第一章　总　　则

第一条　【立法宗旨】[1]

为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。

注解

城乡规划是政府对一定时期内城市、镇、乡、村庄的建设布局、土地利用以及经济和社会发展有关事项的总体安排和实施措施,是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一。城乡规划不是指一部规划,而是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的有关城镇和乡村建设和发展的规划体系。

按照本条的规定,本法的立法目的主要包括以下三方面:1.加强城乡规划管理。规划是人民政府行政管理权的重要内容之一。城乡规划管理就是要组织编制和审批城乡规划,并对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施规划控制、指导和监督检查。城乡规划工作具有全局性、综合性,只有依法加强对城乡规划的管理,才能使依法批准的各类城乡规划得以落实,有序规范各项城乡建设活动。因此,加强城乡规划管理是城乡规划立法的直接目的。2.协调城乡空间布局,改善人居环境。加强城乡规划管理是本法的直接目的,但立法不能仅为了加强规划管理。将城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查活动纳入法制化轨道,依法规范、管理城乡建设活动,其根本目的在于以人为本,实现城乡空间协调布局,为人民群众创造良好的工作和生活环境。3.促进经济社会全面协调可持续发展。好的城乡规划应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局,要处理好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系,充分发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

第二条　【城乡规划的制定和实施】

制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法。

本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

注解

城乡规划法确定的法定城乡规划体系,体现了一个突出特点,即一级政府、一级规划、一级事权,下位规划不得违反上位规划的原则。规划作为政府的职能,既不能超越其行政辖区,也不能超越法定的行政事权。

根据城乡规划法的规定,在我国的城乡规划体系中,共分五个层次:(1)国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门编制全国城镇规划体系,并指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。应当说这属于我国城乡规划的基础和核心,是指导全国城镇体系规划的纲领。如果上述主管部门未组织编制,将会阻碍我国城乡总体布局,社会经济的持续、协调发展必将难以落实。(2)省、自治区人民政府编制省域城镇体系规划。这个层次必须以全国城镇体系规划做指导,属于落实全国城镇体系规划的第一步,影响着本区域内的城镇空间布局和规划控制,重大基础设施的布局,生态环境和自然资源的控制和合理利用。如果这个层次出现偏差,不组织编制,将使全国城镇体系规划形同虚设。(3)城市编制城市总体规划。根据本法的规定,这项义务由城市人民政府来履行。这里的城市,既包括直辖市的城市,省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市,还包括其他城市。这里的国务院确定的城市,主要是指改革开放以来,国务院陆续确定的一些副省级城市,如大连、宁波、汕头等城市。(4)县级人民政府编制总体规划。即县级人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划;其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制。(5)乡村规划。即各乡人民政府、各村委会所组织的关于本乡、本村的规划。

配套

《城市规划基本术语标准》

第三条　【城乡建设活动与制定城乡规划关系】

城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄,应当依照本法制定规划,规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

注解

按照本条规定,城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。乡和村庄制定规划不搞“一刀切”,分为两种情况:一是由县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域,在确定区域内的乡、村庄,应当依照城乡规划法制定乡规划和村庄规划;二是上述规定以外区域的乡、村庄,由县级以上地方人民政府鼓励、指导其制定和实施乡规划、村庄规划。县级以上地方人民政府应当根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则来确定究竟哪些区域的乡、村庄必须依法制定规划。这一规定的实质是:法律要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划,不要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划,但省、自治区、直辖市人民政府及市、县人民政府有权确定辖区内的哪些乡、村庄应当制定乡规划和村庄规划,上述区域内的乡、村庄需要依法制定规划,其他区域的乡、村庄可以在县级以上地方人民政府的鼓励、指导下制定和实施乡规划、村庄规划。

按照本条规定,城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求;乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划要求。也就是说,无论是城市、镇,还是乡、村庄,凡是制定了规划的,其规划区内的建设活动都必须符合规划的要求,违反规划的行为要依法予以处罚。

第四条　【城乡规划制定、实施原则】

制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动,应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际,在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

