第一章 总则
第一条【立法目的和立法根据】[1]
为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。
注解
本条规定了《人民调解法》的立法目的及立法依据。《人民调解法》共有四个立法目的，分别是完善人民调解制度、规范人民调解活动、及时解决民间纠纷、维护社会和谐稳定。立法依据为国家根本法，即宪法。
配套
《宪法》第111条；《人民调解委员会组织条例》第1条；《人民调解工作若干规定》第1条
第二条【人民调解定义】
本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。
注解
本条规定的是人民调解的含义。人民调解是在人民调解委员会主持下的一种群众性、自治性和民间性活动。主要通过人民调解员积极地在矛盾双方当事人之间说服、疏导，帮助其交换意见，并提出解决纠纷的建议，引导当事人自愿达成解决纠纷的协议，最终使矛盾化解的一种调解制度。人民调解的工作范围为民间纠纷。
应用
1.人民调解的特征
人民调解具有群众性、自治性和民间性三大特征。根据本法规定，人民调解是在人民调解委员会主持下由当事人平等协商解决自己的矛盾纠纷的自治行为。人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。人民调解员来自于群众、服务于群众；人民调解坚持平等自愿原则；人民调解程序灵活便捷、不拘形式等等，都充分体现了人民调解的群众性、自治性和民间性特征。保持人民调解的这种特征，有利于纠纷当事人自愿选择和接受调解，不妨碍在调解不成时另行行使诉讼权利，从而发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的优势和作用。
2.人民调解与司法调解和行政调解的区别
我国的调解制度主要由人民调解、司法调解和行政调解构成。三种调解都是化解纠纷、调整当事人关系的活动，都需要第三者的主持，以国家的法律、法规和政策为依据，对双方当事人进行说服教育，以期在自愿调解的原则下解决矛盾、平息纷争，促进社会和谐稳定，维护正常的社会生产活动秩序。但因三种调解属不同的纠纷解决机制，故存在以下几点区别：
首先，调解中的第三方主体不同，即主持人不同。人民调解的主持者是人民调解委员会；而司法调解的主持者是国家的审判机关，即人民法院；行政调解的主持者是负有调解职能的国家行政机关。
其次，调解的范围不同。人民调解的范围主要限于民间纠纷；而司法调解的范围是法院受理的所有民事案件、刑事自诉案件和行政赔偿案件；行政调解的范围一般仅限于法定的、单一的具体案件，如侵权纠纷、劳动争议、合同纠纷等。
最后，调解的法律地位不同。人民调解和行政调解都是非诉讼的调解活动，当事人对调解协议反悔或调解不成功，均不影响当事人向有管辖权的人民法院提起诉讼或者采用其他方式维护合法权益。而司法调解是一种诉讼程序，是诉讼内调解。对于婚姻案件，诉讼内调解是必经的程序。至于其他民事案件是否进行调解，取决于当事人的意愿，调解不是必经程序。
3.如何理解人民调解的工作范围
人民调解的工作范围为民间纠纷。人民调解制度自产生以来，调解的范围基本上是公民与公民之间的婚姻、继承、赡养、邻里关系、小额债务、轻微侵权等一般民事纠纷。随着经济社会的发展变化，特别是在目前的社会转型期，人民调解的范围，从纠纷主体到纠纷内容，都有了较大的拓展和变化。比如因土地承包、村务管理、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、医疗纠纷、催讨欠薪等社会热点、难点等引发的矛盾纠纷不断增多。根据近年的实践，一般认为，凡是发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间，涉及当事人有权处分的人身、财产权益的纠纷，都属于民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。但法律、行政法规规定应当由专门机关管辖处理的纠纷或者禁止采用调解方式解决的纠纷除外。这样理解，符合宪法及有关法律对人民调解的规定，也是人民调解区别于其他纠纷解决机制的明显特点。
配套
《继承法》第15条；《婚姻法》第43-44条；《劳动争议调解仲裁法》第5、7条；《城市居民委员会组织法》第3、13条；《人民调解委员会组织条例》第2、5条；《人民调解工作若干规定》第2、3条
第三条【人民调解工作基本原则】
人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：
（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；
（二）不违背法律、法规和国家政策；
（三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。
