第三节 赔偿程序

第九条【赔偿请求人要求行政赔偿的途径】

赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。

赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

注解

本条是关于提出行政赔偿请求的规定。2010年修订国家赔偿法时，取消了国家赔偿程序中的确认程序，相应地，本条也删去了第一款中的“依法确认”。

行政赔偿请求的提出需要具备以下几个条件：（1）请求人必须具有行政赔偿请求权；（2）必须向明确的赔偿义务机关提出；（3）必须在法定期限内提出；（4）所提出的赔偿请求必须在法律规定的赔偿范围之内。只有具备以上条件，行政赔偿请求人才能以法定方式单独或于行政诉讼、行政复议中一并提出行政赔偿请求。

行政先行处理，是指在行政赔偿请求人向法院单独提起行政赔偿诉讼之前，应先向行政赔偿义务机关要求赔偿，经过双方协商或由赔偿义务机关决定赔偿范围、方式、金额等事项，从而解决赔偿争议。在行政处理未能解决争议的前提下，行政赔偿请求权人方可向行政机关申请行政复议或者直接向人民法院提起行政赔偿的诉讼程序。由于行政程序较诉讼程序更快捷，更便于人民主张权利，因此行政先行处理是世界各国的通行做法。

应用

27.在行政复议程序中一并提出国家赔偿请求，复议机关应当如何处理

根据《行政复议法》第29条的规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

28.在行政诉讼中一并提出国家赔偿请求，人民法院应当如何处理

在行政诉讼中提出国家赔偿，一般有两种情况：

（1）在一审中提出行政赔偿请求。行政诉讼当事人可以在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿的请求，也可以在一审庭审结束之前提出请求，人民法院对当事人在此期间提出的行政赔偿请求应当作出是否予以赔偿的决定；诉讼当事人在一审期间没有提出行政赔偿请求的，人民法院不得主动作出判决，但是撤销具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的除外。

（2）在二审中提出行政赔偿请求。行政诉讼当事人在二审期间提出行政赔偿请求的，二审人民法院可以就行政赔偿问题进行调解，调解不成的，告知当事人另行起诉。但是，如果当事人在一审中提出了行政赔偿请求，只是在判决中遗漏行政赔偿请求的，二审人民法院应当分情况处理：经审查认为依法应当给予赔偿的，可以就行政赔偿问题进行调解，调解不成的将行政赔偿部分发回重审；经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当驳回赔偿请求。

配套

《行政复议法》第29条；《行政诉讼法》第67条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第4、7、21、23条

第十条【行政赔偿的共同赔偿义务机关】

赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。

注解

本条是关于选择赔偿义务机关的规定。

共同赔偿义务机关，是指共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的两个或者两个以上具有独立主体资格的行政机关。

共同赔偿义务机关之间负有连带责任，受害人可以向其中的任何一个行政机关要求赔偿。赔偿请求人可以先向赔偿义务机关提出赔偿请求，也可以在对具体行政行为提起的行政诉讼中或是专门的行政赔偿诉讼中提出赔偿请求。在行政诉讼中，共同赔偿义务机关为共同被告。

应用

29.如何正确认定共同赔偿义务机关

在认定共同赔偿义务机关时，要注意以下两点：一是两个以上行政机关行使职权的行为都是损害发生的原因，即两个以上行政机关的职权行为都与损害之间存在因果关系。二是作为赔偿义务机关的两个以上的行政机关必须是具有独立主体资格的行政机关。同时对行政机关应作广义的理解，即包括所有具备赔偿义务主体资格的赔偿义务机关，如法律法规授权的组织、委托组织或个人行使行政权力的行政机关等。

需要注意的是，还应当区分一个侵权行为和数个侵权行为。如果是几个机关因为一个侵权行为造成的损害，属于共同赔偿义务机关。如果是几个机关分别由于各自独立的行为造成了几个损害，则不构成共同赔偿义务机关。此时，赔偿请求人应当分别就其受到损害的各个侵权行为，分别向各赔偿义务机关提出赔偿申请。

