第四章　行政处罚的管辖和适用

第二十条　【行政处罚的管辖】行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

注释　[行政处罚管辖原则的例外]

只有法律、行政法规可以对行政处罚管辖另行规定。主要体现在：

（1）由乡级人民政府管辖。乡级人民政府作为我国的基层政权，在实施行政管理活动时，经常会遇到某些情节轻微、影响较小的违法案件。对这些案件，法律、行政法规往往授权乡级人民政府直接处理。

（2）由县级以上地方人民政府管辖。地方人民政府对于本行政区域内较为重大的案件，依照法律、行政法规的规定，有时也会直接实施管辖。

（3）由县级以上人民政府工作部门设立的派出机构管辖。这类情况主要存在于海关、税务、工商等少数部门，如《工商行政管理所条例》第8条规定，工商行政管理所可以对一定范围的违法行为，以自己的名义实施处罚。

（4）由国务院或者国务院工作部门管辖。这一般是针对案情特别重大或者影响国家利益的违法行为而言的。

（5）由法律、行政法规规定的其他行政机关管辖。如行为人在海上实施违法行为，就可能规定由发现地的行政机关管辖；行为人住所地的行政机关管辖更为方便的，也可能规定由行为人住所地的行政机关管辖。

参见　《治安管理处罚法》第91条；《海关行政处罚实施条例》第3、4条；《教育行政处罚暂行实施办法》第5条

第二十一条　【行政处罚的指定管辖】对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。

注释　行政处罚的指定管辖是上级行政机关指定下一级行政机关对某一具体的违法行为行使处罚管辖权的活动。根据本条规定，行政处罚的指定管辖适用于对管辖发生争议的场合。所谓对管辖发生争议，是指两个或者两个以上的行政处罚主体在实施行政处罚时，发生相互推诿或者争夺管辖的现象。

指定管辖还可以发生在因特殊原因而使管辖权不明的场合。特殊原因包括法律上的原因和事实上的原因。前者又分为两种：一是有管辖权的行政机关根据上级机关的决定被撤并，而承受其权利义务的机关尚未明确的；二是有管辖权的行政机关的全部执法人员都与当事人有利害关系而被决定回避。后者是一种客观上的原因，比如，某地发生重大突发事件，致使有管辖权的行政机关陷于瘫痪；又如，由于出现某种情况特别复杂的违法行为，导致无法确定有管辖权的行政机关。对由于特殊原因产生的管辖空白，一般由原因发生地或者违法行为发生地的地方人民政府或者其上一级人民政府指定管辖。

需要指出的是，根据法律规定作出指定管辖的机关是发生管辖权争议机关的共同“上一级”行政机关。上一级机关与上级机关有所不同。“上一级”机关是要求仅高一个层级的机关。当然，对于某一具体的有管辖权争议的机关来说，可能由于争议各方的层级不同，它们“共同的上一级”机关就可能不是仅高一个层级的机关。

第二十二条　【构成犯罪案件的移送】违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

参见　《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》

第二十三条　【改正违法行为】行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

注释　改正违法行为的措施，除恢复原状外，还包括赔偿损失、消除影响、采取措施防范违法行为再次发生等多种方式，其实质是要求违法者认真承担责任，并杜绝同类事件再次发生。

第二十四条　【同一行为不得重复处罚】对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

注释　本条规定含有两层意思：（1）对当事人的同一个违法行为，可能存在两次以上的行政处罚；（2）对当事人同一个违法行为需要给予两次以上行政处罚的，不允许给予两次以上的罚款处罚。但是，以下几种情况不受本条规定的限制：（1）行政机关作出的罚款处罚因为法定事由被撤销，但根据具体情况仍需要对违法行为进行处理的，行政机关依法重新作出罚款的处罚。（2）行政机关对违法行为同时适用了罚款和其他处罚，罚款执行后，其他处罚因为客观原因无法执行，于是行政机关依法将其他处罚变更为罚款。（3）行政机关作出罚款决定后，行为人有能力履行而拒不履行，行政机关依法提高原罚款数额。

第二十五条　【对未成年人处罚的限制】不满14周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

注释　[监护人]