注解
本条规定人民调解的基本原则，即自愿平等原则、合法合理原则、尊重当事人权利原则。落实三项基本原则可保证人民调解工作应民需、得民心、顺民意，亦可保证人民调解工作能健康发展，发挥其应有作用。
应用
4.人民调解过程中的哪些制度设计体现了“自愿平等原则”
自愿平等原则是人民调解的基础。人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行。当事人可以接受调解，也可以不接受调解，即使在调解的过程中，当事人也可以拒绝继续调解；当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员，也可以自主选择调解员；当事人可以接受调解员提出的调解方案，也可以自行提出调解方案；当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议，等等。可见，《人民调解法》的众多规定均体现了自愿原则。
此外，当事人在调解的过程中享有平等的地位，权利行使平等，义务履行平等，任何人均不享有特权，无论是公民，还是法人或其他组织。如果纠纷不是平等民事主体之间涉及权利义务的争议，或者涉及个人权利与公权力的争议，不可列入人民调解的范畴。并且，人民调解的第三方主体，人民调解委员会，其成员乃由群众推选产生，来自群众，代表群众，服务群众，是与纠纷没有利害关系的、中立的第三方，遵循《人民调解法》规定的行为规范实施调解活动。对双方当事人进行合理疏导、耐心说服，使其在平等、自愿的基础上，充分发表自己的意见，主张权利，最终达成一致协议，使矛盾纠纷得到合理解决。
5.人民调解的依据是什么
民间纠纷的内容主要涉及法律规范调整的范畴，也有许多纠纷涉及道德规范调整的范畴。在法律规范调整的范畴中，又主要是民事权利义务规范。因此，根据本条第（二）项规定，调解民间纠纷不应违背法律、法规和国家政策，即人民调解主要依据法律、法规、规章、国家政策进行。在不违背法律、行政法规设定的强制性规定的前提下，可以依照社会公德、村规民约、公约良俗、行业惯例进行调解。纠纷调解的结果对当事人权利义务的确定，不得违反法律、法规的明确要求，不得侵害公共利益和第三方权益。
6.如何理解本条规定的“尊重当事人权利原则”
尊重当事人权利原则是人民调解的保障。调解、仲裁、行政或司法途径，都是当事人维护自身合法权益的有效途径，各具优势和特点。选择哪种途径主张权利，维护利益是当事人的权利。运用人民调解，采用说服、协商、疏导等办法，及时解决矛盾纠纷，在预防和减少纠纷，增进团结、促进和谐上发挥了重要、不可替代的基础性作用。但是，这项制度本身的优势建立在尊重当事人权利、自愿、平等的基础上，而不是把人民调解作为所有纠纷的解决机制。这是由人民调解的性质和功能定位决定的，是人民调解获得社会公信力的重要保障。面对纷繁复杂的矛盾纠纷，需要健全完善多种纠纷解决方式有机结合的机制，整合多样资源，既突出人民调解化解矛盾的基础性作用，又畅通其他权利救济渠道的衔接配合，最终达到化解矛盾、维护稳定、促进和谐的目的。
尊重当事人权利原则，也是自愿平等原则的延伸。调解的进行以当事人的自愿为前提，调解的启动、进行以及协议的履行等都取决于当事人的意愿。当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼或者采用其他方式维护合法权益。《人民调解法》第23条明确规定了当事人接受调解、拒绝调解或者要求终止调解的权利。第26条规定，调解不成的，人民调解员应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。人民调解员不得阻挠、干涉当事人依法行使权利，维护权益。
配套
《人民调解委员会组织条例》第6条；《人民调解工作若干规定》第4条
第四条【人民调解不收费】
人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。
注解
本条规定了人民调解的不收费制度。不收费是人民调解的一项基本制度，也是人民调解的一个显著特征。人民调解不收费制度，要求各种类型的人民调解组织、人民调解员和参加调解工作的其他人员，以及这些人民调解组织的设立单位，不得以任何形式向当事人收取或者变相收取任何费用、财物。民间调解委员会调解民间纠纷既不同于社会中介机构的调解，也不同于法院的司法调解和行政机关的行政调解，人民调解具有群众自我管理、自我教育、自我服务的属性，正是这一性质决定了其不收费制度。此外，不收费制度亦是人民调解的根本目的使然。人民调解委员会调解民间纠纷的根本目的不是营利，而是要通过人民调解化解矛盾纠纷，增进人民团结，维护社会秩序。总之，人民调解不收费能够使其更加贴近群众、服务群众，使矛盾纠纷当事人愿意主动申请调解，越早越快的将矛盾化解，避免激化，从而有力维护社会和谐与稳定。
配套
