7.1　新中国成立以来中国社会保障制度的历史变迁

我国社会保障制度70年的历史变迁按照体系结构、制度定位、保障功能三个方面可划分为不同阶段。

7.1.1　从单一化到多层次，社会保障体系不断趋于成熟和完善

（1）中国社会保障体系的单一化阶段（1949—1992年）

在这一时期，新中国初步建立的社会保障体系呈现出单一化的特点。一是享受群体的单一化。从计划经济时代到1992年，我国建立起一个享受群体单一化的社会保障制度，通过将农民排斥在各种社会保障体系之外，形成城乡二元社会保障制度。在城镇，体制内劳动者享受着养老保险、医疗保险、就业保障、住房以及教育等各种消费需求的福利待遇，而农村居民的保障只能在疾病医疗和孤老残幼的救助上得到体现。这种享受群体单一化的制度，直接根源于20世纪50年代推行的重工业优先发展战略。直到1992年，民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，标志着全国统一的农村社会养老保险制度（简称“老农保”）建立。虽然“老农保”在制度运行中存在很多问题，没有激起农民参保的积极性，但本质上社会保障制度享受群体单一化得到突破，农村养老不再是传统的家庭养老，开始向社会化养老转变。二是缴费主体单一化。计划经济时代，社会保障制度经历了国家—企业保障和企业保障阶段，无论哪个阶段国家都扮演着社会保障制度的责任主体，并由国有企业实现。由于国有企业盈利上缴国家，亏损政府补贴，所以国有企业的社会保障负担最终还是落到国家身上。20世纪80年代中期以后，我国社会保障制度逐渐转向运用社会化的管理方式来实施管理，虽然国家责任得到适度调整和控制，但本质上国家财政依然是社会保障制度可持续运行的主要来源。三是制度体系单一化。这一时期在养老方面，劳动者仅有基本养老保险，没有职业、企业年金和个人商业养老保险；医疗方面，仅有劳保医疗和公费医疗，没有企业补充保险、商业医疗保险等形式；社会救助方面，主要是一些救灾赈济的政策措施和城乡的低保、“五保”制度，缺乏教育、医疗、就业、住房等专项救助，没有形成一个完整的框架体系。因此，单一化的社会保障制度体系无法适应经济社会的发展和城乡居民个性化的福利及服务需求。

（2）中国社会保障制度的多层次阶段（1993—2019年）

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次在党的文件中提出我国要建立多层次的社会保障制度，此后制度开始了由单一层次向多层次的重大转变。多层次社会保障制度体现在：一是制度体系多层次。我国已经初步建立了以社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚为基础，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系。二是责任主体多层次。改革开放后，逐渐建立起了责任分担机制，国家依旧为主导，但形成国家、企业和个人三方缴费形式，并将更多的责任和风险转化给企业和个人。此外，在社会福利和社会救助领域，呈现出责任主体和资金来源的多元化，在政府的主导下，市场、社会组织和个人都成为资金的主要来源。这种制度转变实质上重构了社会保障的权利义务关系。三是制度惠及全体公民。2003年新型农村合作医疗保险制度、2007年农村最低生活保障制度、2009年新型农村社会养老保险的建立，意味着占据中国主要人群的农民有了基本保障。此外，2011年开展城镇居民养老保险试点开始惠及全体居民，体现了应保尽保的宗旨。

7.1.2　从保障人民的基本生存权到满足人民日益增长的美好生活需要

（1）满足人民的生存需要阶段（1949—1980年）

新中国成立初期的中国满目疮痍，长年战争不仅使国民经济遭受严重破坏，而且给人民的生活带来极大困难。面对这种百废待兴的局面，国家承担起恢复经济生产的责任，并在企事业单位配合下，迅速主导着社会救济、劳动保险等社会保障制度的建设。在城市，社会救助工作遵循了“生产自救、群众互助，辅之以政府必要的救济”的方针，对无依无靠、无生活来源的孤老残幼，和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民，区分不同情况给予定期或临时的救助。在农村，实行了以“五保”为主要内容的农村救济制度。到20世纪60年代中期，中国已经建立起了以国家和单位为核心、与计划经济相适应的社会保障制度。可以说，计划经济时期的这套制度对于医治战争创伤、保障人民的生存权起到了重要的作用。1966年“文化大革命”开始，我国社会保障制度遭受到巨大的破坏，但制度的建设并未完全停滞，农村合作医疗在探索中得到了迅速的发展，到1976年参合率已达到90%以上。我国农村合作医疗模式被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。农村建立在集体经济之上的合作医疗制度以及大批赤脚医生解决了农民看病、吃药的问题，维护了其基本的生存权。直到改革开放，党的十一届三中全会的召开使得我国进入社会主义发展新阶段，社会经济面临巨大变革，但这个时期社会保障主要还是计划经济时代的社会保障模式，保障着人们的基本生存权。

