中华人民共和国土地管理法

（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过　根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正　1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过　根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）

第一章　总则

第一条　【立法宗旨】为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

注释　土地是与人类生存和发展最息息相关的物质基础，包括耕地、林地、草地、河流、湖泊、城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，具有有限性、不可替代性、永久性、不可移动性等基本特征。

第二条　【基本土地制度】中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

注释　［土地的社会主义公有制］

《宪法》规定，社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础之一，我国的土地属于国家和集体所有，分为全民所有制和集体所有制，任何单位和个人不得侵犯，不能以侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的社会主义公有制是最基本的土地制度，一切土地立法都应当遵循该制度。

［土地征收制度］

土地所有权转让的例外形式是国家对土地的征收。为了保证社会长远发展和公益事业发展的顺畅，当国有建设用地不足时，国家或政府可以对属于集体所有的土地进行征收。由于征收是对土地的重新分配，关乎与该块土地具有权利关联的众多单位和个人的利益，因此征收的适用必须严格限制，不得滥用。

［土地有偿使用制度］

国有土地有偿使用制度，主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内提供给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的制度。在必要的时候，主要是基于公共事业发展等原因，国家可能将一定量的土地划拨给使用者进行建设。

参见　《宪法》第10条；《物权法》第40、42、43、46-48、58、119、121条；《城市房地产管理法》第3、9条

案例　马某与某村第十二村民组租赁合同纠纷上诉案（河南省郑州市中级人民法院民事判决书〔2010〕郑民四终字第479号）

案件适用要点：马某、某村十二组以签订土地租赁协议的形式，将马某某老宅所留的部分土地租赁给马某作为宅基地使用，协议中有关租赁期限为30年、租赁费为500元、一次性付清以及租赁期满后由马某无偿使用的约定，既违反了《合同法》第214条第1款“租赁期限不超过二十年。超过二十年，超过部分无效”的规定，也违反了《土地管理法》第2条第3款的规定，构成实质非法转让土地的行为。同时，协议涉及的土地使用还直接影响到某村十二组其他村民组成员宅基的整体规划，因其内容违反法律、法规的强制性规定，损害社会公共利益而应属无效。

第三条　【土地基本国策】十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

参见　《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》

第四条　【土地用途管制制度】国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

注释　［土地用途管制制度］

土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源合理利用和经济、社会协调发展，通过编制土地利用总体规划并以此为依据，划定土地利用区，限定土地使用条件，划分土地管理权限，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。该制度的主要目的是控制农用地，特别是耕地的用途转变，保护耕地总量不被侵蚀。

参见　《物权法》第34条；《土地管理法实施条例》第10条

案例　海南某某木器有限公司与海口市琼山区三门坡镇文蛟村委会某村民小组等农业承包合同纠纷抗诉案（海南省高级人民法院民事判决书〔2007〕琼民抗字第33号）

案件适用要点：根据2001年8月21日国土资源部国土资发〔2001〕255号文《关于印发试行〈土地分类〉的通知》，耕地包括水田、水浇地、旱地等，该300亩土地在1991年时有97.65亩属于耕地。草地203.38亩虽不属于耕地，但属于农用地。因此，可以认定该300亩承包地不属于荒地。

第五条　【土地管理机构设置】国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

注释　［中央一级］

在1998年国务院机构改革中，原国家土地管理局与地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局合并组建了国土资源部。国土资源部被确定为我国中央一级的土地行政主管部门。

［地方一级］

中央政府2003年决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源的宏观调控，强化省一级人民政府对国土资源管理的责任，实行最严格的耕地保护制度。继省以下垂直管理体制确立后，国务院又设立国家土地总督察及其办公室，向地方派驻国家土地督察局，对各地政府土地利用和管理情况进行监督检查。

参见　《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》

第六条　【守法义务与检举、控告权】任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

注释　［守法义务］

守法，是国家机关、社会组织和公民都要遵循的义务，在土地关系中，具体表现为任何单位和个人都要遵守土地管理法律、法规，各级人民政府及其工作人员必须依法行使土地管理和监督职权，不得玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权；任何公民和社会组织必须按照土地管理法律、法规规定的模式认真行使权利，忠实履行义务。

土地管理法律、法规规定的义务主要是保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。就《土地管理法》而言，其规定的主要义务有：（1）第12条。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。（2）第13条。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。（3）第27、29条。土地所有者或者使用者应当配合有关部门进行的土地调查和土地统计工作，并提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。（4）第36条第1款。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。（5）第37条，第36条第2、3款。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。（6）第42条。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。（7）第57条第2款。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。（8）第62条第1、2款。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地等等。

［检举权、控告权］

行使检举权和控告权的具体方式有：（1）向司法机关提起诉讼；（2）向主管单位、上级单位提出；（3）向专门的监察机关提出。

参见　《国土资源信访规定》

第七条　【奖励措施】在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

注释　法律规定了三项奖励原因：（1）保护和开发土地资源成绩显著；（2）合理利用土地成绩显著；（3）进行与保护和开发土地资源、合理利用土地有关的科学研究成绩显著。通过对单位和个人授予物质上和精神上的奖励，可以激发保护、开发、合理利用土地的积极性，同时也能促进土地管理工作的正常有序开展。

第二章　土地的所有权和使用权

第八条　【土地所有权归属】城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

注释　我国土地的所有权主体只有两个，一个是国家，一个是农民集体。

国家所有的土地主要包括：（1）城市市区的土地。（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地和国家依法征用的土地。（3）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。（4）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；若该原农民集体及其成员继续使用原土地的，享有的权利就变成了国有土地使用权。（5）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

农民集体所有的土地包括：（1）除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，即农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有；（2）宅基地和自留地、自留山。

土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

参见　《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第2条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条；《土地权属争议调查处理办法》

案例　杨某荣与杨某华土地承包经营权纠纷上诉案（昆明市中级人民法院民事判决书〔2009〕昆民一终字第36号）

案件适用要点：农村土地的所有者是农村集体经济组织，农户家庭作为农村土地的承包方，其享有的是承包经营权，而该权利需与村集体经济组织或者村民委员会通过签订承包合同来取得。上诉人认为本案争议的土地是自留地，不是承包地，但自留地是集体所有、由农民长期使用的农村土地，其经营权利的取得、流转同样要受《土地管理法》、《农村土地承包法》调整，并无特别规定。

第九条　【土地使用权】国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

注释　本条是关于土地使用权的规定，体现了土地的所有权和使用权相分离的基本原则。虽然国家和农民集体拥有土地，但是政府机构、企事业单位、社会团体、个人等都可以在符合法律规定的情况下，办理相关手续，取得合理利用土地的权利并获取收益，但是，并不意味着其对土地的使用可以不受任何限制，还是应当承担保护、管理和合理利用土地的义务，根据土地的自然属性和经济属性的不同，科学使用土地，防止水土流失和盐渍化。

［国有土地依法确定给单位或个人使用的方式］

（1）土地划拨。即土地使用者只需按照一定程序提出申请，经法定机关批准即可取得土地使用权，无须向土地所有者交付租金及其他费用。（2）土地使用权出让。即国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。

［国有土地依法确定给单位或个人使用后，其使用权可否进入市场流转］

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，以出让方式有偿取得的土地使用权可以依法转让、出租、抵押或继承。而根据该条例第44条的规定，除法定的特殊情况外，以土地划拨方式无偿取得的土地使用权则不得进入市场交易或流转。但是，根据该条例第45条的规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依法签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