《人民调解委员会组织条例》第11条；《人民调解工作若干规定》第8条
第五条【对人民调解工作的指导】
国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。
基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。
注解
本条是关于对人民调解工作进行指导的规定。明确规定了承担人民调解工作指导职责的机构有二，分别是司法行政部门和人民法院。其中，县级以上各级司法行政部门负责指导本级行政区域内的人民调解工作；基层人民法院负责对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，并且承担指导职责的人民法院仅限于基层人民法院。按照《人民法院组织法》的规定，基层人民法院包括县、市、自治县及市辖区人民法院。需要说明的是，县（区）司法局和基层人民法院也可通过其派出机构即乡镇（街道）司法所和人民法庭来履行相应的指导职责。指导职责的划分情况是：司法行政部门对人民调解工作的指导职责是全面系统的，包括了对人民调解工作组织、队伍、业务、工作等各个方面，基层人民法院对人民调解工作的指导是对人民调解委员会调解民间纠纷的活动进行业务指导。
应用
7.司法行政部门对人民调解工作的指导
司法行政部门对人民调解工作的指导，就是由县级以上司法行政部门在正确把握人民调解工作科学理论和规律的基础上，按照人民调解工作的法律规范和方针政策，立足于人民调解工作实际情况，对人民调解工作的发展方向做出指示，对人民调解组织建设、队伍建设、业务建设、制度建设等进行指引，对人民调解工作活动进行规范、保护和监督。具体而言：
（1）对人民调解工作的指引和规范。具体包括：①制定相关政策；②加强调查研究；③总结交流经验；④做好人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导工作。
（2）对人民调解委员会日常工作的指导。主要包括以下内容：①及时解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉；②应人民调解委员会的请求或者根据需要，协助指导对矛盾纠纷的调解活动，特别是那些比较疑难的纠纷、涉及群众切身利益的热点难点纠纷以及群体性纠纷等；③对人民调解委员会主持达成的调解协议进行检查，发现违背法律、法规、规章、政策和公序良俗的，及时指出并督促人民调解委员会告知当事人，通过合理程序予以改正。
（3）对人民调解员的业务培训。加强业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要职能。县级司法行政部门，是对人民调解员进行业务培训的主要机关，要按照司法部和省级司法行政机关的要求，结合本地实际，制定完备的人民调解员培训规划，明确培训的目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等，并精心组织，定期实施，切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。
8.基层人民法院对人民调解工作的指导
对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导是基层人民法院的法定职责。由于人民法院是国家的审判机关，因此基层人民法院对人民调解工作的指导主要是通过审判活动在业务上给予指导。
（1）通过审理涉及人民调解协议的民事案件进行指导。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的一项重要内容，就是审理涉及人民调解协议的民事案件。经人民调解委员会调解达成调解协议以后，纠纷双方当事人认为有必要的，可以在规定期限内向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认人民调解协议有效、无效，并通过司法确认工作对人民调解委员会的业务工作进行指导。对人民调解委员会工作中存在的问题，人民法院应当以适当的方式告知主管的司法行政部门和制作调解协议的人民调解委员会，提出相关的意见和建议，以便在今后的调解工作中加以改进。
（2）与司法行政部门密切配合进行指导。加强对人民调解工作的指导，需要基层人民法院通过与司法行政部门进行密切配合，通力合作，共同开展工作。县级司法行政部门和基层司法所，应当主动加强与基层人民法院的联系、配合，及时了解掌握纠纷当事人就人民调解协议向人民法院提起诉讼的情况，以及人民法院依法维护、变更及撤销调解协议的情况，发现人民调解工作及调解协议制作过程中存在的问题，总结经验教训，针对薄弱环节，采取有效措施，进一步改进和提高工作质量。