配套

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第10、17条；《海关行政赔偿办法》第33条

第十一条【根据损害提出数项赔偿要求】

赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。

注解

本条是关于同时提出数项赔偿请求的规定。

行政赔偿请求人对不同的损害后果，可以同时提出数项赔偿请求，这种做法不仅有利于公民、法人和其他组织所受的损害得到更加快捷、有效的弥补，而且有利于赔偿义务机关对各种因素进行综合考虑，作出即时合理的处理结果。各项损害后果之间一般具有一定的联系，常常是同一侵权行为产生的多项损害，或者是多种侵权行为实施于一人产生的多项损害。

配套

《海关行政赔偿办法》第17条

第十二条【赔偿请求人递交赔偿申请书】

要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：

（一）受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；

（二）具体的要求、事实根据和理由；

（三）申请的年、月、日。

赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。

赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。

赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。

注解

本条是关于递交赔偿申请书的规定。实践中，有的行政机关既不作出赔偿决定，也不受理，导致赔偿请求人的请求无法进入赔偿程序。针对这种情况，2010年修改国家赔偿法时，在第4款作出专门规定，赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具书面凭证。该书面凭证是赔偿请求人作出赔偿申请的证据，也是计算赔偿义务机关应当作出赔偿决定的期限的依据，以及赔偿请求人进一步向法院提起诉讼的依据。

行政赔偿申请应当以书面形式提出。一般情况下，赔偿申请书要求为赔偿请求人自己书写，但如果赔偿请求人书写赔偿申请书确实存在困难的，也可以委托他人代为书写。如果赔偿请求人自己书写有困难，又找不到人代写的，也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。

配套

《海关行政赔偿办法》第18条；《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第10条；《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第11条；《民航行政机关行政赔偿办法》第14条

第十三条【行政赔偿义务机关作出赔偿决定】

赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。

赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。

赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。

注解

本条是关于赔偿义务机关的履行期限的规定。2010年修改后的国家赔偿法，与原来的规定相比，新增了关于与赔偿请求人进行协商、作出赔偿决定的形式以及送达、通知决定的内容。主要是在可操作性方面，进一步完善了行政赔偿义务机关作出赔偿决定的程序，减少行政赔偿义务机关作出赔偿决定的随意性，从而更好地保障赔偿请求人的合法权益。此外，一些行政部门法中虽然也对行政机关做出赔偿决定的程序作出了规定，但是却不尽详细，因此在法条适用过程中，还应当遵守《国家赔偿法》中的相关程序性规定。

赔偿义务机关收到行政赔偿申请后，要对之进行审查，自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。关于“收到申请之日”的确定，如果赔偿请求人当面递交申请书的，以行政赔偿义务机关当场出具的书面凭证载明的收讫日期为准；如果赔偿请求人是通过信函方式邮寄申请书的，以邮件的签收日期为准。

在1994年的国家赔偿法中没有规定赔偿义务机关与赔偿请求人可以通过协商达成协议或者和解解决纠纷，但实践中此类情况大量存在。为了不损害国家以及当事人利益，有必要对协商程序加以详细规定。“应当”意味着听取赔偿请求人的意见是行政赔偿义务机关作出赔偿决定的必经程序，至于具体采取的形式可以由行政赔偿义务机关自行决定。“充分听取赔偿请求人的意见”是指行政赔偿义务机关作出赔偿决定前，应当听取或者主动询问赔偿请求人对赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额的意见。同时，协商的范围也进行了界定。一是协商的内容仅限于“赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额”。至于是否赔偿本身，则应当由行政赔偿义务机关严格依法裁量作出判断。二是协商的程度限于“依照本法第四章的规定进行协商”。国家赔偿法第四章规定了国家赔偿的赔偿方式和计算标准，行政赔偿义务机关应当依据该章规定的赔偿方式的适用范围及种类，以及计算赔偿数额的标准，与赔偿申请人进行协商。需要说明的是，协商的结果不是达成协议书或者调解书，而是由行政赔偿义务机关作出赔偿决定。

应用

30.赔偿义务机关可否以协议书或者调解书形式结案处理赔偿案件

根据国家赔偿法第13条第2款、第3款的最新规定，赔偿义务机关有必须制作书面赔偿决定的义务。即：不论是协商达成赔偿协议、还是直接决定赔偿，也不论是决定给予赔偿、还是决定不给予赔偿，都要制作赔偿决定书。这是对赔偿义务机关设定的强制性的义务，其目的是为了体现赔偿决定的规范性和严肃性，便于财政部门审核赔偿决定和依据决定内容支付赔偿金，也便于赔偿申请人进一步提起行政复议或者行政诉讼时，行政复议机关和法院对行政赔偿义务机关的行为进行审查。这也说明，赔偿义务机关处理赔偿案件，不仅不能用协议书结案，也不适用调解书结案。