通过土地划拨方式取得的国有土地使用权，必须依法转变为出让土地使用权之后，方可进入市场交易或流转。

参见　《物权法》第118条；《农村土地承包法》第2、20条；《城市房地产管理法》第2条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12、44、45条；《国家税务总局关于明确国有土地使用权出让契税计税依据的批复》；《财政部、国家税务总局关于企业改制过程中以国家作价出资（入股）方式转移国有土地使用权有关契税问题的通知》

案例　杨延虎等贪污案（最高人民法院指导案例11号）

案件适用要点：土地使用权具有财产性利益，属于刑法第三百八十二条第一款规定中的“公共财物”，可以成为贪污的对象。

第十条　【集体所有土地的经营和管理】农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

注释　考虑到过去的“三级所有，队为基础”的基本生产队模式，本条将农民集体所有土地的经营、管理分为三种情况：

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。对于前两种情况，有集体经济组织的就让集体经济组织经营、管理，集体经济组织已经不健全的，应当由现在的村民自治组织——村民委员会或村民小组来经营、管理。对于第三种情况，则直接由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

参见　《物权法》第60条；《国务院法制办公室关于供销合作社能否享有集体土地所有权问题的复函》

第十一条　【土地登记发证制度】农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

注释　土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记，分初始土地登记和变更土地登记。本条规定的是土地的初始登记制度，又称土地总登记，指土地登记机关在一定时间内，对辖区内全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记，主要包括对国有土地的使用、农村集体土地的所有和农村集体土地的建设用地使用情况的登记三类。

参见　《物权法》第139条；《土地管理法实施条例》第3-5条；《不动产登记暂行条例》；《不动产登记暂行条例实施细则》；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》

案例　刘某某与某县人民政府等土地登记颁证纠纷上诉案（河南省安阳市中级人民法院行政判决书〔2009〕安行终字第74号）

案件适用要点：根据《土地管理法》第11条第2款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定，某县人民政府依法享有对本辖区内的农民建住宅使用集体土地进行登记颁证的法定职权。

第十二条　【土地变更登记】依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

注释　变更土地登记，是初始土地登记以外的土地登记。在发生依法改变土地所有权、使用权，依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移，土地用途改变等情况后，初始登记中的内容就会与现状不符，因此，土地的所有者或使用者必须提交证明变更事项发生的资料及原土地证书，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地使用权、所有权或抵押权、承租权等他项权利的设定登记和变更登记，土地名称、地址和用途的变更登记，土地注销登记等。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

参见　《物权法》第145、151条；《土地管理法实施条例》第6条

案例　宋某某与某县农信社财产转让纠纷上诉案（河南省平顶山市中级人民法院民事判决书〔2009〕平民终二字第244号）

案件适用要点：《城市房地产管理法》第38条规定：“下列房地产，不得转让：……（六）未依法登记领取权属证书的……”信用社在未依法取得房屋所有权证书及土地使用权证书的情况下，即将上述抵债的土地使用权及房产以协议方式转让给被告，显然违反了上述法律的强制性规定，根据《合同法》第52条第1款第（五）项之规定，确认该信用社与宋某某所签订的《抵债财产转让协议书》中的房地产转让部分无效。

第十三条　【土地登记的效力】依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

注释　［依法登记的土地所有权和使用权受到侵害时的救济途径］

（1）行政救济途径。当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求行政机关给予保护，或作出处理。（2）司法救济途径。当土地所有权人和使用权人的权利受侵害时，受害人可以通过以下途径寻求司法救济：①通过确权之诉来解决。即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属；②通过给付之诉来解决。即当义务人不履行自己的义务时，权利人可请求法院责令义务人履行自己的义务；③通过变更之诉来解决。即权利人要求变动已经存在的权利时，请求法院依法予以变更。

参见　《土地管理法实施条例》第3-7条

案例　刘某某与某市人民政府宅基地登记纠纷上诉案（江苏省徐州市中级人民法院行政判决书〔2009〕徐行终字第151号）

案件适用要点：土地登记与土地确权属于两种不同类型的行政行为。权属清楚且无争议是进行土地登记的前提。如申请登记的土地存在权属争议，应按照《土地管理法》第13条规定进行处理后，再行登记；如土地部门在受理后发现申请登记的土地存在权属争议，也应暂缓登记。

第十四条　【农民集体所有土地承包经营权】农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

注释　［承包合同］

个人或农户要获得承包经营权，应当与该片土地的经营管理者签订合法有效的承包合同，约定双方的权利和义务。合同当事人包括发包方和承包方：发包方是作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织、村民委员会、村民小组；承包方应是作为本集体经济组织成员的农民。承包合同的双方当事人应当享有合同约定的权利并履行合同规定的义务，尤其是承包方的承包经营权是法律保护的重点。

［承包经营的期限］

目前国家在农村的政策已经明确新一轮的农村土地承包合同要30年不变。根据《物权法》的具体规定，耕地的承包期为30年；草地的承包期为30-50年；林地的承包期为30-70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

［承包经营权的变更］

为了维护承包经营关系的稳定和农民的土地利益，法律对承包经营权的变更采取了比较严格的限制措施，首先要征得村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，然后还须报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

参见　《物权法》第59条；《农村土地承包法》第13-17、20、50条；《农村土地承包经营权流转管理办法》

案例　周某某不服某市人民政府注销土地承包经营权证决定被驳回案（江苏省常州市中级人民法院〔2012〕常行终字第119号）

案件适用要点：《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但土地使用权的流转并不改变农户对集体土地原始的承包权利。农户在第一轮承包中享有的承包权在第二轮承包中继续保持稳定，在二轮承包中需要对土地承包经营进行调整的，调整方案须经村民大会或村民代表三分之二以上成员同意，并报相关政府主管部门审批。以流转方式获得承包土地一定年限内使用权的一方，仅属土地承包经营权的受让主体，颁证机关为其颁发土地承包经营权证，属发证对象错误，颁证机关有权进行自我纠正，注销该土地承包经营权证。

第十五条　【国有土地承包经营权】国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

参见　《农村土地承包法》第2章第3节

案例　张某某与某村村民委员会土地承包合同纠纷上诉案（河南省商丘市中级人民法院民事判决书〔2009〕商民终字第1292号）

案件适用要点：虽然村委会第3村民组收取了被告的承包费，但没有证据证明发包方已进行了法定的民主议定程序。依照《土地管理法》第15条第2款的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。被告所提交的协议书显然违反了上述法律的强制性规定，且承包的土地和鱼塘的承包费每年每亩为60元明显偏低，损害了村民的集体利益。根据《合同法》第52条的规定，被告所提交的两份协议书应属无效合同。《合同法》第56条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。

第十六条　【土地权属争议的处理】土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

注释　［土地权属的争议］

土地权属的争议既有可能是关于土地的所有权，也有可能是关于土地的使用权而发生的争议。在发生权属争议时，争议双方应当先行协商，将纠纷尽快以最低成本解决；若协商不成，再交由土地管理部门处理。

［不能作为土地权属争议案件受理的案件］

土地侵权案件；行政区域边界争议案件；土地违法案件；农村土地承包经营权争议案件等等。

［当事人协商解决土地权属争议时应注意的问题］

当事人采取协商方式解决土地权属争议时，必须把握以下几点：（1）协商必须是当事人自愿进行，而不得强迫进行；（2）不得损害第三方（包括国家）的合法利益，否则当事人之间达成的协议无效或部分无效；（3）要避免久拖不决，协商不成的，应及时申请人民政府处理。

