四、行政法

（一）行政法的基本原则

行政法的基本原则指反映行政法的本质和基本价值追求，体现行政法各个制度和具体规则的内在联系，调节基本行政关系的共同要求。主要包括：合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则、权责统一原则。

1.合法行政原则。合法行政原则是行政法的首要原则，其他原则可以理解为是这一原则的延伸。具体而言，合法行政原则包含下述要求：（1）行政机关必须遵守现行有效的法律行使职权；（2）行政机关应当在法律授权的范围内活动。《全面推进依法行政实施纲要》指出：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

2.行政合理或合理行政原则。合理行政原则指行政行为应当具有合理性。它主要包含下述基本要求：（1）公平公正。（2）行政机关作出相关决定时应考虑相关的因素。（3）比例原则。行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。《全面推进依法行政实施纲要》指出：行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

3.程序正当原则。程序正当原则具体包括行政公开、公众参与和回避原则。根据《全面推进依法行政实施纲要》的论述，程序正当原则的具体内涵指：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

4.高效便民原则。根据《全面推进依法行政实施纲要》的论述，高效便民原则指：行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。据此，该原则可以概括为以下两个要求：提高行政效率，便利当事人。同时，也指这两个要求的辩证统一。

5.诚实守信原则。根据《全面推进依法行政实施纲要》的论述，诚实守信原则指：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。据此，诚实守信原则可以概括为以下两个方面：行政信息真实；保护公民信赖利益。

6.权责统一原则。权责统一原则的基本要求是，行政权力和法律责任相统一，即执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。《全面推进依法行政实施纲要》指出，权责统一的原则要求：行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

（二）行政法的基本概念

1.行政主体。行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。是否能够成为行政主体的问题，在行政诉讼上是非常重要的。被告要适格（即具有被告的资格），其前提之一是它属于行政主体。同时，也只有确定了行政主体，才能在行政复议过程中确定复议机关。

（1）行政主体与行政机关。这二者不是等同的。行政机关是指依据宪法或行政组织法规定而设置的行使国家行政职权、对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。其与行政主体概念之间的关系可以分为以下三个方面：第一，行政机关是最主要的行政主体，但行政主体不限于行政机关，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体；第二，行政机关中的内设机构，除法律法规授权的以外，一般不具有行政主体资格；第三，行政机关只有在行政法律关系中行使行政管理职权时才能成为行政主体，因此行政机关在为民事行为时，就不具有行政主体的身份。

（2）法规授权的组织与受行政机关委托的组织。法律法规授权的组织是行政主体，能以自己的名义独立行使行政职权，进行行政管理，其职权来源于法律、法规的授予，其行为的责任由该组织承担。受行政机关委托的组织并非行政主体，它是以委托机关的名义行使职权，其职权来自委托，其行为的责任应当由委托机关承担，对该行政行为的诉讼以委托机关为被告，对该行政行为不服申请复议的，应向委托机关的上级机关申请。

（3）行政主体与公务员。行政主体与公务员联系紧密，不可分割。但是尽管行政活动是由公务员代表行政主体具体实施的，但公务员并不是行政主体。

（4）行政机关的内设机构、派出机构、派出机关。

行政机关的内设机构是根据组织法或行政需要设立的内部机构，并非行政主体，但法律法规授权的除外。

行政机关的派出机构一般是行政部门派出的分支机构，只有在法律授权的事项方面是行政主体。例如派出所是公安局的派出机构，一般不是行政主体，但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第91条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。据此，派出所可以自己的名义作出警告、500元以下罚款的治安管理处罚，此时，派出所就是行政主体，对该行为不服提起诉讼的，以派出所为被告，申请复议的，复议机关为公安局或该级地方人民政府。行政复议法也规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。

派出机关一般是一级政府的分支机构，如区公所、行署、街道等，通常可以成为行政主体。

2.行政行为的概念。行政行为是指行政主体实施的产生法律效力的行为。我国行政法上将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为两类。行政诉讼的客体限于具体行政行为，行政复议过程中可涉及部分抽象行政行为。