31.赔偿义务机关决定不予赔偿的，可否口头简单通知赔偿请求人

赔偿义务机关决定不予赔偿的，不仅要在作出决定之日起10日内书面通知赔偿请求人，且要说明不予赔偿的理由。行政赔偿义务机关受理赔偿申请后，可能决定给予赔偿，也可能决定不给予赔偿。决定不予赔偿的，也不能是简单的口头通知，而应当“书面通知”赔偿请求人，以方便赔偿请求人证明赔偿义务机关是否已先行处理其赔偿请求，更好地保障其合法权益。根据国家赔偿法第13条的规定，行政赔偿义务机关还应当在书面通知中列明不予赔偿的理由，不予赔偿的理由应当是正当合法、充分合理的，如赔偿申请超过了两年的请求国家赔偿的时限；或者不属于国家赔偿法规定的赔偿范围；或者属于国家赔偿的法定免责情形等。总之，法律上禁止无理由的拒绝赔偿。否则，上级行政机关根据申请人的投诉，可以参照行政复议法的相关规定，对有关责任人员给予批评教育，甚至依法问责。

配套

《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第9—11条；《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第23条；《海关行政赔偿办法》第22条第1项

第十四条【赔偿请求人向法院提起诉讼】

赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

注解

本条是关于单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限的规定。修订后的《国家赔偿法》在第14条增加了赔偿请求人提起行政赔偿之诉的事由，由原来的“逾期不予赔偿”和“赔偿请求人对赔偿数额有异议”两项增加为对“赔偿的方式”、“赔偿项目”、“赔偿数额”有异议和“作出不予赔偿决定”、“未作出是否赔偿的决定”五项从而进一步扩大了赔偿请求人的诉权。此外，本条修改的另一大特色就是对单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限做出了详细的规定。修订后的第14条针对赔偿义务机关不同处理结果规定了不同的期限起算点，从而修正了原《国家赔偿法》以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中对起诉期限的起算点“一刀切”式规定的不合理之处，使《国家赔偿法》更加完善。

理解本条还需注意，单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限为3个月。而在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。即行政诉讼法第38条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。由此可见，在行政赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的情形下，本法为其规定了3个月的起诉期限，属于相对较长的期限，可以有效保证赔偿请求人有较充裕的时间行使赔偿请求权。

应用

32.单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限如何起算

修订后的国家赔偿法规定，对于单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限，根据先行处理的结果不同，则3个月起诉期限的起算点也不同。本法修订之前，并未针对行政赔偿义务机关不同处理结果规定不同的期限起算点，而是统一规定为自期间届满之日起3个月内。如此，即便赔偿义务机关已经作出了是否赔偿的决定，赔偿请求人仍需要等到上述规定的期限届满后才能向人民法院提起诉讼，此规定显然不合理。在实践中，赔偿请求人都是知道结果后即向法院起诉。因此，修订后的本法针对赔偿义务机关不同处理结果规定了不同的期限起算点：（1）在规定期限内未作出是否赔偿的决定的，自期限届满之日起3个月内。（2）在规定期限内作出是否赔偿的决定的，自该赔偿决定作出之日起3个月内。第二种情形又包括两种具体情况：（1）作出赔偿决定，但赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的；（2）作出不予赔偿决定的。

配套

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第22条

第十五条【举证责任】

人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。

赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。

注解

本条关于行政赔偿案件举证责任的规定，是本次《国家赔偿法》修改后新增的内容。本条在总结我国近些年来行政诉讼举证制度和国家赔偿举证制度探索实践的基础上，确定了两种举证责任的分配方式，即在国家赔偿上以“谁主张，谁举证”为原则，以举证责任倒置为例外的两种举证责任分配方式。其中，该条规定的举证责任倒置的分配规则并没有像《行政诉讼法》一样把它作为基本规则，而是对它的使用范围作了严格的限制，即只适用于“赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系”这种情况，而在其他举证方面不予适用。

