一、行政不作为

1　行政诉讼案件的受案范围——隆元秋、杨春华诉无锡市公安局滨湖分局不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省无锡市滨湖区人民法院(2013)锡滨行初字第0037号行政裁定书

2.案由:诉公安机关不履行保护人身权法定职责

3.当事人

原告:隆元秋、杨春华

被告:无锡市公安局滨湖分局

【基本案情】

隆元秋、杨春华系夫妻关系，两原告之子隆某于2011年12月5日从家中留下字条出走后失踪，两原告报警后，无锡市公安局滨湖分局(以下简称滨湖公安分局)蠡园开发区派出所接警。民警陪同两原告调取小区和附近探头监控资料，填写《接受刑事案件登记表》《疑似被侵害失踪人员信息登记/撤销表》，后按照“疑似被侵害失踪人员”开展刑事立线侦查，通过找相关人员做询问笔录、查询出租车信息和移动通话信息、网络聊天信息等手段均未获得隆某行踪的有效线索。2011年12月27日，隆某的尸体在太湖百米高喷附近被找到，经法医学尸体检验，排除机械性损伤致死及由卡捂口鼻、颈部所致的机械性窒息死亡。被告将尸检报告告知原告隆元秋，其表示对报告无异议，不要求尸体解剖检验。

2013年3月，两原告向被告申请行政赔偿，被告于同年5月13日作出锡滨行赔［2013］002号行政赔偿决定书，决定对赔偿申请人隆元秋、杨春华提出的行政赔偿请求事项不予赔偿。

两原告诉至法院，要求:1.确认被告接到原告报案而不予以刑事案件立案侦查的行为违法; 2.判令被告按2013年标准承担国家赔偿责任赔偿两原告儿子隆某的丧葬费、死亡赔偿金951860元、精神损害抚慰金50000元，两项合计1001860元。被告滨湖公安分局辩称:其在接到两原告报警称儿子隆某“留书”出走后，立即开展刑事案件立线侦查，客观上采取多种刑事侦查手段查找隆某行踪，虽未获得隆某行踪的有效线索，但其已经履行了法定职责。隆某的死亡与公安机关的工作并无因果关系，两原告要求被告承担国家赔偿责任，无事实和法律依据，故请求法院驳回原告诉讼请求。

【案件焦点】

被告未对原告报案不予以刑事立案是否合法。若未立案行为违法，在此基础上要求赔偿是否属于行政赔偿案件受理范围。

【法院裁判要旨】

江苏省无锡市滨湖区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零八条第二款、第三款规定，“被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者控告”。“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。”第一百一十一条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”本案中，隆元秋、杨春华认为其两人之子隆某失踪存在被拐卖和绑架的可能向滨湖公安分局报案，滨湖公安分局予以受理。后因滨湖公安分局采取刑事立线侦查的方式进行调查后，未予刑事立案，两原告不服。现两原告诉至法院，要求确认被告滨湖公安分局刑事案件不立案的行为违法并在此基础上要求赔偿。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(二)公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为。故本案滨湖公安分局的刑事立线侦查及刑事案件未予立案的行为属于《刑事诉讼法》明确授权的刑事案件侦查职权，依法不属于行政诉讼的受案范围。两原告基于被告未予刑事立案为由提起的赔偿之诉，亦不属于行政诉讼的受案范围。

综上，滨湖法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(十一)项规定，作出裁定如下:

驳回隆元秋、杨春华的起诉。

【法官后语】

本案的争议焦点是被告滨湖公安分局刑事案件不立案的行为是否属于行政案件受案范围，在此基础上要求赔偿是否属于行政赔偿案件受理范围。首先，根据《行政诉讼法》的规定，人民法院司法审查的对象是行政机关的行政行为，我国的公安机关在体制序列中同属于国家行政机关，但又同时具有行政管理和刑事侦查两种职能，其依据《刑事诉讼法》授权所作出的刑事侦查行为不能作为行政行为，而被视为刑事司法行为。目前立法明确对此类行为不能纳入行政诉讼受案范围。其次，《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督，相对人可以由相应的救济渠道保障自己的合法权利。例如《刑事诉讼法》第一百一十一条规定等。最后，若因刑事侦查行为等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据《国家赔偿法》的规定获得救济。故《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”。当然上述司法解释规定并不意味着凡是涉及公安、安全等机关所作的行为均不属于行政诉讼受案范围。在适用上述司法解释时，必须同时满足以下条件:首先，在法律规定范围外的行政机关无权作出《刑事诉讼法》明确授权的行为;其次，所实施的行为必须是《刑事诉讼法》明确授权的行为。即使公安机关已以刑事案件立案，但适用的是行政管理法律、法规或地方性法规、规章，对行为人的人身或财产等采取强制措施或作出处罚，则不属于《刑事诉讼法》明确授权的行为，当事人依法提起行政诉讼的，人民法院可以作为行政案件受理。例如对犯罪嫌疑人采取取保候审后，以违反治安管理条例规定处以行政拘留。又如，根据《刑事诉讼法》规定，公安机关在办理刑事案件时有扣押证据的权力，但没有划拨财产或没收财产的权力。如公安机关在办理涉嫌犯罪的案件中，作出划拨财产或没收财产的行为，也不属于《刑事诉讼法》明确授权的行为。

故本案中公安分局的刑事立线侦查及刑事案件未予立案的行为属于《刑事诉讼法》明确授权的刑事案件侦查职权，且没有出现例外的情形，依法应当不属于行政诉讼的受案范围。两原告基于被告未予刑事立案为由提起的赔偿之诉，亦不属于行政诉讼的受案范围。且在本案中，因原告未举证证明其子的死亡是由于公安机关未履行实际的保护职责造成，即公安机关不履行刑事立案的职责的行为与相对人受损害的结果没有直接的因果关系，不符合行政赔偿责任的基本要件。故在一审裁定驳回起诉后，原告并未提起上诉。

编写人:江苏省无锡市滨湖区人民法院李旭强