最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告
——2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
最高人民法院院长 周强
全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告一年来人民陪审员制度改革试点工作情况，请审议。
人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是人民群众参与司法、监督司法的有效形式，是人民民主在司法领域的重要体现。完善人民陪审员制度，充分发挥人民陪审员作用，对于推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信力具有重要意义。2015年4月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议，审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），为人民陪审员制度改革指明了方向。2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），授权在10个省（区、市）选择50个法院开展试点。2015年4月28日，最高人民法院、司法部正式启动人民陪审员制度改革试点工作。一年来，根据中央统一部署，最高人民法院指导各试点法院认真落实《试点方案》和《决定》要求，改革人民陪审员选任条件，完善人民陪审员选任程序，扩大人民陪审员参审范围，调整人民陪审员参审职权，建立健全人民陪审员退出、惩戒和履职保障制度等，试点工作平稳推进，进展顺利。
一、试点工作开展情况和初步成效
最高人民法院高度重视人民陪审员制度改革试点工作，大力加强对试点工作的组织领导和监督检查，多次就完善人民陪审员制度、推进司法民主、促进司法公正等作出部署，会同司法部制定出台《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》和《人民陪审员宣誓规定（试行）》，加强对试点工作的具体指导，确保将《试点方案》和《决定》的各项要求落到实处。2015年7月，最高人民法院会同全国人大内司委、司法部，对各地试点实施方案逐一研究批复。今年1月起，先后赴河北、黑龙江、河南、江苏、福建、山东等地对试点工作开展专项督察，听取试点法院和当地人大内司委、司法行政机关和人民陪审员代表的意见建议，及时纠正改革试点中出现的问题和偏差，推动改革试点工作深入开展。
试点地区法院认真落实中央关于人民陪审员制度改革的决策部署，主动向当地党委和人大常委会报告改革试点情况，积极争取相关部门支持，加强与司法行政机关、公安机关的协作配合，努力形成推进改革的合力。在各级党委坚强领导、人大有力监督以及政府有关部门积极配合下，在社会各方面的关心支持和人民群众的积极参与下，试点工作取得阶段性成效。从整体情况来看，试点工作呈现“四个转变”，即：人民陪审员选任方式主要由组织推荐产生向随机抽选转变，人民陪审员参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变，人民陪审员参审方式由3人合议庭模式向5人以上大合议庭陪审机制转变，人民陪审员审理案件由注重陪审案件“数量”向关注陪审案件“质量”转变。从人民陪审员数量变化情况来看，截至今年4月底，50家试点法院全部按要求完成人民陪审员选任工作，新选任人民陪审员9673人，人民陪审员总数达到13322人，为法官员额数的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员，人民陪审员来源更加广泛，结构更加合理。从参审案件情况来看，人民陪审员共参审刑事案件10002件，民事案件59616件，行政案件4711件，占一审普通程序案件总数的73.2%，其中约25%的参审案件以调解、撤诉结案，涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件1707件。
（一）扩大人民陪审员选任范围