举证责任是指当事人对自己所主张的事实提供证据证明的义务，并在不能提出证据时承担不利法律后果的一种法律责任。对“谁主张、谁举证”的正确理解是，双方当事人应对自己的事实主张承担举证责任，而不是法律主张即诉讼请求；一般而言，作出肯定性主张的一方负有举证责任，作出否定性主张一方不负有举证责任。

所谓举证责任倒置，是相对于举证责任分配的一般原则而言的。在民事诉讼中，对某些特殊类型的案件，如果仍然按照举证责任分配的一般原则分配举证责任，将有违实体法上基本的公平正义时，则采用相反的方法对举证责任进行分配。本条第2款之所以将被限制人身自由人死亡或者丧失行为能力与赔偿义务机关之间的职务行为之间的因果关系证明责任分配给赔偿义务机关，是与我国当前看守所、劳教所及其他羁押场所的管理体制和实际情况相吻合的。被行政拘留或被限制人身自由的人被羁押于特定场所，不能享有人身自由，要严格看管和对其进行必要的审讯和劳动教育改造等，但也要尊重和保障他们应当享有的人权，一旦他们死亡或丧失行为能力，外界并不知道其客观原因，他们自身已没有举证能力，只有监管机构才有可能把事实讲清楚。

配套

《国家赔偿法》第26条；《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12、13条

第十六条【行政追偿】

赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。

对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

注解

本条是关于行政追偿和行政赔偿责任人员责任追究的规定。与原《国家赔偿法》的规定相比，修改后的《国家赔偿法》将原条文中的“依法给予行政处分”的规定改为了“应当依法给予处分”的表述，这主要是为了与《公务员法》中表述相协调。本条中规定的“处分”应当理解为《公务员法》第九章“惩戒”部分的“处分”，因此在法条的具体适用上，应当依据《公务员法》第九章的相关规定。但是，除了对上述字句进行轻微改动之外，对于行政追偿程序，2010年修改的《国家赔偿法》没有任何实质性的调整，仅仅笼统地规定应对造成国家赔偿的责任人员进行追偿，而对具体的追偿程序、标准、期限、法律责任以及救济程序等都没有规定，使得追偿还是难以操作和落实。此外，《国家赔偿法》仅规定可追偿部分或全部的赔偿费用，而没有规定追偿限额。这些都有待相关解释等予以进一步细化，以增强该追偿程序的可操作性。

行政追偿，是指国家在向行政赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令具有故意或者重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用的法律制度。

赔偿义务机关向其工作人员、受委托的组织或者个人行使行政追偿权，应当具备两个条件：

（1）行政赔偿义务机关已经履行了赔偿责任；

（2）工作人员、受委托的组织或者个人对致害行为存在主观故意或者重大过失。

其中，“故意”是指工作人员在实施侵权行为时主观上能认识到自己的行政行为违法并可能造成公民合法权益的损害，希望或放任结果发生的一种心理状态；“重大过失”是指行政机关工作人员没有达到其职务上的一般要求，由于疏忽大意或者过于自信，未能预见或避免一般情况下能够预见或避免的侵害后果的一种心理状态。

对于符合追偿条件的，赔偿义务机关必须追偿，即不能不追偿。追偿数额的确定，一般根据被追偿人主观过错的严重程度，并考虑其他相关因素如被追偿人的家庭、生活、工作等，综合决定对其全部追偿或者部分追偿以及追偿的具体数额。

应用

33.行政追偿人和被追偿人都有哪些

行政追偿的主体是行使追偿权的赔偿义务机关和作为被追偿人的行政机关工作人员、受委托的组织或者个人。根据我国法律规定，主要有以下几种：

（1）因行政机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害而引起行政赔偿的，该工作人员所在行政机关是追偿人，该工作人员是被追偿人；

（2）法律、法规授权的组织的工作人员行使职权引起行政赔偿的，该组织为追偿人，该工作人员为被追偿人；

（3）受行政机关委托的组织或者个人违法行使委托的行政职权引起行政赔偿的，委托机关是追偿人，受委托的组织或者个人是被追偿人。

配套

《国家赔偿法》第31条；《海关行政赔偿办法》第51-55条；《民航行政机关行政赔偿办法》第40-44条；《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第27-32条