第四章 行政处罚的管辖和适用

第二十条【处罚的管辖】

行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

应用

22.如何确定海关行政处罚的管辖机关

海关行政处罚由发现违法行为的海关管辖，也可以由违法行为发生地海关管辖。两个以上海关都有管辖权的案件，由最先发现违法行为的海关管辖。管辖不明确的案件，由有关海关协商确定管辖，协商不成的，报请共同的上级海关指定管辖。重大、复杂的案件，可以由海关总署指定管辖。

海关发现的依法应当由其他行政机关处理的违法行为，应当移送有关行政机关处理；违法行为涉嫌犯罪的，应当移送海关侦查走私犯罪公安机构、地方公安机关依法办理。

23.如何确定教育行政处罚的管辖机关

（1）教育行政处罚由违法行为发生地的教育行政部门管辖。

（2）对给予撤销学校或者其他教育机构处罚的案件，由批准该学校或者其他教育机构设立的教育行政部门管辖。

（3）国务院教育行政部门管辖以下处罚案件：应当由其撤销高等学校或者其他教育机构的案件；应当由其撤销教师资格的案件；全国重大、复杂的案件以及教育法律、法规规定由其管辖的处罚案件。

（4）除国务院教育行政部门管辖的处罚案件外，对其他各级各类学校或者其他教育机构及其内部人员处罚案件的管辖为：①对高等学校或者其他高等教育机构及其内部人员的处罚，为省级人民政府教育行政部门；②对中等学校或者其他中等教育机构及其内部人员的处罚，为省级或地、设区的市级人民政府教育行政部门；③对实施初级中等以下义务教育的学校或者其他教育机构、幼儿园及其内部人员的处罚，为县、区级人民政府教育行政部门。

24.对道路交通安全违法行为的处罚，如何确定管辖

（1）对交通警察执勤、执法中当场发现的违法行为的处罚由违法行为地的公安机关交通管理部门管辖。

（2）对交通技术监控资料记录的违法行为的处罚可以由违法行为地或者机动车号牌核发地的公安机关交通管理部门管辖。

（3）对违法行为人处以罚款或者暂扣机动车驾驶证处罚的，由县级以上公安机关交通管理部门作出处罚决定。

（4）对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市公安机关交通管理部门作出处罚决定。

（5）对违法行为人处以行政拘留的，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关作出处罚决定。

25.如何确定环境保护行政处罚的管辖机关

（1）县级以上地方环境保护行政主管部门管辖本行政区域的环境保护行政处罚案件。

（2）对违反环境影响评价制度，或者需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入使用的建设项目的行政处罚，由负责审批该项目环境影响报告书（表）或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门决定。

（3）对逾期未完成限期治理任务的企业事业单位的罚款处罚，由作出限期治理决定的人民政府所属的环境保护行政主管部门决定。

（4）对无经营许可证或者不按照经营许可证的规定从事危险废物经营活动的行政处罚，由负责发证的环境保护行政主管部门决定。

（5）造成跨行政区域污染的行政处罚案件的管辖，由污染行为发生地和污染结果发生地的环境保护行政主管部门协商；协商不成的，报请共同的上一级环境保护行政主管部门指定管辖。

（6）两个以上环境保护行政主管部门都有管辖权的行政处罚案件，由最先发现或者最先接到举报的环境保护行政主管部门管辖。

（7）下级环境保护行政主管部门对其管辖范围内的行政处罚案件实施处罚有困难的，可以报请上级环境保护行政主管部门指定管辖。上级环境保护行政主管部门认为下级环境保护行政主管部门实施处罚确有困难或者不能独立行使处罚权的，经通知下级环境保护行政主管部门和当事人，可以对下级环境保护行政主管部门管辖范围内的案件直接实施行政处罚。上级环境保护行政主管部门可以将其管辖范围内的案件交由下级环境保护行政主管部门直接实施行政处罚。

26.对安全生产违法行为的处罚，如何确定管辖机关

（1）安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。

（2）暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。其中，暂扣有关许可证和暂停有关执业资格、岗位证书的期限一般不得超过6个月；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（3）给予关闭的行政处罚，由县级以上安全监管监察部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。

（4）给予拘留的行政处罚，由县级以上安全监管监察部门建议公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。

（5）上级安全监管监察部门可以直接查处下级安全监管监察部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级安全监管监察部门管辖。下级安全监管监察部门可以将重大、疑难案件报请上级安全监管监察部门管辖。

