定的该土地的用途使用土地，履行该地块原来负担的义务。第二，家庭承包的土地，不仅涉及不同集体经济组织的土地权属，也关系农户的生存保障。因此，承包方不能与其他集体经济组织的农户互换土地承包经营权。

第四十一条【土地承包经营权的转让】承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

参见《物权法》第128条；《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条

第四十二条【土地承包经营权的入股】承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。

注释 本条对土地承包经营权入股作了界定：第一，入股应在承包方间进行，不包括将土地承包经营权量化为股份，投入到从事农业生产的工商企业或者公司，也不包括将土地承包经营权作为投资成立农业经营公司。第二，土地承包经营权入股是农户以入股形式组织在一起，从事农业合作生产，收益按照股份分配，而不是将土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资。

第四十三条【承包方在承包地上投入而提高土地生产能力的补偿】承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。

第三章 其他方式的承包

第四十四条【本章规定的适用范围】不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。

第四十五条【以其他方式承包农村土地时承包合同的签订】以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。

第四十六条【荒山、荒沟、荒丘、荒滩等的承包经营方式】荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。

承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。

第四十七条【本集体经济组织成员享有优先承包权】以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。

注释 〔优先承包权行使的条件〕

本条规定，以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。本集体经济组织成员所享有优先承包权，系源于法律的直接规定，因而具有法定性。本集体经济组织成员优先承包权的行使要件有以下几个方面：（1）主张优先权的人须具备本集体经济组织成员资格；（2）须于承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先权；（3）须于一定期间之内行使优先承包权。

第四十八条【将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的程序】发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。

第四十九条【以其他方式承包农村土地后土地承包经营权的流转】通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

第五十条【以其他方式取得的土地承包经营权的继承】土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。

第四章 争议的解决和法律责任

第五十一条【土地承包经营纠纷的解决方式】因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

第五十二条【农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决的法律效力】当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。

第五十三条【侵害承包方的土地承包经营权应当承担民事责任】任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。

第五十四条【发包方的民事责任】发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：

（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权；

（二）违反本法规定收回、调整承包地；

（三）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；

（四）假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；

（五）以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；

（六）将承包地收回抵顶欠款；

（七）剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；

（八）其他侵害土地承包经营权的行为。

第五十五条【承包合同中无效的约定】承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。

第五十六条【违约责任】当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。

第五十七条【无效的土地承包经营权流转】任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。

第五十八条【擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的处理】任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。

第五十九条【非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用的法律责任】违反土地管理法规，非法征收、征用、占用土地或者贪污、挪用土地征收、征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。

第六十条【承包方违法将承包地用于非农建设或者给承包地造成永久性损害的法律责任】承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。

承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。

第六十一条【国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权行为的法律责任】国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第六十二条【本法实施前的农村土地承包继续有效】本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。

第六十三条【机动地的预留】本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。

本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。

第六十四条【实施办法的制定】各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。

第六十五条【施行时间】本法自2003年3月1日起施行。

国务院关于加强土地调控有关问题的通知（2006年8月31日 国发〔2006〕31号）

党中央、国务院高度重视土地管理和调控。2004年印发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，作出了全面系统的规定。各地区、各部门采取措施，积极落实，取得了初步成效。但是，当前土地管理特别是土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地“闸门”任务仍然十分艰巨。为进一步贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展，必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。现就有关问题通知如下：

一、进一步明确土地管理和耕地保护的责任

地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。国土资源部要加强对各地实际建设用地和土地征收情况的核查。

按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。

严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。

二、切实保障被征地农民的长远生计

征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。

三、规范土地出让收支管理

国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

四、调整建设用地有关税费政策

提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。其中，国发〔2004〕28号文件下发后减免和欠缴的，要在今年年底前全额清缴；逾期未缴的，暂不办理用地审批。财政部会同国土资源部要抓紧制订新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和适时调整的具体办法，并进一步改进和完善新增建设用地土地有偿使用费的分配使用管理。

提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准，财政部、税务总局会同国土资源部、法制办要抓紧制订具体办法。财税部门要加强税收征管，严格控制减免税。

五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度

国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

六、禁止擅自将农用地转为建设用地

农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。

七、强化对土地管理行为的监督检查

国家土地督察机构要认真履行国务院赋予的职责，加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查。对监督检查中发现的违法违规问题，要及时提出纠正或整改意见。对纠正整改不力的，依照有关规定责令限期纠正整改。纠正整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收。

国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。

八、严肃惩处土地违法违规行为

国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。

完善土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度。监察部要会同国土资源部等有关部门，在近期集中开展一次以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。对重大土地违法违规案件要公开处理，涉嫌犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责任。

各地区、各部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，充分认识实行最严格土地管理制度的重要性，认真贯彻、坚决执行中央关于加强土地调控的各项措施。各地区要结合执行本通知，对国发〔2004〕28号文件实施以来的土地管理和利用情况进行全面自查，对清查出的土地违法违规行为必须严肃处理。发展改革委、监察部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、人民银行、税务总局、统计局、法制办等部门要各司其职、密切配合，尽快制定本通知实施的配套文件，共同做好加强土地调控的各项工作。国土资源部要会同监察部等有关部门做好对本通知贯彻执行情况的监督检查。各地区、各部门要在2006年年底前将贯彻执行本通知的情况向国务院报告。

国务院关于深化改革严格土地管理的决定（2004年10月21日 国发〔2004〕28号）

实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。去年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。现决定如下：

一、严格执行土地管理法律法规

（一）牢固树立遵守土地法律法规的意识。各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。

（二）严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。

（三）严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。

（四）禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。

（五）严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

（六）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。

（七）加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。

（八）从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。为巩固土地市场治理整顿成果，2004年农用地转用计划指标不再追加；对过去拖欠农民的征地补偿安置费在2004年年底前不能足额偿还的地方，暂缓下达该地区2005年农用地转用计划。

（九）加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

（十）加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

（十一）严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后三个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

三、完善征地补偿和安置制度

（十二）完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

（十三）妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。

（十四）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。

（十五）加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。

四、健全土地节约利用和收益分配机制

（十六）实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的政策措施。各地区、各有关部门要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率的规定，不得圈占土地搞“花园式工厂”。在开发区（园区）推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。基础设施和公益性建设项目，也要节约合理用地。今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。

（十七）推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。

（十八）制订和实施新的土地使用标准。依照国家产业政策，国土资源部门对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，并会同有关部门制订工程项目建设用地定额标准，省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况制订具体实施办法。继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。

（十九）严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。

（二十）完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。审计部门要加强对新增建设用地土地有偿使用费征收和使用的监督检查。对减免和欠缴的，要依法追缴。财政部、国土资源部要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向粮食主产区倾斜。探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。

五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度

（二十一）明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排，依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本行政区域内耕地占补平衡，并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。

（二十二）建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰，并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的，要在全国通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。

（二十三）严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由国土资源部会同有关部门另行制订。实行补充耕地监督的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。省、自治区、直辖市国土资源部门和农业部门要加强监督检查。

（二十四）强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案标准。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。

（二十五）加强土地管理行政能力建设。2004年年底以前要完成省级以下国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要保证基层国土资源管理所机构、编制、经费到位，切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作用。国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度，启动新一轮土地调查，保证土地数据的真实性。组织实施“金土工程”。充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。

各地区、各有关部门要以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把落实好最严格的土地管理制度作为对执政能力和依法行政能力的检验。高度重视土地的保护和合理利用，认真总结经验，积极推进土地管理体制改革，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。