第一章　总　　则

第一条　【立法宗旨】[1]

为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

注解

本条规定了《土地管理法》的立法宗旨和立法根据。土地管理法的立法宗旨是为了加强土地管理,维护社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展。立法根据是宪法,宪法是根本大法,规定了我国政治、经济、文化等领域的基本制度,与土地管理法相关的主要就是基本经济制度。

土地是与人类生存和发展息息相关的物质基础,包括耕地、林地、草地、河流、湖泊、城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等,具有有限性、不可替代性、永久性、不可移动性等基本特征。

耕地,通常是指在较长的时期内专门用于种植各种农作物的土地。一般具有整体面积较大、人工培育时间较长、地力比较肥沃、主要用来种植各种农作物等特点。那些在短时期内临时用来种植农作物的零星土地,以及那些主要用于非种植农作物用途的其他土地,一般不包括在耕地的范畴内。

第二条　【基本土地制度】

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

注解

该条规定了我国的基本土地制度。在我国,土地作为最基本的生活资料,不允许私人所有,实行社会主义公有制,并分为全民所有制和集体所有制,即土地分别由国家和农民集体所有。土地的社会主义公有制是最基本的土地制度,一切有关土地的立法都应当遵循该制度。国家对土地的征收和征用,是土地所有权转让的例外形式。在进行征收征用之后,国家必须对失地人的损失予以补偿。我国对国有土地实行有偿使用制度。

应用

1.土地可以买卖吗?

土地不可以买卖。《宪法》第10条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《土地管理法》第73条规定:“买卖或者以其他形式非法转让土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

2.农民房屋可以买卖吗?宅基地和房屋是否属于同一概念?

无论是城市私有住房还是农村私有住房,都不属于禁止流通物,只要是合法建筑,都允许买卖、出租或抵押。

房屋与宅基地是两个不同的概念,农村的宅基地属于集体所有,个人只有使用权没有所有权,不允许买卖;但其宅基地上的附着物,如房屋、畜禽圈等可以依法买卖。买卖后,其宅基地的使用权随之转移给新房(圈)主,买卖双方应依法办理变更登记手续。

3.何谓“非法转让土地使用权”,其表现形式主要有哪些?

非法转让土地使用权,是指违反土地管理法律、法规的有关规定,将依法管理和持有的土地使用权擅自转让给他人的行为。亦即未按国家法律规定的程序办理征用或划拨手续,或者未按规定权限办理审批手续而擅自转让土地使用权的行为。现实生活中,非法转让土地使用权的行为主要表现为以下几种情形:(1)以物易地,如有的机关、企事业单位用国家的生产设备、车辆等财产为对价换取农民集体所有的土地;(2)以与乡村开办联营企业为名,非法占有农民集体所有的土地;(3)假借开办乡镇企业之名,无偿占用农村耕地;(4)以提供贷款、招工为条件,非法占用集体土地;(5)以转让地上物为名,非法转让土地使用权等。

4.国家在什么情况下可以对土地进行征收和征用?

为了保证社会长远发展和公益事业发展的顺畅,当国有建设用地不足时,国家或政府可以对属于集体所有的土地进行征收和征用。由于征收征用是对土地的重新分配,关乎该块土地具有权利关联的众多单位和个人的利益,因此必须严格限制征收征用的适用,不得滥用。启动征收征用的原因仅限于为了公共利益的需要,包括为了不特定多数人的福利而兴建公共设施、公共交通以及出于对整个社会长远利益的考虑而进行其他的投入。虽然征收征用具有单方性和强制性,被征收征用的对象必须服从和配合,但是任何公权力的行使都应以不侵害相对方的合法利益为前提,因此,在进行征收征用之后,国家必须对失地人的损失予以补偿。

同时,读者需要特别注意的是,2011年通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对“公共利益”的含义作了明确界定,这一规定在其他法律和行政法规中都还没有出现。该条例第8条规定,因国防、外交需要和由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安居工程建设、旧城区改建需要可以实行房屋征收。为了加强规划的调控作用,根据条例的规定,确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,并要求制订规划应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证,保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,经市、县级人民代表大会审议通过。

5.什么是国有土地有偿使用制度?

国有土地有偿使用制度,主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内提供给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的制度。但是在必要的时候,主要是基于公共事业发展等原因,国家还是可能将一定量的土地无偿划拨给使用者进行建设的。

配套

《宪法》第9～10条;《物权法》第40～43、46～48、58、119、121条;《城市房地产管理法》第3、9条;本法第73条

第三条　【土地基本国策】

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

配套

《物权法》第43条;《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》

第四条　【土地用途管制制度】

国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

注解

土地用途管制制度,是指国家为保证土地资源合理利用和经济、社会的协调发展,通过编制土地利用总体规划并以此为依据,划定土地利用区,限定土地使用条件,划分土地管理权限,并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。其中,我国法律法规对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制。如需将农用地和未利用地改为其他用途,必须按照法定程序报有批准权的人民政府批准。凡未经批准擅自将农用地的未利用地改为建设用地的,属于非法占用土地。