参见　《农村土地承包法》第4章；《土地权属争议调查处理办法》第14条；《国土资源行政复议规定》；《行政复议法》第2、9条；《行政诉讼法》第2、45、46条

案例　马某某与某村村民委员会等合同纠纷上诉案（北京市第一中级人民法院民事裁定书〔2009〕一中民终字第14703号）

案件适用要点：依照《土地管理法》第16条之规定，因土地使用权产生争议，当事人协商不成的，由人民政府处理。因此，涉案村委会要求确认《林地、林权协议书》无效的诉讼请求不属于法院受理民事诉讼的范围。在村委会要求确认《林地、林权协议书》无效的诉讼请求不属于法院受理民事诉讼的范围的情况下，原告要求撤销《林地、林权协议书》同样不属于法院受理民事诉讼的范围。据此，本案纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围。

第三章　土地利用总体规划

第十七条　【编制依据和规划期限】各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

注释　土地利用总体规划是各级政府在一定时间和一定区域内，对土地的开发、利用、治理、保护所作的总体安排和布局。各级人民政府编制土地利用总体规划的时候必须考虑到整个社会的综合效益，从现状出发，进行经济发展与生态保护双重衡量，设定合理的预期目标，制定宏观计划，务必使土地的开发、利用、保护和管理的决策科学合理，符合国家可持续发展的要求。

土地利用总体规划的期限一般为10-15年。土地利用总体规划的主要内容包括：（1）现行规划实施情况评估；（2）规划背景与土地供需形势分析；（3）土地利用战略；（4）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；（5）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；（6）土地利用的差别化政策；（7）规划实施的责任与保障措施。

参见　《土地管理法实施条例》第8、9条；《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》

第十八条　【规划权限】下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

注释　土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第十九条　【编制原则】土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；

（二）提高土地利用率；

（三）统筹安排各类、各区域用地；

（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第二十条　【编制要求】县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

注释　土地利用总体规划应当划分土地利用区，按照土地的适宜性和利用现状，当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求，划分出适宜不同用途的区域。土地利用区是县级和乡（镇）土地利用总体规划中必不可少的内容，有助于用途管制的实施。

参见　《土地管理法实施条例》第10、11条；《土地利用总体规划管理办法》第18、19条

第二十一条　【土地利用总体规划的审批】土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

参见　《土地管理法实施条例》第8条

第二十二条　【土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划之间的关系】城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

注释　土地利用总体规划是一种对包括城市、村庄和集镇在内的行政辖区内所有的土地进行的全局性的规划；而城市总体规划、村庄和集镇规划则侧重于对城市、村庄、集镇内各类用地进行功能区分和布局安排，同时也对各建设要素进行空间安排，是对土地的局部性调整和配置。两者在优化用地结构、合理规划配置土地资源的目标上是一致的，这也就决定了这两个规划是可以协调和相互衔接的。对两种规划关系的处理要达到的最终目标应当是提高建设用地的土地利用率，限制建设用地规模，避免对农用地的侵占。

参见　《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》

第二十三条　【土地利用总体规划与江河、湖泊综合治理和开发利用规划之间的关系】江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

参见　《水法》第14、15条；《防洪法》第9-11条

第二十四条　【土地利用计划管理】各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

注释　土地利用总体规划的时间跨度一般很大，设定了相当长一段时期的规划目标。土地利用年度计划则是将总体规划按年分段，凸显步骤性和过程性，通过对近期目标的实现逐步向总体规划的预定目标靠近。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行，加强实施力度，以保证总体规划的落实。土地利用年度计划应当包括下列内容：（1）农用地转用计划指标；（2）耕地保有量计划指标；（3）土地开发整理计划指标。这些指标均要符合人民政府加强土地利用计划管理，实现建设用地总量控制的要求。

参见　《土地管理法实施条例》第13条；《土地利用年度计划管理办法》

第二十五条　【土地利用年度计划执行情况报告】省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

第二十六条　【土地利用总体规划的修改】经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

注释　由于规划关系到国家的长治久安，统领各项土地工作的展开，是需要长期践行的，因此必须具有稳定性、可靠性，而不能朝令夕改。但是必须承认，计划始终是赶不上变化，为了保证获得国家和省级批准的基础设施建设能够及时动工，该条作了例外规定：（1）例外原因：主要限于因能源、交通、水利等基础设施建设获得批准且确需修改规划。（2）修改依据：规划的修改可以不经原批准机关审核，但是修改必须以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对建设项目的批准文件为依据。

参见　《土地管理法实施条例》第12条

第二十七条　【土地调查】国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。

注释　土地调查包括下列内容：（1）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；（2）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；（3）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。

参见　《土地管理法实施条例》第14条；《土地调查条例》；《土地调查条例实施办法》

第二十八条　【土地分等评级】县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。

注释　土地等级评价，又叫土地分等定级，是指在特定的目的下，对土地的自然属性、社会属性以及其在经济生活中的地位进行综合鉴定，并使鉴定结果等级化的工作。这项工作服务于土地利用总体规划的制定，为它提供基础数据和依据，选择土地利用的最优方案。

参见　《土地管理法实施条例》第15条

第二十九条　【土地统计】国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

注释　国家在进行土地调查的基础上，对调查所得的资料进行综合统计和分类统计，包括调查、汇总、整理分析、动态调查和发布统计资料等几个方面，是各级人民政府编制土地利用总体规划的重要依据。

参见　《统计法》第23、24、41条

第三十条　【土地利用动态监测】国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

第四章　耕地保护

第三十一条　【耕地占用补偿】国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

注释　本条规定了我国对耕地实行保护的制度、占用耕地补偿制度，以及占补平衡原则。

国家为了遏止耕地每年大量减少的趋势，维持耕地总量的动态平衡，不仅实行严格的土地用途管制制度，还采取了占用耕地补偿制度作为救济措施。市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，无论基于盈利或非盈利的原因，都要履行补偿义务，开垦与其占用面积相符的新的耕地。

［开垦耕地的具体责任人的确定］

开垦耕地的责任人应当为占用耕地的单位，具体有以下三种情形：（1）城市建设用地区统一征地后供地的，责任人应为市、县人民政府，其开垦费用计入建设用地成本。（2）城市建设用地区以外的建设项目占用耕地的，责任人应为建设单位，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。（3）村庄、集镇建设占用耕地，责任人是农村经济组织或村民委员会，并由市、县人民政府地政部门负责监督和验收。

［占用耕地的单位补偿］

补偿的方法有两个：（1）按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。其具体要求有：其一，耕地数量不能减少，新开垦的耕地要与其所占用的耕地数量相当。其二，对于没有荒地后备资源的地方，也可以采取改造中低产田，使之成为质量较好的耕地的办法达到补足数量的目的。如可以用大于其所占耕地面积的中低产田的面积来补足（以产量折算的方法）。其三，新开垦的耕地要与其所占用的耕地质量相当。（2）没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

参见　《土地管理法实施条例》第16条；《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

第三十二条　【建设占用耕地的耕作层利用】县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

注释　耕作层，是指经农业生产活动的长期影响和改造，土壤不断熟化，耕性得到改善，肥力得到提高而形成的适于农作物生长，厚度为30～50厘米的表土层。对有条件再利用的耕作层，要注重收集、运输和保护，用于新开垦的耕地或荒地的土壤改良，保证耕地再开垦的质量。