注解

本条第一款对制定和实施城乡规划应当遵循的原则作了规定。

1.城乡统筹原则。这是制定和实施城乡规划应当遵循的首要原则。在制定和实施规划的过程中,就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑,适应区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要,合理配置基础设施和公共服务设施,促进城乡居民均衡地享受公共服务,改善生态环境,防止污染和其他公害,促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目标的实现。

2.合理布局原则。规划是对一定区域空间利用如何布局作出安排。制定和实施城乡规划应当遵循合理布局的原则,就是要优化空间资源的配置,维护空间资源利用的公平性,促进资源的节约和利用,保持地方特色、民族特色和传统风貌,保障城市运行安全和效率,促进大中小城镇协调发展,促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。省域城镇体系规划中的城镇空间布局和规模控制,城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合理布局的原则。

3.节约土地原则。人口多、土地少,特别是耕地少是我国的基本国情。制定和实施城乡规划,进行城乡建设活动,要改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况,必须始终把节约和集约利用土地、依法严格保护耕地、促进资源、能源节约和综合利用作为城乡规划制定与实施的重要目标,做到合理规划用地,提高土地利用效益。本法规定乡、村庄的建设和发展,应当因地制宜、节约用地;在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设,不得占用农用地;确需占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。

4.集约发展原则。集约发展是珍惜和合理利用土地资源的最佳选择。编制城乡规划,必须充分认识我国长期面临的土地资源缺乏和环境容量压力大的基本国情,认真分析城镇发展的资源环境条件,推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变,建设资源节约环境友好型城镇,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

5.先规划后建设原则。先规划后建设是城乡规划法确定的实施规划管理的基本原则。这一原则要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划,县级以上人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划和村庄规划。各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城乡规划;要严格依照法定程序审批和修改规划,保证规划的严肃性和科学性;要加强对已经被依法批准的规划实施监督管理,在规划区内进行建设活动,必须依照本法取得规划许可,对违法行为人要依法予以处罚。

第五条　【城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划衔接】

城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。

注解

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

对于城乡规划与土地利用总体规划的关系,土地管理法规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模;在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系,调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的相互关系,不是覆盖全部国土面积的规划。而土地利用总体规划,是指在一定区域内,根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济、社会条件,对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源,促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。但是,城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。土地利用总体规划主要是以土地利用为核心,处理建设用地与农用地的关系,以保护基本农田和耕地等土地资源为主要目标,侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制,为土地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑,主要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用,以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行,其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间布局等内容,也为土地利用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看,负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作,而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体规划的编制、审核等工作。二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡建设。因此,本条规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当与土地利用总体规划相衔接。

应用

1.我国涉及城乡空间布局的规划与城乡规划的关系是什么样的

我国涉及城乡空间布局的规划很多,如土地利用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。就这些规划与城乡规划的关系,土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定主要分为三种情况:一是土地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,草原的保护、建设、利用规划,港口规划,公路规划以及民用机场建设规划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、消防法、人民防空法、电力法等分别要求将铁路的线路、车站、枢纽以及其他有关设施的规划,城市防洪规划,历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,消防规划,人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入城市总体规划。

2.城乡规划与其他专业规划的关系是什么样的

关于城乡规划与其他规划的关系,原城市规划法规定,城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调;《村庄和集镇规划建设管理条例》规定,村庄、集镇规划的编制,应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据,并同有关部门的专业规划相协调。实践中,城乡规划不是一个孤立和封闭的体系,城乡规划的编制要以其他专业规划为基础,城乡规划编制中涉及很多基础性数据和资料,如人口规模、建设用地规模、产业发展方向、交通布局等都来源于各个专业管理部门。同时,由于城乡规划确定了将来城乡的空间发展方向,提出了建设活动的总体要求,这些反过来都会影响专业规划的制定。因此,城乡规划应当与各个专业规划相协调。对此,本法除了明确城乡规划与土地利用总体规划应相衔接外,对城乡规划与其他专业规划的关系没有作重复规定,即城市总体规划还应当继续依法与有关专业规划相协调,防洪、消防等有关专业规划还应当继续依法纳入城市总体规划。