27.如何确定工商行政违法行为处罚的管辖机关

（1）行政处罚由违法行为发生地的县级以上工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

（2）县（区）、市（地、州）工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。省、自治区、直辖市工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的重大、复杂案件。国家工商行政管理总局依职权管辖应当由自己实施行政处罚的案件及全国范围内发生的重大、复杂案件。

（3）工商行政管理所依照法律、法规规定以自己的名义实施行政处罚的具体权限，由省级工商行政管理机关确定。

（4）对利用广播、电影、电视、报纸、期刊、互联网等媒介发布违法广告的行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理机关管辖。广告发布者所在地工商行政管理机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理机关处理。

（5）对当事人的同一违法行为，两个以上工商行政管理机关都有管辖权的，由最先立案的工商行政管理机关管辖。

（6）两个以上工商行政管理机关因管辖权发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖。

（7）工商行政管理机关发现所查处的案件不属于自己管辖时，应当将案件移送有管辖权的工商行政管理机关。受移送的工商行政管理机关对管辖权有异议的，应当报请共同上一级工商行政管理机关指定管辖，不得再自行移送。

（8）上级工商行政管理机关认为必要时可以直接查处下级工商行政管理机关管辖的案件，也可以将自己管辖的案件移交下级工商行政管理机关管辖。法律、行政法规明确规定案件应当由上级工商行政管理机关管辖的，上级工商行政管理机关不得将案件移交下级工商行政管理机关管辖。下级工商行政管理机关认为应当由其管辖的案件属重大、疑难案件，或者由于特殊原因，难以办理的，可以报请上一级工商行政管理机关确定管辖。

（9）跨行政区域的行政处罚案件，共同的上一级工商行政管理机关应当做好协调工作。相关工商行政管理机关应当积极配合异地办案的工商行政管理机关查处案件。

（10）工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。工商行政管理机关发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依照有关规定将案件移送司法机关。

配套

《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第3、4条；《无照经营查处取缔办法》第4、5条；《教育行政处罚暂行实施办法》第5条；《道路交通安全违法行为处理程序规定》第4、5条；《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第84-88条；《安全生产违法行为行政处罚办法》第6、10、11条；《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第5-15条

第二十一条【指定管辖】

对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

注解

行政处罚的指定管辖是上级行政机关指定下一级行政机关对某一具体的违法行为行使处罚管辖权的活动。根据本条规定，行政处罚的指定管辖适用于对管辖发生争议的场合。所谓对管辖发生争议，是指两个或者两个以上的行政处罚主体在实施行政处罚时，发生相互推诿或者争夺管辖的现象。

第二十二条【构成犯罪案件的移送】

违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

配套

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》

第二十三条【改正违法行为】

行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

注解

责令限期改正的，应当是违法行为，但也不能过于狭隘地将本条所说的“改正”理解为单纯的恢复原状。改正的措施，除恢复原状外，还包括赔偿损失、消除影响、采取措施防范违法行为再次发生等多种方式，其实质是要求违法者认真承担责任，并杜绝同类事件再次发生。

配套

《国务院法制办公室关于〈旅行社管理条例〉有关条款解释的答复》

第二十四条【同一行为不得重复处罚】

对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

注解

本条规定含有两层意思，一层意思是，对当事人的同一个违法行为，可能存在两次以上的行政处罚；另一层意思是，对当事人同一个违法行为需要给予两次以上行政处罚的，不允许给予两次以上的罚款。但是，以下几种情况不受本条规定的限制：

（1）行政机关作出的罚款处罚因为法定事由被撤销，但根据具体情况仍需要对违法行为进行处理的，行政机关依法重新作出罚款的处罚。例如，某外资企业因拒绝接受税务机关的检查，被罚款5000元，该企业不服并向复议机关申请复议，复议机关以处罚过重撤销了处罚，并责令重新作出具体行政行为。税务机关据此作出了处罚3000元的决定，就是法律允许的。

（2）行政机关对违法行为同时适用了罚款和其他处罚，罚款执行后，其他处罚因为客观原因无法执行，于是行政机关依法将其他处罚变更为罚款。

（3）行政机关作出罚款决定后，行为人有能力履行而拒不履行，行政机关依法提高原罚款数额。

应用

28.房地产开发企业违反土地管理法的规定，被收回国有土地使用权，同时，税务机关以房地产开发企业偷漏税为由，对其进行税务处罚，该处罚是否违背“一事不再罚”原则

不同的行政机关针对同一当事人不同的违法行为，依据不同的法律规范，分别作出的行政处罚，不违反本条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。房地产开发经营企业依法应当缴纳营业税、企业所得税、土地增值税、契税和印花税等税，上述税种的缴纳应当建立在合法经营和合法行为的基础上。违法经营的行为应受到有关行政机关的处罚，但是否纳税应当区别对待：（1）违法开发的房地产没有被追认，交易没有成功，该企业不发生纳税问题；（2）违法开发的房地产被追认，交易成功，该企业应当依法纳税。