第三十三条　【耕地总量动态平衡】省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

注释　实现耕地总量动态平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标和任务。原则上应当是以省为区域作为实施耕地总量动态平衡的单位，在省的行政区域内保持耕地总量不得减少，由省级政府严格执行总体规划和年度计划，负责采取措施，通过实行耕地占用补偿等机制，开发、复垦和整理耕地，组织开发耕地后备资源，在一定程度上弥补耕地的不足。

第三十四条　【基本农田保护制度】国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

注释　基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

基本农田是耕地的一部分。国家根据土地利用总体规划，划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护，确保本行政区域内基本农田的数量不减少，使得耕地数量满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的基本需求。基本农田保护区应包括：（1）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田等。

参见　《基本农田保护条例》第2、8-11条；《耕地占补平衡考核办法》

第三十五条　【土壤改良与提高地力】各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

参见　《水土保持法》

第三十六条　【节约使用土地】非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

注释　由于非农业建设对地质的要求并不是很高，因此，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

对耕地，应做到物尽其用，对其用途的变更必须严格谨慎掌控，坚决禁止未经批准的非农业建设占地和建房、挖沙、采石等浪费和破坏耕地的行为，也不能允许为了片面追求经济效益，将耕地用作其他的农业用途，如发展林业渔业等。

案例　张某与某县国土资源局行政处罚纠纷上诉案（银川市中级人民法院行政判决书〔2010〕银行终字第1号）

案件适用要点：张某未经县级以上土地行政管理部门的批准，擅自占用集体土地建砖窑，其行为违反了《土地管理法》第36条第2款禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等的规定，其行为属于违法行为。张某虽向村民委员会提出建窑申请，但村民委员会对此行为无审批权；张某与国土资源局签订《砖窑生产用地资源补偿管理费缴纳协议》，国土资源局收取复垦保证金，符合《土地管理法》和《矿产资源法》的规定，但其收取费用的行为并不能证明对张某建窑的认可，县国土资源局对张某的处罚符合有关法律的规定，程序合法，适用法律正确。

第三十七条　【闲置、荒芜土地的处理】禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

注释　闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

参见　《城市房地产管理法》第26条；《闲置土地处置办法》

第三十八条　【开发未利用土地】国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第三十九条　【开垦未利用土地】开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

注释　开垦未利用的土地，必须具备以下三个条件：（1）必须经过科学论证和评估；（2）必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行；（3）必须经依法批准。对耕地的开垦、拓展不得毁坏森林、草原，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

参见　《退耕还林条例》；《水土保持法》第14条；《防洪法》第22-23条

案例　李某某与三亚市吉阳镇中廖村民委员会某小组承包地征收补偿费用分配纠纷上诉案（海南省三亚市中级人民法院民事判决书〔2011〕三亚民一终字第168号）

案件适用要点：李某某应否享有涉案2亩开荒地的合法使用权问题。二审中，中廖村某小组一直未将涉案2亩土地发包，李某某于1998年自行开垦该地，客观上一直使用至此次征地为止。这十年间，中廖村某小组未对李某某使用该土地耕种提出异议，也未要求签订土地承包经营合同，可以推定中廖村某小组默认了李某某使用该地的事实。且根据《中廖村土地赔偿款清单表》记载，李某某“水田2.7”，也证明中廖村某小组在纠纷发生前应已承认李某某享有全部涉案2.7亩水田的合法使用权。综上，原判认定李某某对涉案2亩开荒地不具有合法的使用权不妥，应予纠正。

第四十条　【开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩】开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

注释　在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。

参见　《土地管理法实施条例》第17条；《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》

第四十一条　【土地整理】国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

注释　土地整理主要适用于农村，致力于变劣地为好地，减少闲置地和废弃地，增加农用地和耕地。因此，国家鼓励土地整理，地方各级人民政府也应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。农村土地的整理应当由县、乡（镇）人民政府组织农民集体经济组织制定并实施土地整理方案。

土地整理所需费用，按照“谁受益谁负担”的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

参见　《土地管理法实施条例》第18条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》六；《国土资源部关于印发〈土地开发整理若干意见〉的通知》

第四十二条　【土地复垦】因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

第五章　建设用地

第四十三条　【建设用地的申请】任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

注释　［使用国有土地进行建设］

我国土地分为国有和农民集体所有。国有土地又包括国家所有土地和国家征收的原集体土地。原则上，单位和个人建设申请使用的土地，应当是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地。如果必须使用原属于农民集体所有的土地，则应先报经人民政府批准，由人民政府依法征收，将原集体所有土地变更为国有后，再供建设使用。

［使用集体土地进行建设］

并非所有的建设用地都只能限于申请国有土地，如果是要办乡镇企业和村民建设住宅，建设乡（镇）村公共设施和公益事业，经依法批准，可以使用农民集体所有的土地。

参见　《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第21-23条；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》

案例　章某某与某运输公司合作开发房地产合同纠纷上诉案（湖南省衡阳市中级人民法院民事判决书〔2011〕衡中法民一终字第144号）

案件适用要点：上诉人章某某、原审被告李某某以耒阳市某建筑工程公司的名义与被上诉人某运输公司签订的《承建房屋协议书》名为“承建房屋协议”，实为合作开发房地产协议。《土地管理法》第二条规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制两种。根据上诉人提供的证据材料，涉案房屋的土地属集体所有制。根据《土地管理法》第四十三条规定，集体土地只能是兴办乡镇企业、村民住宅建设和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，不能进行房地产开发，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条第二款规定：“当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。”本案中的双方当事人均不具备房地产开发资质，故案涉《承建房屋协议书》属无效合同。

第四十四条　【农用地转用审批】建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

注释　农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，并非仅仅是指种植农作物的土地。

建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地。建筑物一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑。构筑物一般是指人们不直接在其内进行生产和生活活动的建筑，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡土墙、蓄水池和囤仓等。建筑物和构筑物又统称为建筑。

农用地转用，是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。

关于本条还应注意的是，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地审批采用了农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度。农用地转用审批程序仍如上所述；而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，且不应再实行限额审批。这就体现了土地用途管制的原则，在严格控制农用地转为建设用地的同时，充分调动市、县人民政府按照城市和村庄、集镇规划合理使用土地的积极性。

参见　《土地管理法实施条例》第19-24条；《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》三、四；《建设用地审查报批管理办法》；《国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》；《国务院关于国土资源部〈报国务院批准的建设用地审查办法〉的批复》

案例　1.青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2008年第5期）

案件适用要点：依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。《土地管理法》第44条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。据此认定本案中未经政府批准农转用土地的部分合同无效。但，部分合同无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。就本案情况看，认定部分合同无效，不会影响其他部分的效力。

2.某村村民与某区人民政府土地行政征收纠纷上诉案（云南省高级人民法院行政判决书〔2009〕云高行终字第52号）

案件适用要点：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收农村集体土地由省级人民政府或国务院依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

第四十五条　【土地征收审批】征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；

（三）其他土地超过70公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

注释　征收是国家在必要时候采取的一种强制手段，由于我国的土地所有主体只有国家和集体，因此，被征收者就只能是农民集体，征收标的只能是集体所有的土地。由于我国法律规定土地不能买卖，因此征收是转变土地所有权的唯一方式。虽然征收是一种带有强制性的行政行为，但是，征收必须给予被征收者补偿。