第六条　【城乡规划经费保障】

各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

第七条　【城乡规划修改】

经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。

注解

本条是关于城乡规划的法律地位的规定。本条规定,经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据,这就明确了经依法批准的城乡规划的法律地位。规划区内的建设活动、规划管理都必须按照经依法批准的城乡规划进行,城乡规划主管部门不得违反城乡规划给予规划许可,建设单位不得违反城乡规划进行建设,否则都应当承担相应的法律责任。

为了避免一些地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更规划,本条规定,未经法定程序不得修改已经批准的城乡规划。本法第四章对修改城乡规划的法定条件和程序作了严格的规定。

应用

3.规划修改的审批程序包括哪些

修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。城市、县、镇人民政府修改近期建设规划的,应当将修改后的近期建设规划报本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和城市总体规划、镇总体规划原审批机关备案。修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划依照城乡规划法第十九条、第二十条规定审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划。修改乡规划、村庄规划的,应当依照城乡规划法第二十二条规定的审批程序报批。

配套

《城乡规划法》第13—16、19、20、22条

第八条　【城乡规划公开公布】

城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是,法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

注解

行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(1)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(2)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(3)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(4)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

应用

4.城乡规划经依法批准后,由哪个机关公布

有权公布的机关是城乡规划组织编制机关。具体而言,全国城镇体系规划应当由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门公布;省域城镇体系规划由省、自治区人民政府公布;城市总体规划由城市人民政府公布(直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府公布);县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府公布,其他镇的总体规划由镇人民政府公布;城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部门公布;镇的控制性详细规划由镇人民政府公布;县人民政府所在地镇的控制性详细规划,由县人民政府城乡规划主管部门公布;乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府公布。

配套

《政府信息公开条例》第9条

第九条　【单位和个人的权利义务】

任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。

任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。

应用

5.单位和个人在城乡规划工作中享有哪些权利

第一,单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询,这是保护单位和个人知情权的体现,也是行政公开的要求,单位和个人有权查询的对象是涉及其利害关系的建设活动,与己无关的事项不能查询,查询的内容是涉及其利害关系的建设活动是否符合规划;第二,任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。

6.单位和个人在城乡规划工作中需要承担哪些义务

单位和个人在城乡规划工作中需要承担的义务是指任何单位和个人在城乡规划区内进行建设,都必须按照城乡规划法的规定来约束自己的行为,不能实施违反城乡规划的建设行为。这些义务具体是:在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,必须经有关部门批准、核准、备案后,向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,并取得建设用地规划许可证;在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目,国有土地使用权出让合同中应当包括依据控制性详细规划作出的地块规划条件,并应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证;在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证;在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证等。任何单位和个人在没有取得上述规划许可前,都不能从事有关的建设活动,否则将承担相应的法律责任。

第十条　【采用先进科学技术】

国家鼓励采用先进的科学技术,增强城乡规划的科学性,提高城乡规划实施及监督管理的效能。

第十一条　【城乡规划管理体制】

国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。

县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

应用

7.国务院城乡规划行政主管部门在城乡规划工作方面的具体职权包括哪些

国务院城乡规划行政主管部门在城乡规划工作中享有以下权利:一是组织编制、审批全国城镇体系规划;二是审查登记资质条件,实施行政许可;三是组织制定相关办法和配套规定;四是对举报或者控告的受理和组织核查、处理工作;五是对全国城乡规划进行编制、审批、实施、修改的监督检查,有权采取城乡规划法规定的措施。

8.县级以上各级地方人民政府城乡规划行政主管部门在城乡规划工作方面有哪些具体职权

一是城市人民政府城乡规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划,县人民政府城乡规划主管部门组织编制县人民政府所在地镇的控制性详细规划;二是城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制重要地块的修建性详细规划;三是省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门审查登记资质条件,实施行政许可;四是城乡规划主管部门核发选址意见书;五是城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证、乡村建设规划许可证;六是城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证;七是城市、县人民政府城乡规划主管部门批准在城市、镇规划区内的临时建设;八是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件予以核实;九是县级以上地方人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划进行编制、审批、实施、修改的监督检查,有权采取城乡规划法规定的措施。