这里所说的监护人，根据我国《民法总则》第27条的规定，父母是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。

参见　《治安管理处罚法》第12条、第21条

第二十六条　【对精神病人处罚的限制】精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

注释　精神病人在实施违法行为时是否属于不能辨认或者不能控制自己行为，必须由精神病学专家进行鉴定，不能仅凭当事人或者其亲属提供的医疗证明确认。

参见　《治安管理处罚法》第13条

第二十七条　【从轻、减轻、不予处罚的条件】当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

注释　[从轻处罚]

从轻处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度内，对有违法行为的当事人在数种处罚方式所允许的幅度内适用较低限的处罚。从轻处罚并不是绝对要适用最轻的处罚方式和最低的处罚幅度，而是由行政机关在具体的违法案件中，根据法定或者酌定的从轻情节予以裁量。

[减轻处罚]

减轻处罚，是指行政机关对有违法行为的当事人在法定的处罚幅度最低限以下适用行政处罚。减轻处罚是对当事人科以低于法定最低限的处罚，但减轻处罚不是毫无限制地减轻，它必须是有减轻处罚的情节，而且体现过罚相当的原则。在程度上，它应位于从轻处罚与免除处罚之间，而不得逾越这一范围，处罚减轻的程度不得达到免除处罚的程度。

[不予处罚]

不予处罚，是指行政主体依照法律、法规的规定，因为有法定事由存在，对本应给予处罚的违法行为人免除对其适用行政处罚。

[从重处罚]

在从轻处罚、减轻处罚和不予处罚的法定情节之外，还存在另外一种行政处罚适用的法定情节，即从重处罚的法定情节。从重处罚是与从轻处罚相对应而言的一种行政处罚适用方法，它指行政机关在法定的处罚方式和幅度内，对行政违法行为人在数种处罚方式中适用较严厉的处罚方式，或者在某一处罚方式允许的幅度范围内适用接近于上限的处罚。

违法行为有下列情形之一的，应当从重处罚：（1）违法情节恶劣或者造成较为严重的后果的；（2）不听劝阻，继续实施违法行为，或者多次实施违法行为，屡教不改的；（3）妨碍、逃避或者抗拒执法人员调查、处理其违法行为的；（4）在共同违法中起主要作用，或者胁迫、诱骗、教唆他人实施违法行为的；（5）故意转移、隐匿、伪造证据或者对检举人、证人打击报复的；（6）利用职权提供的便利实施违法行为的；（7）法律、法规、规章规定的其他应当从重处罚的情形。

从重处罚，必须是在法律、法规规定的范围内进行，超出法定范围的从重处罚即成为加重处罚，行政处罚中不能加重处罚。

第二十八条　【刑罚的折抵】违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。

违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

注释　[刑期的折抵]

违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。应当注意的是，被告人被判处刑罚的犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为，其被拘留的日期，才应予折抵刑期。这里所说的“同一行为”，既可以是判决认定同一性质的全部犯罪行为，也可以是同一性质的部分犯罪行为。只要是以前受行政拘留处分的行为，后又作为犯罪事实的全部或者一部分加以认定，其行政拘留的日期即应予折抵刑期。

[罚金的折抵]

罚金的折抵，同样应当满足“同一行为”的要求，犯罪分子因为同一违法行为受到行政处罚，之后又受到罚金处罚的，应当予以折抵。

罚金是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。罚金作为一种财产刑，主要适用于经济犯罪和贪利性质的犯罪，同时也适用于某些妨害社会管理秩序的犯罪。

参见　《治安管理处罚法》第92条

第二十九条　【处罚的时效】违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

注释　[违法行为的连续状态]

违法行为有连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。如在相隔不太长的时间里多次贩卖盗版光碟，或者多次制造假酒等情况，就属于违法行为有连续状态。

[违法行为的继续状态]

违法行为有继续状态，是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。如违规搭建棚屋或其他建筑物、开设地下赌场等。

[2年内未被发现]

本条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时间以举报时间为准。

对于违法建筑物，即使没有被有关行政机关发现，但是违法的状态在持续之中，应随时发现随时处理。只要违法建筑物存在，就不受“2年内未发现”的限制。