（1）抽象行政行为。抽象行政行为指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等规范性文件的行为。

（2）具体行政行为。具体行政行为指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。该种行为的本质可以理解为是行政机关根据具有普遍约束力的规范性文件适用于特定时间或特定人而作出的特定处理。

（3）具体行政行为的分类。具体行政行为从功能上可分为：

设定权利或者义务的行为：如颁发营业执照；发放房屋产权证书。

剥夺、限制权利或撤销义务的行为：如吊销某企业的营业执照；卫生局责令某企业停产整顿。对公民、组织应承担的义务，行政机关可以撤销，如税务机关因某国有企业确有困难，根据其申请决定免除其应缴纳的所得税。

变更权利或义务的行为：如税务机关根据某企业的申请减少了其应缴纳的税款。

不作为，或称不行为。行政机关对于自己应当履行的职权不履行，称不行为或不作为。不作为不是否定行为，否定行为是已经作为了，比如公民甲申请营业执照，某工商局决定驳回，不予批准，这是否定行为。如果该工商局不予答复，不作决定，这是不作为。行政机关不行为也是一种具体行政行为。

法学理论上根据不同的标准，对具体行政行为作了如下分类：

以行政机关是否以当事人的申请作为启动行政行为的条件为标准，具体行政行为可分为：依职权的行为和须申请的行为（或称应申请的行为）。

以具体行政行为受法律拘束的程度为标准，具体行政行为可分为羁束的具体行政行为和裁量的具体行政行为。前者受到的法律拘束程度大，后者表明行政机关在作出具体行政行为时具有较大的自由裁量余地。

以具体行政行为与当事人之间的权益关系为标准，具体行政行为可分为授益的具体行政行为和负担的具体行政行为。前者指授予权利或利益的行为，后者指设定义务或责任的行为。

以具体行政行为是否需要具备法定的形式为标准，具体行政行为可分为要式具体行政行为和不要式具体行政行为。

附：抽象行政行为和具体行政行为的比较

3.行政强制措施。行政强制措施指的是，行政机关为预防、制止或控制某种正在发生或可能发生的违法行为、危险状态，或者是为了查明事实、保全证据，依照法律规定，对行政相对人的人身、财产采取的一些临时性的强制手段和对证据的保全手段，包括对人身的行政强制措施（扣留、强制隔离、强制治疗等）和对财产的行政强制措施（查封、扣押、冻结等）。见2011年6月30日新通过的《中华人民共和国行政强制法》第9条、第三章。

（1）查封。查封是指有管辖权的行政机关用封条将当事人的财物就地封存，不准任何人转移和处理。

（2）扣押。扣押是指有管辖权的行政机关把相关物品、文件及依法应当予以没收的财物转移至另外场所，加以扣留，防止当事人占有、使用或处分。扣押和查封不同，查封主要是就地进行，扣押主要是易地进行。

（3）冻结。冻结是针对当事人的存款所采取的一种强制措施。有管辖权的行政机关为了保证行政处罚的执行，认为需要冻结当事人的存款时，应以行政机关的名义发出协助执行通知书，由有关的银行或者信用合作社冻结，不准当事人及其他人提取和转移。行政处罚法规定，当事人逾期不履行罚款行政处罚的，行政机关可以将冻结的存款划拨抵缴罚款。

4.行政强制执行。行政强制执行是指行政主体依法自己或申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的行政相对人采取强制方式，以迫使该相对人履行该义务，或者达到与履行义务相同之状态的行为或制度。我国行政强制执行的基本制度是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。《行政强制法》第34条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

（1）行政机关与行政强制执行。并不是所有行政机关都有强制执行权。行政主体是否享有强制执行权由法律规定。现阶段，公安机关、国家安全机关、工商、税务、海关等依法享有强制执行权。但是，有执行权的机关可以自己强制执行，也可以申请法院执行（有些强制执行只能由享有该执行权的机关执行），没有执行权的机关只能申请法院执行。

（2）行政强制执行与行政强制措施。请参见下表：

（3）行政强制执行的种类：

代履行：又叫代执行，是指义务人不履行法律、法规等规定的或者行政行为所确定的可代替义务，由行政强制执行机关或第三人代为履行，并向义务人征收必要费用的行政强制执行方法。