（3）通过诉讼调解与人民调解有机衔接进行指导。加强对人民调解工作的指导，需要基层人民法院切实采取有效措施，努力实现诉讼调解与人民调解的衔接配合，把指导人民调解工作与审判质量效率评估体系建设结合起来，用制度来引导和激励广大基层法官在实践中努力实现审判活动与非诉讼程序的协调运行。
此外，还需要正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接，重视发挥诉讼调解程序简便、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、情况明的特点，力求案件处理法律效果和社会效果的有机统一。
配套
《人民调解委员会组织条例》第2条
第六条【鼓励和支持人民调解工作】
国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。
注解
本条规定了人民调解的经费保障制度和表彰奖励制度。明确规定经费制度的责任主体为县级以上地方人民政府，其职责是对人民调解工作所需的经费给予必要的支持和保障。表彰奖励制度主要为工作成绩显著或贡献突出的人民调解委员会和人民调解员而设立。
应用
9.对人民调解工作的经费支持和保障
人民调解经费保障制度是在人民调解不收费制度基础上，结合时代赋予人民调解的重要使命而做出的重要制度创新。该制度的主要内容有：
（1）明确责任主体为县级以上地方人民政府，即县（市、区）、市（地、州）、省（区、市）三级政府，其经费来源性质为地方财政。
（2）明确支持保障内容为人民调解工作经费。《人民调解法》对人民调解工作经费的内容没有作具体规定，按照2007年《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，结合实践，一般认为人民调解工作经费的开支范围应当包括司法行政机关指导人民调解工作的经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费。其中，司法行政机关指导人民调解工作经费包括：人民调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励费等；人民调解委员会补助经费是指对人民调解委员会购置办公文具、文书档案和纸张等的补助费；人民调解员补贴经费是指发放给被司法行政部门正式聘请的人民调解员调解纠纷的生活补贴费。
（3）县级以上地方人民政府对人民调解工作经费的职责是给予必要的支持和保障。支持是基本的要求；保障是一项硬性责任，即地方政府必须拨付人民调解工作所需经费，以确保人民调解工作顺利开展；支持和保障以必要为限度。
（4）人民调解工作经费保障的具体办法主要是：①各级司法行政机关指导人民调解工作的经费列入同级财政预算；②为支持人民调解委员会和人民调解员的工作，地方财政可根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。乡镇（街道）、村（居）委会、企事业单位等设立人民调解委员会和人民调解员的机构应继续在各方面对其提供支持；③人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费的安排和发放应考虑每个人民调解委员会及调解员调解纠纷的数量、质量和纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度。补助和补贴经费可由县级司法行政部门商同级财政部门确定。
10.对人民调解委员会和人民调解员的表彰和奖励
《人民调解法》对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员设置了表彰奖励制度。对于人民调解员来说，因工作成绩显著或贡献突出而受到表彰和奖励，不仅是一种荣誉，也是一项权利。正确理解人民调解的表彰奖励制度，需注意以下几点：
（1）表彰奖励的主体是县级以上地方人民政府，即县（市、区）、市（地、州）、省（区、市）三级政府，其表彰性质属于政府表彰。
（2）表彰奖励的对象是有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员。既包括本法所规定的村民委员会、居民委员会、乡镇、街道、企业事业单位、社会团体、其他组织等各种类型的人民调解组织，也包括了专、兼职在内的各类人民调解员。
（3）表彰奖励的条件是做出突出贡献。对突出贡献的理解应当结合本行政区域内的矛盾纠纷情况、人民调解工作效果等具体确定，一般应从调解纠纷情况、防止民间纠纷激化情况、挽回人身财产损失情况、开展法制宣传教育情况等方面加以考量。
（4）表彰奖励的形式既可以是授予荣誉称号，也可以给予物质奖励，只要符合国家有关表彰奖励的规定即可。
配套
《人民调解工作若干规定》第41-42条；《人民调解委员会及调解员奖励办法》；《财政部、司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》
[1]条文主旨为编者所加，下同。