一是落实“一升一降”，完善人民陪审员选任条件。试点法院严格落实《试点方案》关于提高人民陪审员任职年龄、降低人民陪审员文化程度的要求，在农村地区和贫困偏远地区适当放宽学历要求，让一些学历不高但公道正派、德高望重的群众进入人民陪审员队伍。试点地区高中及以下学历的人民陪审员从改革前的18.3%增至38.5%，其中，广西崇左市中级法院高中及以下学历人民陪审员比例增长4倍。试点地区人民陪审员平均年龄45岁，新选任的人民陪审员均为28岁以上。通过提高任职年龄、降低学历条件，更多的普通群众加入到人民陪审员队伍，人民陪审员社会阅历丰富、熟悉社情民意的优势得到充分发挥。
二是实行随机抽选，提高选任工作的透明度和公信度。严格落实随机抽选，严把选任入口关，实现选任理念由“方便”、“好用”向“广泛”、“随机”转变。试点法院从辖区内常住居民或选民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，再从审核通过的名单中随机抽选不低于法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员。普通群众在新增人民陪审员中的比例达到88%，比改革前提高了9个百分点。同时，加大与公安、司法行政机关等部门的沟通协调力度，抓好海选、初选、审核、任命等关键环节，加强人民陪审员资格审查。北京、福建、广西、陕西等地试点法院组成督察组，邀请人大代表、政协委员、专家学者以及新闻媒体等全程见证抽选过程，确保选任程序公开公正。
三是探索分类抽选，提升人民陪审员的广泛性和代表性。试点法院根据人口数量、性别比例、地区特点、行业分布、民族结构、案件类型等因素，积极探索建立分类随机抽选机制，妥善解决人民陪审员分布不均、结构失衡、参审不便等问题。黑龙江绥棱县法院、江苏苏州吴中区法院根据不同社区、乡镇的具体情况，分别确定相应的选任人员比例。陕西高院联合省妇联出台意见，加强女性人民陪审员选任工作，新选任的女性人民陪审员占36.3%。河南西峡县法院在偏远山区乡镇根据基层党组织推荐，吸收10名高中以下学历、公道正派、德高望重的人员担任人民陪审员。为提升人民陪审员在疑难复杂案件中的事实认定能力，部分试点法院还结合知识背景和从业经历，对具有建筑、会计、医疗、金融等专业知识的人民陪审员选任机制进行了积极探索。
（二）完善人民陪审员参审机制
一是合理确定并适当扩大参审案件范围，充分发扬司法民主。对涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，应当由人民陪审员和法官共同组成合议庭审理；第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以组成有人民陪审员参加的合议庭进行审理。江苏、山东等地试点法院将争议较大、事实认定难度大的案件确定为适宜人民陪审员参审的案件类型，在审理涉及公共安全、医患纠纷、邻里纠纷等可能引起当事人较大争议的案件，以及土地、房屋行政管理等关系广大群众切身利益的行政诉讼案件时，由人民陪审员和法官组成合议庭进行审理。
二是改革参审职权，探索事实审与法律审相分离。认真贯彻党的十八届四中全会精神，探索逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。试点法院要求法官制作事实清单，对于一些事实审和法律审区分不清的问题，先纳入事实审范畴，由人民陪审员发表意见并参与表决。50家试点法院采用事实清单方式共审理案件3374件。北京、河北、河南等地试点法院还制定了关于事实审与法律审分离的陪审操作规程。
三是创新陪审模式，探索大合议庭陪审机制。对于涉及征地拆迁、环境保护、食品药品、公共利益、公共安全等与社会公众关系较为密切、影响较为直接的案件，以及涉及伦理、风俗、行业惯例等社会关注度较高的案件，试点法院探索由3名以上人民陪审员和法官组成5人以上大合议庭的审理机制。试点工作开展以来，试点法院共采用大合议庭陪审机制审理重大敏感案件818件，提升了裁判的社会认同度。
四是合理确定参审案件比例，实现人民陪审员均衡参审。试点法院根据本地区案件数量、案件类型、人民陪审员数量等，在随机抽选系统中设置10至30件不等的人民陪审员参审案件上限。在抽选时，将超过参审案件上限的人民陪审员自动屏蔽，优先抽选参审案件少的人民陪审员，实现人民陪审员均衡参审，防止出现“驻庭陪审”、“编外法官”等问题。陕西西安雁塔区、江苏南京鼓楼区等法院将人民陪审员便于参审的时间录入随机抽选系统，系统自动将无时间参审的人民陪审员排除在外，有效提高了抽选成功率。