征收土地应当经过非常严格的审批程序，实行国务院和省级政府两级审批制。对国务院批准权限采用列举式：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。除此之外其他土地的征收，应由省、自治区、直辖市人民政府批准。

需要注意的是，按照法律规定，为了严格对农用地的保护，农用地的征收首先应进行农用地转用审批手续，然后再办理征收审批手续。但是，为了各项建设工程及时启动，应当尽量遵循对农用地转用的批准和对征地的批准在同一政府一次办理的原则。但是，若两项申请的审批权限不同，则应当遵循征地审批权“就高不就低”的准则，将征地审批交由国务院办理。

参见　《土地管理法实施条例》第20-22条；《建设用地审查报批管理办法》第5-8、11-21条

第四十六条　【征地方案的实施】国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

注释　为实现征地的公开、公正，本条确立了征地公告制度和补偿登记制度。

［补偿登记］

农村集体经济组织、土地的承包经营者、使用宅基地的农村村民等，应当在公告规定的期限内，持能证明其享有该土地法定权利的权属证书，如集体土地所有权证、集体土地使用权证、有偿使用合同或承包经营合同，到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，获得补偿。补偿登记应当结合实地调查进行复核。

参见　《土地管理法实施条例》第25条；《征收土地公告办法》

第四十七条　【征地补偿】征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

注释　按照征收土地的原用途予以补偿是征地补偿的一个原则。即土地原用途不同，补偿费支付标准也就不同。其中，耕地的原经济价值最高，补偿标准也就最高。其他土地，包括荒山、荒地，有收益的，可以参照耕地补偿标准进行补偿；若土地不产生收益的，则不进行补偿。

征收耕地的补偿费用包括四项：（1）土地补偿费。为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。（2）安置补偿费。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为被征地单位平均每人占有的耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。（3）地上附着物和青苗的补偿费是对被征收土地上人工形成的房屋、构筑物、树木、农作物等的补偿费用。（4）对征收菜地有一个特别规定，即用地单位除缴纳上述费用外，还须缴纳新菜地开发建设基金。

参见　《土地管理法实施条例》第25-26条；《建设用地审查报批管理办法》第20条；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》；《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》；《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》

案例　某家庭承包经营户与某村民小组征地安置补助费用分配纠纷上诉案（重庆市第三中级人民法院民事判决书〔2007〕渝三中民终字第367号）

案件适用要点：安置补助费的性质，是国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。集体经济组织在土地被征收后，需要安置的人员，可以采取由农村集体经济组织安置、其他单位安置或不需统一安置的方式处理。对于由农村集体经济组织安置和由其他单位安置的，安置补助费不由被安置人员直接领取，而是支付给农村集体经济组织或安置单位。对于不需统一安置的，方可发放给被安置人员个人或支付保险费用。最高人民法院在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第23条中也明确规定了承包地被依法征收，家庭承包方，只有在放弃统一安置时，其请求发包方给付已经收到的安置补助费的，方能予以支持。

第四十八条　【征地补偿安置方案公告】征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

注释　被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，并有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

参见　《土地管理法实施条例》第25条；《征收土地公告办法》

案例　马某某与庆阳市国土资源局西峰分局责令交出土地行政决定案（甘肃省庆阳市中级人民法院〔2014〕庆中行终字第13号）

案件适用要点：根据国土资发〔2010〕96号国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十一）项“为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行”的规定精神，庆阳市西峰区人民政府在申请用地报批的同时，由其土地管理部门庆阳市国土资源局西峰分局对拟征用的土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及签订补偿协议的行为，并不违反相关法律及政策要求。因此，上诉人马某某认为，庆阳市国土资源局西峰分局在没有征地批复的情况下即开始实施征地行为，程序违法的上诉理由不能成立。

第四十九条　【征地补偿费用的监督和管理】被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

注释　［所有］

征地补偿费用属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织或村民委员会负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征地后的农民。县、乡政府直接管理和使用土地补偿费是不合法的。

［发放］

安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

［监督］

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

参见　《土地管理法实施条例》第26条

第五十条　【农村剩余劳动力的安置】地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。

参见　《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》

第五十一条　【大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置】大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。

参见　《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》；《长江三峡工程建设移民条例》；《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》

第五十二条　【建设项目可行性研究审查】建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。

参见　《土地管理法实施条例》第22、23条；《建设用地审查报批管理办法》第4条；《建设项目用地预审管理办法》

第五十三条　【建设用地的审批】经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。

第五十四条　【建设用地使用权的取得方式】建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

注释　［有偿使用］

原则上，取得国有建设用地使用权应支付相应对价，采取有偿使用方式，有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。包括：

1.国有土地使用权出让。国有土地使用权出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。国有土地使用权出让应当签订出让合同。土地使用者应当按照城市规划的要求和合同规定的期限与条件开发、利用、经营土地。否则，市、县人民政府土地管理部门将根据违规情况对使用者分别采取限期纠正、警告、罚款、无偿收回土地使用权的处罚。土地使用者若需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，重新签订土地使用权出让合同，并相应增加或减少土地使用权出让金，办理登记。

土地使用权出让可以采取下列具体方式：（1）协议出让；（2）招标、拍卖、挂牌。

2.国有土地租赁。国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式。

3.国有土地使用权作价出资或入股。这是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资或股本投入新设立的企业，该土地使用权由新设企业持有的供地方式。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。

［无偿使用］

除了有偿使用方式外，一些特殊建设用地，经县级以上人民政府依法批准，土地使用者可以通过各种方式依法无偿取得使用权，也即以划拨方式取得。划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。这些特殊用地主要包括：（1）国家机关使用的土地；（2）军事用地；（3）城市基础设施用地；（4）公益事业用地；（5）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（6）其他建设用地。

土地使用权划拨包括两种方式：一是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付给土地使用者使用；二是指县级以上人民政府批准，将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。现实中，第一种情况占多数。

划拨土地使用权转让、出租、抵押的，应签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵缴土地使用权出让金。

因使用者停止使用划拨土地或市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

参见　《物权法》第119、137、138条；《土地管理法实施条例》第29条；《建设用地审查报批管理办法》第22条；《协议出让国有土地使用权规定》；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；《划拨土地使用权管理暂行办法》；《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》；《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》

第五十五条　【土地有偿使用费的缴纳和使用】以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

注释　土地有偿使用费，是指国有土地使用中政府取得的地价部分，即国有土地出让金中扣除征地补偿、城市建设配套费的部分，国有土地租赁中的租金和国有土地作价入股的股金。

采用出让方式的，应当在签订土地使用权出让合同后60日内支付全部国有土地使用权出让金及其他费用；采用国有土地租赁方式的，应当按照租赁合同约定的金额、期限、方式，一次性或按年度支付国有土地有偿使用费和其他费用；采用国有土地入股的，应当先办理国有土地股权持有的有关手续，签订合同或章程。

参见　《物权法》第139条；《土地管理法实施条例》第29-30条；《财政部、国土资源部关于调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》；《财政部、国土资源部关于调整部分地区新增建设用地土地有偿使用费征收等别的通知》；《国家税务总局关于明确国有土地使用权出让契税计税依据的批复》

案例　某商贸有限责任公司与某市国土资源局土地行政撤销纠纷上诉案（山东省东营市中级人民法院行政判决书〔2005〕东行终字第6号）

案件适用要点：国土资源局有权对本行政区域内的土地进行管理和监督。涉案公司与市国土资源局签订了出让合同，并且涉案公司已经交纳了土地出让金，该出让合同亦得到了市人民政府的批准，按照《土地管理法》第55条的规定，该公司在交纳出让金后，已经可以使用该宗土地，对该宗土地享有使用权。

