6　行政不作为起诉期限的认定——刘苏英诉扬州市邗江区人力资源和社会保障局不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省扬州市中级人民法院(2013)扬行终字第0074号行政判决书

2.案由:诉人力资源和社会保障局不履行法定职责

3.当事人

原告(上诉人) :刘苏英

被告(被上诉人) :扬州市邗江区人力资源和社会保障局(以下简称邗江人社局)

第三人:刘爱芹

【基本案情】

刘爱芹是个体工商户刘苏英雇佣的出租车驾驶员。2003年8月9日，刘爱芹从事营运工作时发生交通事故，受伤住院。2005年6月30日，刘苏英和刘爱芹向邗江人社局提出工伤认定申请，在工伤认定申请表“申请人”一栏，刘苏英在刘爱芹签字右边签有“刘苏英出租车苏KB8906”的印章。

2005年7月15日，邗江人社局作出扬邗劳社终字(2005) 004号工伤认定终止通知书，于同日向刘爱芹进行了送达，但未向刘苏英送达。刘苏英认为邗江人社局至今未向自己作出并送达工伤认定决定，于2013年6月24日起诉，要求邗江人社局履行作出并送达工伤认定决定的法定职责。邗江人社局认为工伤认定的申请人为刘爱芹，终止工伤认定结论已送达刘爱芹，已履行法定职责，并且刘苏英的起诉超过了法定的起诉期限。

【案件焦点】

原告刘苏英提起的本次行政诉讼是否超过法定的起诉期限。

【法院裁判要旨】

扬州市江都区人民法院经审理认为:行政相对人申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行法定职责的，可向人民法院提起诉讼。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道具体或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告认为在2004 年5月26日已向被告提出工伤认定申请，被告未履行其法定职责，原告应当在被告履行法定职责期限届满之日(60日)起2年内行使诉权。原告此次起诉是在其申请之日起经过长达近8年才向法院起诉要求被告履行法定职责，原告的起诉明显超过法定起诉期限。

扬州市江都区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项的规定，作出如下裁定:

驳回原告刘苏英的起诉。

刘苏英持原审起诉意见提起上诉。扬州市中级人民法院经审理认为:第一，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，原告申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行法定职责的(法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定)，原告可向人民法院提起诉讼。该规定明确赋予了原告在行政机关逾期履行职责后享有向人民法院提起诉讼的权利。本案中，刘苏英于2005年6月30日申请邗江人社局履行工伤认定的法定职责，其在申请之日起60日内未收到邗江人社局的处理决定，即有权向人民法院提起行政诉讼。第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条[6]、第四十条[7]的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉期限。对公民、法人或者其他组织因申请行政机关履行法定职责，行政机关未在法定期限内作出行政行为的，公民、法人或者其他组织亦应当在一定的期限内行使诉权。另根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该规定虽然是对公民、法人或者其他组织针对行政机关作出行政行为规定的起诉期限，但该规定同样适用本案中行政机关应申请而不作为情形的起诉期限。刘苏英从2005年8月30日享有起诉邗江人社局未依法履行工伤认定法定职责起至2013年5月13日向人民法院提起本次行政诉讼时止，时间长达7年有余，明显超过了2年的起诉期限。即使按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，刘苏英提起的本次行政诉讼亦超过了5年的最长起诉期限。综上，原审法院据以驳回刘苏英的起诉是正确的。上诉人刘苏英的上诉理由不能成立，本院不予采纳。

扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定[8]，作出如下裁定:驳回上诉，维持原裁定。

【法官后语】

本案处理的重点主要在于对行政不作为起诉期限的认定问题。无论是《行政诉讼法》还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，规定的大多是行政机关作为的起诉期限，能够直接适用于确定行政不作为起诉期限的法律依据仅有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条，然而该法条也只是规定了行政机关不作为时行政相对人起诉的起始时间，亦未明确规定行政不作为的起诉期限。

对于行政不作为的起诉期限问题，司法实践中存在争议。有人认为，行政不作为起诉期限不应有终期限制，因为违法状态一直在持续。然而，该理由并不充分。第一，诚然，在行政机关作为之前，行政不作为的违法一直处于持续状态，那么违法的行政作为在没有得到行政机关或法院的纠正之前，也是在持续状态中。同是在持续状态中，对违法的行政作为都有起诉期限的限制，行政不作为没有起诉期限的终期限制没有任何道理。第二，行政诉讼起诉期限的确定，是体现行政诉讼价值目标平衡于公正与效率之间的一个重要方面。从立法目的来看，设定起诉期限的终期限制，目的有三:一是避免举证困难，有利于查清事实并提高司法效率;二是尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序的稳定;三是督促权利人及早行使权利，消除权利模糊状态的长期存在。

具体到本案中，刘苏英于2005年6月30日申请邗江人社局履行工伤认定的法定职责，其在申请之日起60日内未收到邗江人社局的处理决定，从2005年8月30日起即有权向人民法院提起行政诉讼。然而，刘苏英在明知邗江人社局2年内没有依申请履行法定职责的情况下，并未依法提起诉讼，超过了法定起诉期限。此时行政机关“不作为行为”可视为“具体行政行为的内容”。[9]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款虽然是对当事人针对行政机关作出具体行政行为规定的起诉期限，但该规定同样适用本案中行政机关应申请而不作为情形的起诉期限。

值得注意的是，本案二审在适用法条时，也适用了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，判决说理更为严谨。但个人认为，对于行政机关依职权应主动履行法定职责而未履行的不作为行为，适用该法条的规定更为适宜。

编写人:江苏省扬州市江都区人民法院田鲁敏