执行罚：指有关行政主体在相对人逾期拒不履行法定义务时，对相对人处以财产上新的制裁，以迫使相对人自觉履行法定义务的行政强制执行方式。执行罚是多数国家均采用的一种强制执行手段。

直接强制：指在采用代执行、执行罚等间接手段不能达到执行目的，或无法采用间接手段时，执行主体可依法对义务人的人身或财产直接实施强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的强制执行方法。直接强制是一种实力较强的强制方式，因此其运用在不违背现行立法规定之外，还必须坚持一定的合理度。

5.行政征收、行政征用、行政征购。

（1）行政征收是指行政机关根据法律的规定，以强制方式无偿向相对人征集一定数额的金钱或实物的行政行为。根据我国法律的规定，行政征收主要有：征税；建设资金费的征收；资源使用费的征收；管理费的征收。（注意：我们常常听到的土地征收、土地征用的说法都不属于行政征收，因为土地征收征用都是有补偿的。）

（2）行政征用是行政机关依法强制征用相对人的财产或劳务，并给予一定补偿的行为。

（3）行政征购是指行政机关通过合同方式取得相对人财产所有权的行为。

（4）三者的区别。行政征收与行政征用的区别在于：行政征用的范围包括相对人的财产和劳务，行政征收则只限于相对人的财产；行政征用是对财产的暂时性使用，行政征收则是对财产的永久占有，是将相对人财产的所有权转移给国家；行政征用具有补偿性，对相对人的财产是有偿使用（如不改变所有权性质前提下对土地的征用），行政征收则是无偿的。行政征购与行政征收的区别在于：征购属于合同，是双方行为，征收则是单方面的，无须相对人协商。

6.行政裁决。行政裁决指行政机关根据法律授权，主持解决当事人之间发生的与行政管理事项密切相关的特定的民事纠纷的活动（注意：这里存在三方，即行政机关和平等的双方当事人，客体是民事纠纷）。行政裁决解决的民事纠纷由法律明确规定。

7.行政许可。行政许可指具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，经依法审查，以颁发书面证照的形式，依法赋予申请人从事某种活动的权利或资格。

（1）可设定行政许可的事项。根据《行政许可法》的规定，下列事项可设定行政许可（参见《行政许可法》第12条）：

①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。

②有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。

③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。

④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。

⑤企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。

⑥法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

注意：第一，上表中规定的可以设定行政许可的其他事项，限于“法律、行政法规”的规定，即只有全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规；第二，可以设定行政许可的事项在下述情况下，可不设定行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

（2）行政许可权的分配。参见下表：

除上表所列，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

8.行政处罚。行政处罚是行政主体为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，给予违反行政管理秩序、依法应当受到行政处罚的行政相对人的法律制裁。行政处罚是行政主体对主体之外的行政相对人作出的。要注意将行政处罚与行政处分区分开来（行政处分是由公务员所在机关或上级机关、监察机关对违法失职的公务员作出的，包括：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除）。

（1）行政处罚的种类。行政处罚的种类包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

（2）行政处罚的设定。参见下表：

9.行政复议和行政诉讼

（1）行政复议的概念和受案范围

行政复议，指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向做出该具体行政行为的上一级行政机关（行政机关所属人民政府或上级主管部门）提出申请，受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查，并作出复议决定的活动。

行政复议的受案范围及可同时提请审查的规定：

（2）行政诉讼的概念、依据和受案范围

行政诉讼是法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。行政诉讼的被告总是相关行政主体，原告总是认为其合法权益受到侵犯的公民、法人或其他组织。

行政诉讼的受案范围及审理依据：

不受理的范围。人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

①国防、外交等国家行为（指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为）；

②行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（即抽象行政行为不属行政诉讼范围）；

③行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

④法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为；

⑤公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

⑥行政机关的调解行为以及法律规定的仲裁行为；

⑦不具有强制力的行政指导行为；

⑧驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

⑨对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

（3）行政复议的复议机关

（4）行政诉讼的管辖法院

（5）行政复议的被申请人和行政诉讼的被告

（6）行政复议与行政诉讼之间的关系类型