第五十六条　【土地用途的变更】建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

注释　采用有偿方式取得国有土地使用权的，双方签订的有偿使用合同中会明确规定土地使用的性质、用途、位置、面积、期限、建筑容积率和绿化等内容，采用划拨方式取得使用权的，政府在批准用地文件中也有土地使用方式的相关规定，建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，特别是不得擅自改变规定的土地用途。但是，若因某些重大的、不可抗拒的原因确需改变土地建设用途的，在完成严格的审批程序后也可以进行变通处理。建设单位首先应当向县、市人民政府土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门经审查后，如认为改变的土地用途仍符合规划并允许改变的，报经原批准用地的机关批准，最后由县、市人民政府土地行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用合同或签订土地使用的补充合同。

按法律规定，已经获得建设规划许可证的土地用途若需改变，则改变后的用途同样也应当符合城市规划。因此，在城市规划区内改变土地用途的，还必须经过前置审查程序，即由负责城市规划编制和实施管理的城市规划行政主管部门审查土地使用是否符合城市规划。

参见　《物权法》第135、140、143、144条

案例　崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2007年第3期）

案件适用要点：涉案公司在与国土局签订《国有土地使用权出让合同》之前，委托土地评估鉴定机构对土地用途进行鉴定。该国土局委托评估时的土地用途为住宅用地，双方签订出让合同之前该公司委托评估的土地用途为综合用地。因此，在双方签订《国有土地使用权出让合同》之前该公司委托评估土地用途为综合用地，在签订《国有土地使用权出让合同》中将土地用途变成住宅，属于国土局与该公司通过签订合同的形式对部分条款内容的变更，与《土地管理法》第56条关于建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权规划批准文件的规定使用土地的内容不相冲突。双方签订的《国有土地使用权出让合同》与规划和评估报告中的土地用途不相同，如果可能导致土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，属于影响国有土地使用权出让合同价格条款效力的因素，但不导致国有土地使用权出让合同无效。

第五十七条　【临时用地】建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过2年。

注释　临时用地，是指临时使用城市内的空闲地、农用地和未利用地。若使用的是原有的建筑物、构筑物，则应当采用租赁的办法。临时用地是一种暂时性的土地使用权转移行为，使用期间不改变用地的所有权和使用权权属，并确保使用完后土地用途不被改变。

临时用地包括两种情形：（1）建设项目施工需要用地，包括临时设置的加工车间、材料堆场、运输道路、管线铺设等临时设施用地。（2）地质勘查需要用地，包括进行勘测、钻探及试验所需的用地。

临时用地的期限一般不超过2年。若情况特殊，使用临时用地确需超过2年的，可以在2年后重新办理临时用地手续。

参见　《土地管理法实施条例》第27-28、34-35条

案例　谢某某与某村农业承包合同纠纷上诉案（河南省濮阳市中级人民法院民事判决书〔2009〕濮中法民三终字第106号）

案件适用要点：土地作为一种不可再生资源，国家对其开发利用有严格的审批程序，严禁未经批准非法占用耕地。《土地管理法》规定，临时使用农民集体所有的土地及农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业的，应当报县级以上人民政府土地行政主管部门批准。未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准在耕地上建厂，改变了土地的用途，双方当事人签订的土地承包合同属于无效合同。未经批准擅自改变土地的用途，应当限期拆除建在耕地上的建筑物及其他设施，恢复土地的原状，并赔偿相应损失。

第五十八条　【国有土地使用权的收回】有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

注释　收回国有土地使用权的法定事由：（1）为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。但是，应对原土地使用权人给予适当补偿。（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。对于这一类土地使用权收回，政府应根据实际情况对原使用权人给予适当的补偿。（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。因前述第（3）、（4）、（5）项原因使土地不再被投入使用的，国家应当将这部分土地收回，且不给予补偿。

收回国有土地使用权的批准权限：除上述第三种情况按合同规定使用权自然灭失外，其他收回土地使用权的行为必然涉及对用地单位权利的剥夺，因此，必须经过一定的法律程序，由土地管理部门提出收回国有土地使用权的方案，报县级以上人民政府批准，依法收回使用权，并由原登记机关注销登记。如果是为公共利益等建设项目用地收回的，则应当在报批建设项目用地时一并报送收回国有土地使用权的方案，经依法批准，由土地管理部门实施。

参见　《物权法》第148条；《土地管理法实施条例》第7条；《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》；《国家土地管理局印发〈关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见〉的通知》；《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条

案例　某区人民政府与某机场综合发展总公司土地行政收回纠纷上诉案（湖北省武汉市中级人民法院行政判决书〔2010〕武行终字第21号）

案件适用要点：上诉人某区人民政府依据《土地管理法》第58条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……”依法具有收回国有土地使用权的法定职权。上诉人因某机场航站楼及配套设施进行扩建的需要，决定对被上诉人某机场综合发展总公司使用的国有土地使用权收回，用于某机场二期扩建。依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，上诉人可以提前收回被上诉人的国有土地使用权，但必须经原批准用地的人民政府批准。上诉人的临时机构某机场扩建工程指挥部未履行法定程序收回被上诉人的国有土地使用权，直接将被上诉人使用的国有土地使用权划拨给他人，违反了《土地管理法》第58条的规定，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。

第五十九条　【乡、村建设用地的范围和审批】乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

第六十条　【乡村企业建设用地审批】农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

注释　只有农村集体经济组织利用本集体所有的土地和利用本集体所有的土地与其他单位和个人以联营形式入股共同举办企业的，可以使用农民集体所有的土地。包括村农民集体使用村农民集体所有土地，村民组使用本村民组的土地，村内联户或农户使用本村（或村民组）的土地，并在土地利用总体规划确定的建设用地区域内，由农民集体经济组织或村民委员会向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，报县级以上地方人民政府批准，审批用地时要严格按照用地标准核定用地面积，防止浪费用地。

乡（镇）企业使用农民集体所有土地涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市可以制定乡（镇）企业用地的标准。由于我国地区间经济发展不平衡，从而导致各地乡（镇）企业经营环境差异较大，通过全国统一的用地标准规范乡（镇）企业用地是不可能也是不合理的。因此，应当由省级政府结合各地实际情况，以乡（镇）企业的不同行业和经营规模为依据，因地制宜制定用地标准，协调乡（镇）企业建设与土地资源保护的关系。

第六十一条　【乡村公共设施、公益事业建设用地审批】乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

注释　乡村公共设施、公益事业符合土地利用总体规划的，经过批准后可以使用农村集体的土地。乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要用地，首先应经过乡（镇）人民政府审核，审核通过后，再向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，最终报由省、自治区、直辖市规定的具有审批权限的县级以上地方人民政府审批。经过这三道程序后，才能取得批准。

乡村公共设施、公益事业使用农民集体所有土地，涉及占用农用地的，应当办理农用地转用批准手续。

第六十二条　【农村村民住宅用地审批】农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。

农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

注释　［一户一宅］

农村建房实行“一户一宅”制，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过各省结合实际分别规定的标准，且应符合宅基地申请条件。实行一户一宅法律制度仍然是基于我国地少人多、耕地资源稀缺的国情，因此，要尽量减少建房占用耕地，提高农村土地的利用率和经济效益。

［宅基地的利用］

农村村民新建、改建、扩建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，逐步向小城镇和中心村集中，促进土地利用集约化，并充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。

宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性。因此，权利人取得宅基地使用权后，应积极予以利用。如申请取得宅基地使用权后，满两年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，应视为其对权利的放弃。为有效利用土地，使用权应由集体经济组织无偿收回。对于收回的宅基地，如已经办理过确权登记，应当由集体经济组织报县级人民政府批准，注销其土地登记。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。这样规定的目的在于制止滥建住宅或变相商品房开发，以保护耕地和维护宅基地分配公平。但是，村（或村民组）内由于两户的宅基地都未达到标准而进行宅基地调剂，其中一户因此失去或减少住房，经村民会议讨论同意申请宅基地的，不在此限。

参见　《物权法》第152-155条；《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》

案例　李某国诉李某元房屋买卖合同纠纷案（宁波市中级人民法院民事判决书〔2007〕甬民终字第983号）

案件适用要点：农村居民因土地征收而成为非农业人口，仍生活在农村的，其在农村的购房行为不应视为城镇居民购买农村住宅，在购买宅基地问题上可以享有农民待遇，买卖合同有效。“农村居民一户只能拥有一处宅基地”是对农村居民申请宅基地的限制性规定，并不限制农村居民通过买受、承租方式取得宅基地，但不得违反法律、法规规定的最高限度。

第六十三条　【集体土地使用权的流转】农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

注释　集体土地使用权可以出让、转让或者出租用于农业用途，但是，一般不得用于非农业建设。法律规定只有在严格的法定条件下，土地使用权才可以变动用于非农业建设：（1）该集体土地作为建设用地符合土地利用总体规划，否则，不仅不能发生土地使用权的转移，就连土地上现有的建筑物、构筑物也均应拆除；（2）该集体土地应是该企业依法取得的建设用地，如果是农用地的，仍不得转为非农业建设用地；（3）该企业发生破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移。企业建设用地的土地使用权是企业的无形资产，可以转让用于破产时的债务清偿或形成兼并时资产所有权的变动。

案例　夏某某与周某某等房屋买卖合同纠纷上诉案（四川省成都市中级人民法院民事判决书〔2008〕成民终字第434号）

案件适用要点：农村宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织成员，向本集体经济组织以外的农村居民转让农村住房和宅基地的，因违反了集体经济组织的成员权属性，应当认定无效。上诉人夏某某在购买房屋时虽然是农村居民，但不是被上诉人周某某所在村的村民。故上诉人与被上诉人签订的“私房买卖合同”虽是双方当事人真实意思表示，但因违反法律强制性规定，应属无效。

第六十四条　【不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物的处理】在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。

注释　对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

第六十五条　【收回集体土地使用权的情形】有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

注释　本条所规定的土地使用权不包括承包经营权。承包经营权的收回将按承包合同和国家有关规定办理。

另外，为了限制土地所有权人权利滥用，损害使用者的合法权益，收回集体土地使用权也应当在严格的程序下进行，必须经原批准用地的人民政府批准，并由原登记机关注销土地登记。

参见　《土地管理法实施条例》第7条

第六章　监督检查

第六十六条　【土地监督检查机关和人员】县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。

参见　《土地管理法实施条例》第6章；《国土资源执法监督规定》；《国土资源行政处罚办法》

案例　张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案（最高人民法院发布人民法院关于行政不作为十大案例）

案件适用要点：张风竹向河南省濮阳市国土资源局（以下简称市国土局）书面提出申请，请求该局依法查处其所在村的耕地被有关工程项目违法强行占用的行为，并向该局寄送了申请书。市国土局于2013年10月17日收到申请后，没有受理、立案、处理，也未告知张风竹，张风竹遂以市国土局不履行法定职责为由诉至法院，请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法，并要求被告对土地违法行为进行查处。法院审理后认为，原告张风竹向被告市国土局提出查处违法占地申请后，被告应当受理，被告既没有受理，也没有告知原告是否立案，故原告要求确认被告不履行法定职责违法，并限期履行法定职责的请求，有事实根据和法律依据，法院予以支持。

第六十七条　【监督检查措施】县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；

（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；

（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；

（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。

注释　土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：（1）要求被检查的单位或者个人提供与土地监察事项有关的土地权利的文件和数据以及其他必要情况。（2）对相关文件数据进行查阅或者予以复制，并进行整理和分析。（3）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人，要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明，以全面了解违法行为情节轻重和后果的严重程度。（4）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测、拍照、摄像，直接提取相关证据，为以后对违法行为进行处理提供依据。（5）责令非法占用土地或正在进行其他土地违法行为的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为，例如：对依法受到限期拆除新建建筑物和其他设施的处罚但仍继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。（6）其他依法可以采取的措施。

参见　《土地管理法实施条例》第32条

第六十八条　【出示监督检查证件】土地管理监督检查人员履行职责，需要进入现场进行勘测、要求有关单位或者个人提供文件、资料和作出说明的，应当出示土地管理监督检查证件。

第六十九条　【有关单位和个人对土地监督检查的配合义务】有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。

注释　负有支持和配合义务的人员不仅指被监察的单位和个人，还包括与监察事项有关的其他知情者。其配合义务主要包括：对其所了解的情况应当全面、如实说明，不得伪造、变造、毁灭、隐匿相关文件数据，不得隐瞒和编造事实、提供虚假信息，应为现场调查提供便利条件，不得拒绝和阻碍勘测、拍照、摄像的进行，对监察机关的责令要求应当执行，应及时停止自己的违法行为并制止他人的违法活动。

参见　《土地管理法实施条例》第37、45条

第七十条　【行政处分】县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。

参见　《违反土地管理规定行为处分办法》

第七十一条　【案件的移送与土地行政处罚】县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。

第七十二条　【土地行政主管部门不履行行政处罚职责的处理】依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。

注释　［应依法给予行政处罚的违法行为］

（1）买卖或者以其他形式非法转让土地的；（2）非法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；（3）因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的；（4）违反《土地管理法》规定，拒不履行土地复垦义务的；（5）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；（6）超过批准的数量或者规定的标准占用土地的；（7）无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；（8）超越批准权限非法批准占用土地的；（9）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；（10）违反法律规定的程序批准占、征地的；（11）依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的；（12）临时使用土地期满拒不归还的；（13）不按批准的用途使用国有土地的；（14）擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的；（15）不依法办理土地变更登记的。

参见　《土地管理法实施条例》第33条；《土地管理法》第66条；《违反土地管理规定行为处分办法》

第七章　法律责任

第七十三条　【买卖或者以其他形式非法转让土地的法律责任】买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

参见　《刑法》第228条；《土地管理法实施条例》第38条；《违反土地管理规定行为处分办法》；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第七十四条　【破坏耕地的法律责任】违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

注释　破坏耕地的违法行为主要包括：（1）占用耕地建窑、建坟。目前还有很多地区建砖瓦窑，大量生产黏土砖，或沿袭旧风俗，实行土葬。（2）擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件；有些单位和个人未经批准，超过标准多占宅基地，或明明可以利用荒坡地、废弃地，却非要占用好地、耕地，严重降低了耕地质量。（3）开发土地造成土地荒漠化、盐渍化。有些经营性房地产开发项目或者没有履行相关审批手续，或者不按照合同约定的土地用途和期限进行开发，造成土地养分和水分锐减，造成土壤环境恶化。