我国实行土地用途管制制度的主要目的是控制农用地,特别是耕地的用途转变,保护耕地总量不被侵蚀。我国的城市规模在不断扩大,城镇化趋势明显,在片面追求经济效益的驱动下,大量农用地被用于满足居住、工业、娱乐等需要,导致土地资源配置严重失衡。依靠过去的“分级限额审批用地制度”和单纯的市场调节不能遏止这种趋势,因此,政府必须加强土地宏观管理,制定总体规划,并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征收审批权、耕地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府,严控建设用地的总量和结构,严格限制农用地转用,发挥土地最佳配置,切实保证土地资源的合理利用。

应用

6.土地所有权人和土地承包经营权人可否改变土地用途?

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地,不得擅自变更土地用途。其中,我国法律法规对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制,明确规定对农用地数量的保证应放在审批农用地转用时考虑因素的首位,要求其总量必须能充分满足农业生产的需要,尤其要对耕地实行重点保护,否则不仅会影响粮食的安全稳定供给,还会使环境遭到破坏。因此,无论是农民集体土地所有权人还是土地承包经营权人,以及使用国有农用地的单位和个人都不得擅自改变农用地的用途,也不得擅自将未利用地改为其他用途。如需将农用地和未利用地改为其他用途,必须按照法定程序报有批准权的人民政府批准。凡未经批准擅自将农用地的未利用地改为建设用地的,属于非法占用土地。

配套

本法第36、73条;《土地管理法实施条例》第38条

第五条　【土地管理机构设置】

国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

注解

在1998年国务院机构改革中,原国家土地管理局与地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局合并组建了国土资源部。国土资源部被确定为我国中央一级的土地行政主管部门。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。中央政府2003年决定在全国实行省以下土地垂直管理体制,以进一步加强国家对国土资源的宏观调控,强化省一级人民政府对国土资源管理的责任,实行最严格的耕地保护制度。继省以下垂直管理体制确立后,国务院又设立国家土地总督察及其办公室,向地方派驻9个国家土地督察局,代表国家土地总督察履行监督检查职责。

应用

7.国土资源部在土地管理方面主要有哪些职能?

根据《国务院办公厅关于印发关于国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》的有关规定,国土资源部在土地管理方面的职能主要有:(1)拟定有关法律、法规草案,发布土地资源管理的规章;依照规定负责有关行政复议;研究拟定管理、保护与合理利用土地资源的政策;制订土地资源管理的技术标准、规程、规范和办法。(2)组织编制实施全国性及区域性的国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划;参与报国务院审批的城市总体规划的审核,指导、审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划。(3)监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地规划执行情况;依法保护土地所有者和使用者的合法权益,承办并组织调处重大权属纠纷,查处重大违法案件。(4)拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策,实施农地用途管制,组织基本农田保护,指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作,确保耕地面积只能增加、不能减少。(5)制订地籍管理办法,组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测;指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。(6)拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资。转让、交易和政府收购管理办法,制定国有土地划拨使用目录指南和乡(镇)村用地管理办法,指导农村集体非农土地使用权的流转管理。(7)指导基准地价、标定地价评测,审定评估机构从事土地评估的资格,确认土地使用权价格。承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。(8)组织开展土地资源的对外合作与交流。(9)承办国务院交办的其他事项。

配套

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条;《土地登记办法》第3条;《土地权属争议调查处理办法》第4～9条

第六条　【守法义务与检举、控告权】

任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

注解

根据《国土资源信访规定》的规定,公民、法人和其他组织可以向各级国土资源管理部门反映、举报各类违反土地管理规定的行为,信访机构应在规定的期限内办结。若信访人对处理意见有异议的,还可以申请复查。而且信访人提出的意见若被采纳的,还可以得到适当的奖励。

应用

8.土地管理法律、法规规定的义务主要包括哪些?

土地管理法律、法规规定的义务主要是保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地。就《土地管理法》而言,其规定的主要义务有:(1)第12条。依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。(2)第13条。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。(3)第27、29条。土地所有者或者使用者应当配合有关部门进行土地调查和土地统计工作,并提供有关资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报。(4)第36条第1款。非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。(5)第37条、第36条第2、3款。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。(6)第42条。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。(7)第57条第2款。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。(8)第62条第1、2款。农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地等。

配套

《国土资源信访规定》

第七条　【奖励措施】

在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

注解

本法规定了三项奖励原因,一是保护和开发土地资源成绩显著;二是合理利用土地成绩显著;三是进行与保护和开发土地资源、合理利用土地有关的科学研究成绩显著。通过对单位和个人授予物质上(发放一定数额的奖金、晋升工资等)和精神上(授予荣誉称号、通报表扬嘉奖等)的奖励,可以激发保护、开发、合理利用土地的积极性,同时也能促进土地管理工作的正常有序开展。