第二十五条【未成年人处罚的限制】

不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

注解

确定行政处罚的责任年龄，需要注意两点：（1）应当以实足年龄计算。这一点在注重虚岁的农村地区尤其要特别注意。在具体计算方法上，可参照刑法的有关规定，以日为计算标准，即只有分别过了14、18周岁生日，从第二天开始，才能认为已满14岁、18岁。日期要一律以公历为准。（2）应当以未成年人实施违法行为时的年龄计算。

配套

《中华人民共和国治安管理处罚法》第12、21条

第二十六条【精神病人处罚的限制】

精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

配套

《中华人民共和国治安管理处罚法》第13条

第二十七条【从轻、减轻处罚的条件】

当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

注解

1.从轻处罚，是指行政主体在法定的处罚种类和处罚幅度内，对违法行为人在几种可能的处罚种类中选择较轻的处罚种类或者在一种处罚种类的法定幅度内选择较低限进行处罚。

2.减轻处罚，行政主体在法定的处罚种类以下和处罚幅度的最低限以下，对违法行为人适用行政处罚。

3.不予处罚，是指行政主体依照法律、法规的规定，因为有法定事由存在，对本应给予处罚的违法行为人免除对其适用行政处罚。

4.在从轻处罚、减轻处罚和不予处罚的法定情节之外，还存在另外一种行政处罚适用的法定情节，即从重处罚的法定情节。从重处罚是与从轻处罚相对应而言的一种行政处罚适用方法，它指行政机关在法定的处罚方式和幅度内，对行政违法行为人在数种处罚方式中适用较严厉的处罚方式，或者在某一处罚方式允许的幅度范围内适用接近于上限的处罚。违法行为有下列情形之一的，应当从重处罚：

（1）违法情节恶劣或者造成较为严重的后果的；

（2）不听劝阻，继续实施违法行为，或者多次实施违法行为，屡教不改的；

（3）妨碍、逃避或者抗拒执法人员调查、处理其违法行为的；

（4）在共同违法中起主要作用，或者胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的；

（5）故意转移、隐匿、伪造证据或者对检举人、证人打击报复的；

（6）利用职权提供的便利实施违法行为的；

（7）法律、法规、规章规定的其他应当从重处罚的情形。

从重处罚，必须是在法律、法规规定的范围内进行，超出法定范围的从重处罚即成为加重处罚，行政处罚中不能加重处罚。

配套

《中华人民共和国治安管理处罚法》第19、20条；《公安机关办理行政案件程序规定》第133-135条；《价格违法行为行政处罚规定》第17条；《安全生产违法行为行政处罚办法》第54、55条；《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》

第二十八条【刑罚的折抵】

违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。

违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

注解

如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为，其被拘留的日期，应予折抵刑期。这里所说的“同一行为”，既可以是判决认定同一性质的全部犯罪行为，也可以是同一性质的部分犯罪行为。只要是以前受行政拘留处分的行为，后又作为犯罪事实的全部或者一部分加以认定，其行政拘留的日期即应予折抵刑期。

配套

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11条；《最高人民法院研究室关于行政拘留日期折抵刑期问题的电话答复》

第二十九条【处罚的时效】

违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

注解

1.违法行为有连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。如在相隔不太长的时间里多次贩卖盗版光碟，或者多次制造假酒等情况，就属于违法行为有连续状态。

2.违法行为有继续状态，是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。如强令他人违反消防安全规定冒险作业的行为，以及在城镇违反规定使用音量过大的音响器材，不听劝阻，影响周围居民的工作或者休息的行为，在其结束以前，都是有继续状态的违法行为。

应用

29.如何认定行政处罚追诉时效“2年未被发现”

本条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。

30.违法建筑物是否适用“两年内未发现的，不再给予行政处罚”的规定

对于限期拆除违法建筑物的行为性质，不需要界定是行政处罚行为还是行政强制措施行为，违法建筑物即使没有被有关行政机关发现，但是违法的状态在持续之中，应随时发现随时处理。只要违法建筑物存在，就不受“两年内未发现”的限制。

31.法律另有规定的行政处罚时效，包括哪些例外情形

（1）违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

（2）违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在5年内未被发现的，不再给予行政处罚。

配套

《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》；《中华人民共和国治安管理处罚法》第22条；《中华人民共和国税收征收管理法》第86条