对这类行为的处罚措施包括：（1）由县级以上人民政府土地行政主管部门予以行政处罚，责令限期改正或者治理、复耕，可以并处耕地开垦费的2倍以下罚款；（2）构成犯罪的，依法根据《刑法》第342条追究刑事责任。

参见　《刑法》第342条；《土地管理法实施条例》第40条；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条

第七十五条　【拒不履行复垦义务的法律责任】违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

参见　《土地管理法实施条例》第41条；《土地复垦条例》第37-43条

第七十六条　【非法占用土地行为的法律责任】未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

注释　非法占用土地的行为有以下五种表现形式：（1）未经批准，擅自占用土地的行为；（2）采取各种欺骗手段骗取批准而非法占用土地的行为；（3）超过批准的数量多占土地的；（4）非法批准、使用土地的当事人拒不归还的；（5）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的。

未经合法批准占用土地的，如若非法占用后的土地仍符合土地利用总体规划，则应没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；若非法占用并擅自将农用地改为建设用地，违反土地利用总体规划的，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

参见　《刑法》第342条；《土地管理法实施条例》第34、42条；《违反土地管理规定行为处分办法》

案例　卢某某等与某国土资源局等土地行政处罚纠纷上诉案（宁波市中级人民法院行政判决书〔2009〕浙甬行终字第116号）

案件适用要点：《土地管理法》第76条规定的“可以并处罚款”是裁量性规范，土地行政主管部门可以根据具体情况选择适用。涉案国土资源局基于土地性质，对行为人行为表现及行为后果综合进行考量，决定不予并处罚款，并未超出自由裁量范围，也不存在不当情形，行政处罚行为合法有效。

第七十七条　【农村村民非法占用土地建住宅的法律责任】农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

注释　非法占用宅基地表现为：（1）未经批准占用的，是指未按本法第62条的规定得到政府审批；（2）采用欺骗手段占用，是指本不具有申请用地条件，但是编造虚假信息或伪造虚假文件，谎称具备申请条件而获得批准的；（3）超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准多占土地的行为也构成该条规定的违法行为。

对该类行为，县级以上人民政府土地行政主管部门应当责令占地农民退还非法占用的土地，并限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。

第七十八条　【非法批地的法律责任】无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

注释　非法批地行为的表现形式有：（1）无权批准，即不具有批准征收、使用土地权力的单位或者个人非法批准占用土地的，例如县级人民政府批准农用地转用的行为；（2）越权批准，即超越批准权限非法批准占用土地的，如省级人民政府批准占用基本农田的行为；（3）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地，将农用地转为建设用地使用；（4）违反法律规定的程序批准占用、征收土地的。单位或个人的以上批准行为无效，其作出的批准文件也当然无效。

由于批准行为的不合法，批准自始无效，土地的原使用人使用土地便没有合法依据，因此，其使用的土地应当退还；但是，考虑到过错责任在于有关机关，使用非法批准土地的当事人其实也是受害者，所以，其因退还土地遭受的损失可以依法申请行政赔偿。

当事人拒不归还非法批准的土地，则要承担非法占用土地的法律责任。

参见　《土地管理法》第44、45、57条；《刑法》第410条；《违反土地管理规定行为处分办法》；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4、5条；《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》

第七十九条　【非法侵占、挪用征地补偿费的法律责任】侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

注释　非法侵占、挪用征地费是指单位或个人，主要是上级政府及有关部门和部分乡村干部，将属于农民集体所有土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为己有或挪作他用，谋取利益的行为。侵占、挪用征地补偿费可能构成贪污罪、挪用公款罪、侵占罪以及挪用公司、企业或者其他单位资金罪。

参见　《刑法》第271、272、382、384条；《违反土地管理规定行为处分办法》

第八十条　【拒不交还土地的法律责任】依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

注释　在下列三种情况下，当事人应当交还土地：（1）依法收回国有土地使用权的，如因为公共利益的需要、旧城区改造或土地被闲置等原因；（2）临时使用土地期满；（3）不按照批准的用途使用国有土地的。若在上述情况发生时，当事人拒不交还土地，则应当受到相应的行政处罚，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，并处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

参见　《土地管理法实施条例》第43条

第八十一条　【擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的法律责任】擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

注释　为了保护农用地和农民利益、促进土地市场的健康发展，国家限定除非在特殊情况下，集体所有土地的使用权一般不得进入市场流通，尤其不得用于非农业建设。

若有关单位和个人擅自出让、转让或者出租集体土地使用权，并改变土地的农业用途，县级以上人民政府土地行政主管部门首先应要求出让、转让或者出租的当事人将土地使用权恢复原态。而且，应没收违法所得，包括出让金、转让金、租金及使用该集体土地所获得的收益。另外，还应当对违法者处以罚款，罚款额为非法所得的5％以上20％以下。

参见　《宪法》第10条；《土地管理法实施条例》第39条

第八十二条　【不依法办理土地变更登记的法律责任】不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。

注释　当发生土地使用权转让、土地的主要用途改变等情形时，有关单位和个人应当在原土地登记机关办理变更登记手续。土地登记确定了土地权属关系，既有利于保护当事人的自身权益，厘清土地产权关系，避免土地权属纠纷，又有利于土地管理部门掌握土地动态变化，顺利开展规范和监管工作，实现土地用途管制。

当事人应当自觉主动办理土地变更登记，否则，县级以上人民政府土地行政主管部门应责令其限期办理。

第八十三条　【责令限期拆除的行政处罚的执行】依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

注释　责令限期拆除是有权机关代表国家作出的行为，具有制裁性和强制性。被责令限期拆除的对象必须服从，按照规定的期限和方式履行责令限期拆除决定所设定的义务，立即停止施工，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。否则，作出责令限期拆除决定的机关有权纠正其继续违法行为。

但同时，责令限期拆除又应当遵循保障相对人合法权利的原则，因此，法律赋予了相对人对抗不法行政行为的司法救济手段，即建设单位或者个人对责令限期拆除的决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼，将作出责令限期拆除决定的有权机关列为被告。

但是，当事人对该决定既不履行自行拆除的义务，又不行使提起行政诉讼的权利，则期满后，作出决定的机关可以依法申请人民法院强制拆除建筑设施，并且法院进行拆除产生的费用也由违法者承担。

参见　《土地管理法》第73、76条；《行政诉讼法》第97条

第八十四条　【土地行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的法律责任】土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

注释　玩忽职守，即土地行政主管部门工作人员违反土地管理法律法规，不履行或不正确履行职责。

滥用职权，即土地行政主管部门工作人员不法行使职务上的权限，包括：对没有具体决定、处理权限的事项擅自决定或处理；不负责任，随心所欲地对事项作出决定或处理；故意放弃对职责的履行；故意不正确地履行职责等行为。

徇私舞弊，即土地行政主管部门工作人员利用职权徇私情、谋私利，故意违背事实和法律行使职权。

若国家机关工作人员的上述渎职行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，触犯刑法的，分别构成玩忽职守罪、滥用职权罪、徇私舞弊罪的，应当根据《刑法》第397条的规定追究其刑事责任；若尚未构成犯罪的，应当依法给予行政处分。

参见　《刑法》第397、402、410条；《违反土地管理规定行为处分办法》；《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6-7条；《监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部关于适用〈违反土地管理规定行为处分办法〉第三条有关问题的通知》

第八章　附则

第八十五条　【三资企业使用土地的法律适用】中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的，适用本法；法律另有规定的，从其规定。

第八十六条　【施行时间】本法自1999年1月1日起施行。