五是保障实质参审权利，着力提升人民陪审员参审质量和效果。充分保障人民陪审员的阅卷、调查、发问、评议、表决等权利，细化参审工作流程，建立健全人民陪审员提前阅卷机制，在开庭前安排人民陪审员阅卷，为人民陪审员查阅案卷、参加审判活动提供便利。完善人民陪审员参加合议庭评议程序，建立人民陪审员就案件事实认定问题率先、独立发表意见的合议庭评议规则，将人民陪审员意见记入合议笔录，严格落实合议笔录和裁判文书签名确认制度，切实发挥人民陪审员作用。通过规范参审机制，试点法院从原有的注重陪审案件“数量”转变为关注陪审案件“质量”，人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”的问题得到有效解决。
（三）提升人民陪审员履职保障水平
一是改革培训机制，提升人民陪审员履职能力。最高人民法院多次就改革人民陪审员培训机制、落实培训经费、改进培训形式和培训内容、提升培训的针对性和实效性等问题进行研究部署，并举办人民陪审员示范培训班，组织编写《人民陪审员履职读本》，推动人民陪审员教育培训工作深入开展。试点法院积极转变培训理念，合理设置培训课题，更加侧重对人民陪审员权利义务、审判程序、证据认定、司法礼仪与行为规范等内容的培训，促进提升人民陪审员履职能力。一年来，试点法院对人民陪审员岗前培训1万人次，日常培训1.2万人次。
二是加强经费保障，努力调动人民陪审员参审积极性。试点法院会同司法行政机关积极协调财政部门，认真落实人民陪审员经费保障规定。绝大多数试点法院落实了人民陪审员工作经费“统一管理、专款专用”的规定，将人民陪审员工作经费列入人民法院业务经费予以保障，并提高经费标准。60%的试点法院采用按件补贴、40%的试点法院采用按次补贴的方式，为人民陪审员发放陪审补助。广西上思县法院为人民陪审员购买意外伤害保险，山东青岛市中级法院、江苏盐城市中级法院就严格保护人民陪审员个人隐私以及人身财产安全作出规定。
三是加强信息化建设，为人民陪审员履职提供便利。最高人民法院研发全国统一的人民陪审员信息管理系统，推进人民陪审员管理网络化、规范化、简便化。江苏南京鼓楼区法院、重庆梁平县法院开发了人民陪审员手机应用程序，人民陪审员可凭个人密码登录人民陪审员网络平台，查看法院同步扫描的参审案件电子卷宗。江苏、山东等试点法院还采取远程阅卷、电子签章等方式，为人民陪审员参审提供便利。
（四）加大人民陪审员工作宣传力度
为进一步提升社会公众对人民陪审员工作的了解和认同，让人民群众成为人民陪审员制度改革试点的“主角”，各地法院加强了对试点工作的宣传。今年5月，最高人民法院组织拍摄人民陪审员公益广告，在中央电视台播出，取得良好社会效果。通过官方网站、微博、微信等新媒体平台，采取进社区、进企业、访群众等多种方式，介绍人民陪审员工作基本情况，宣传典型陪审案例，不断扩大人民陪审员工作的群众基础。北京、江苏、广西等地试点法院通过制作宣传网页、纪实片、动漫短片等群众喜闻乐见的形式，用通俗易懂的语言向人民群众介绍人民陪审员选任条件、工作职责和改革情况，取得良好社会反响。人民日报、中央电视台等数十家新闻媒体对试点法院的改革工作进行了跟踪报道。
二、试点工作面临的问题和困难
当前，人民陪审员制度改革试点工作仍处于不断探索、逐步完善的过程，还面临不少问题和困难：
一是认识不到位、工作推进不平衡现象依然存在。在案件数量持续攀升、“案多人少”矛盾日益突出的情况下，有的法院认为随机抽选人民陪审员费时、费力，有的法官则对推行大合议庭陪审机制存在疑虑，试点工作发展不平衡，个别试点法院在选任、参审、保障等方面仍有不小差距，等等。
二是全面实行随机抽选难度较大。候选人信息缺失、滞后情况严重，候选人信息来源不畅。试点法院需要动用大量人力物力采集人口信息、征求候选人意见、审核候选人资格条件，选任工作成本过高。群众参审热情有待提升，候选人不愿担任人民陪审员的比例较高。部分地区由于地域面积较大、交通不便等因素，通过随机抽选产生的人民陪审员参审困难。
三是缺乏区分事实审和法律审的有效机制。人民陪审员参审职权改革，要求案件主审法官准确厘清案件事实问题和法律问题，指引人民陪审员参与庭审、合议。但在司法实践中，案件事实认定问题与法律适用问题往往相互交织、难以完全区分开来。虽然试点法院积极探索采用事实清单、问题列表等方式区分事实问题和法律问题，但在我国三大诉讼法未明确区分事实审和法律审的情况下，如何区分事实认定问题和法律适用问题，还有待进一步探索。
