第一节　行政法基本原则的涵义

行政法不同于其他部门法，缺乏一部统一的行政法典，因此行政法基本原则是所有行政法规范精神的高度概括。行政法基本原则是指导行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的解决的基础性原则。这些基础性原则贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现了行政法的基本价值观念。它们是贯穿于千万件行政法规范文件的红线，是行政法的灵魂所在。

行政法基本原则像其他法理原则一样是历史形成的，是在行政法调控行政权的长期盘整中生长，并由与之互动的行政法学概括宣传而成的。由于基本原则并不一定是明确写在法律中的，因而在初期认识上会有不同，尤其在我国对基本原则的认识更为大起大伏。八十年代初，行政法教科书就把行政管理的基本原则当作行政法原则写入其中。[1]九十年代以后，随着引进国外相关制度、经验、理论，国内学者关于行政法基本原则包括哪些的讨论渐趋集中，尽管形成基本原则的过程是很复杂的，但是从实践-理论-实践这样不断往复的过程看，基本原则实际上是一种法律精英的共识，随着时间的检验进而成为一种法律共同体的共识。

基本原则与制定法的关系，是一种单向互有关系，基本原则指导制定法的制定，制定法会体现基本原则：一是法律条文具体化了基本原则，如行政程序的基本原则“便民”原则是靠许许多多的具体化规定实现的，二是制定法直接以宣示性方法将基本原则写出来，如美国的正当程序原则是宪法修正案（第五、第十四）[2]用概括性的语言直接表述出来的。

制定法是人通过程序“造”出来的。人在造法的时候是有所本的，其造法时的思想观念、价值判断是指导其活动的最根本性的东西。而行政法的基本原则即是一种历经几百年逐渐形成、整合而具有普遍认同基础的观念。这种简明扼要的观念（原则），可以起到对行政关系进行整体的、宏观的调整、规范的作用。不但对立法者立法活动产生影响，也对执法者适用某一具体行政法规范调整特定行政关系产生影响，实际上立法者与执法者都应该有意识地以行政法基本原则作为指引，使原则与行政法具体规则结合起来，使行政法的整体功能和行政法的具体目标得以实现。

在“行政法渊源”章中，我们讲到原则作为行政法的特殊渊源，在一定场合下是可以直接适用的。但是，我们要特别提醒注意的是，虽然原则具有如此重要的地位，但是原则的直接适用是有条件的，即相应问题缺少具体的行政法规范的调整，或者行政机关自由裁量余地很大，几乎没有成文规定能够框定其权限范围，这时候才能直接采用基本原则。当然，如果不是直接适用的场合，原则总是不受限制地拥有指导性地位。