四是人民陪审员履职保障机制有待完善。目前，仍有部分试点法院没有建立正常的经费调整机制。人民陪审员“工陪矛盾”较为明显，一些单位不支持本单位工作人员参审，人民陪审员因工作原因不能参审的比例较高。同时，人民陪审员在参审过程中遇到个人信息泄露以及人身、财产损害时，缺乏相应的救济保障措施。
五是试点工作中遇到的其他问题和困难。主要包括中级法院人民陪审员选任问题、完善大合议庭陪审机制以及人民陪审员退出惩戒机制等。
三、进一步推进试点工作的措施和建议
人民陪审员制度改革，事关社会主义民主政治建设，事关维护公平正义和提高司法公信力，事关全面推进依法治国。最高人民法院将认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于人民陪审员制度改革的重大部署，按照《试点方案》和《决定》要求，努力解决工作中存在的问题，进一步加大指导督查力度，确保改革试点圆满成功，努力构建具有中国特色、符合司法规律的人民陪审员制度。
（一）进一步完善选任工作
一是建立居民信息与人民陪审员信息共享机制。进一步加强与公安部门的协调联动，增进部门间信息共享，破解人民陪审员选任中常住居民信息获取难问题。二是探索人民陪审员随机抽选新模式。根据区域分布、人口数量、案件类型、专业特点等因素，探索建立分区域、分类别、分专业等相对灵活的随机抽选方式，进一步发挥专业人员在案件事实认定方面的积极作用。三是加强人民陪审员服务保障信息化建设。根据人民陪审员随机抽选系统上线运行情况，及时解决系统运行中出现的问题，逐步完善人民陪审员抽选系统的自动屏蔽、错时参审、均衡参审、短信提醒、自动确认等功能。
（二）进一步健全参审机制
一是明确人民陪审员参审案件范围。制定人民陪审员参审案件细则，根据不同案件类型，确定适用人民陪审员制度以及当事人申请由人民陪审员参加审理的案件范围。二是规范大合议庭陪审机制。进一步探索完善大合议庭陪审机制，制定大合议庭陪审案件适用范围、庭审程序、评议规则，切实保障合议庭对法律适用问题的合议裁决。三是强化法官对人民陪审员事实认定的指引责任。明确对人民陪审员事实认定的指引是法官的审判职责，加强对法官的教育培训，提升法官指引人民陪审员审理案件事实问题的能力。
（三）进一步加强履职保障
一是探索建立人民陪审员经费保障和人身安全保障机制。进一步落实《试点方案》规定，推动建立人民陪审员个人信息、人身安全保障制度，增强人民陪审员履职积极性。二是改进人民陪审员培训工作。根据人民陪审员参审职权变化和新的履职要求，加强对人民陪审员权利义务、诉讼程序、庭审技能等内容的培训，充分利用案例教学、现场观摩、专题报告等形式，切实提高人民陪审员的履职能力。三是完善人民陪审员奖励、退出制度。会同有关部门研究制定人民陪审员表彰奖励规定，评选、奖励优秀人民陪审员。进一步细化人民陪审员退出机制。推进人民陪审员违法履职与个人诚信系统不良记录对接，理顺人民陪审员履职与司法责任制的关系，增强人民陪审员制度的权威性。
（四）进一步加大宣传力度
一是加强对人民陪审员工作宣传，引导社会各界深刻认识人民陪审员制度改革的重大意义，不断增强对改革工作的认同感、支持度，进一步凝聚改革共识。二是创新宣传形式，会同司法行政机关结合“七五”普法工作规划要求，进一步拓宽宣传渠道。三是充分发挥各类媒体作用，积极运用现代信息技术，努力提升宣传效果。推动人民陪审员公益广告在地方电视台主要频道循环播出。依托广播电视、报刊杂志、社区宣讲、宣传册等传统媒介，借助微博、微信、法院手机客户端等新媒体平台，积极宣传改革举措、优秀人民陪审员先进事迹，让广大人民群众知晓人民陪审员制度价值，营造全社会理解、拥护、支持人民陪审员制度改革，广大陪审员积极参审、有序参审的良好氛围。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会专门听取和审议人民陪审员制度改革试点情况中期报告，充分体现了对人民陪审员制度改革试点工作的高度重视和关心支持。我们要在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，进一步贯彻落实《试点方案》和《决定》要求，认真落实本次会议的审议意见，再接再厉，开拓进取，确保试点工作取得良好效果，努力开创人民陪审员制度改革工作新局面，为协调推进“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献！