（2）满足人民的物质文化需要阶段（1981—2016年）

1981年党的十一届六中全会指出，我国主要矛盾“是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。为解决主要矛盾我国开始了一列改革。1986年就业体制改革并配合国有企业改革，建立起失业保险制度，打破了“铁饭碗”。在农村，改革开放后逐渐允许农村剩余劳动力进城务工。这些政策都增加了劳动力流动，培育起市场主体，有利于增加劳动者收入。1996年是经济增长方式转折点，是中国城市劳动力市场改革的分水岭，也是中国社会保障制度迅速建立和完善的重要节点。1996年之后，国有企业进一步改革，减员增效，下岗分流，造成人们不同就业状态的分化，并表现为职工平均工资和城镇家庭人均收入之比呈现出一个上升趋势。1997年建立全国统一的城镇企业职工养老保险制度，标志着企业保障向社会保障的完成。此外，农村三道保障线的建立，基本满足了我国农村居民对于物质文化的基本需要。这一时期，我国大力推进社会保障事业的发展，就是为了保障和改善民生，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，从而满足人民的物质文化需要。

（3）满足人民美好生活的需要（2017—2019年）

党的十九大报告中指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在经济社会发展到一定程度之后城乡居民生活水平得到快速提高，到2017年国内生产总值增加到827121.7亿元，人均GDP达59660元，我国进入中等偏上收入国家行列，并正在朝高收入国家迈进。2017年全国居民人均可支配收入达到25974元，是1978年171元的151.89倍。农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2017年的3.1%⁽²⁾。因此，在物质相对充裕的新时代，人民期盼有更好的教育、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务。目前我国社会保障制度从三个层次满足人民满好生活的需要：一是政府负责或主导的保障制度满足城乡居民的基本生活保障需要；二是市场主体提供的服务项目满足城乡居民的更高生活需求；三是慈善机构和非营利组织提供扶贫济困与相关公益服务作为补充。总之，未来制度建设中还要考虑到主要矛盾的变化，为满足人民日益增长的美好生活需要做出制度贡献。

7.1.3　从减震器到加速器，社会保障成为改善民生的重要途径

（1）社会动荡的减震器阶段（1949—1985年）

战争使得新中国百废待兴，社会生产力遭到了严重破坏，经济发展降至最低点。在此背景下，1951年政务院公布实行了《中华人民共和国劳工保险条例》，它是新中国第一部关于社会保险的法规文件，也是社会保障制度初创的标志。此后国家又制定了一系列退职、优抚等政策，至此我国逐步建立了以国家为责任主体、工会参与管理、国有企业和农村集体经济为经济基础的“三位一体”的社会保障体系。这一时期的社会保障体系一方面体现了社会主义制度的优越性，充分就业，稳定了劳动力队伍；另一方面，低工资水平与高福利水平相匹配，有利于重工业发展战略。“文革”期间，社会保障制度遭到巨大破坏，但企业保障在一定程度上保障了体制内劳动者的基本权利，对劳动力队伍稳定、保证生产、减少社会动荡起到了积极作用。改革开放后，恢复生产、发展经济首先面临拨乱反正和知识青年上山下乡返城，这时原有的社会保障制度，即国家为责任主体、充分就业、企业保障发挥了巨大的减震器作用，并为国有企业改革打下基础。因此，这一时期社会保障制度对于医治战争创伤、巩固新生政权、恢复经济、稳定社会秩序起到了重要的历史作用，并为减少社会动荡、平稳过渡做出了不可磨灭的贡献。

（2）社会发展的稳定器阶段（1986—2008年）

1986年，我国先后颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者不仅明确规定国营企业用劳动合同制取代计划经济时代的“铁饭碗”，而且规定了合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的义务。上述两个法规标志着中国劳动力的市场化改革，也标志着社会保障制度的重大变革。此后，在国际形势多变、国内改革开放举步维艰之时，面对国有企业改革出现的大量问题，我国开始制定自上而下的社会保障改革政策。一是提出了“两个确保”和“三条保障线”。1998年，中央提出了“两个确保”，确保再就业服务中心的国有企业下岗职工都能按时领到基本生活费，并代缴社会保险费，确保参加养老保险统筹的企业离退休人员，基本养老金能够按时足额发放。为保证“两个确保”的实施，1999年又提出“三条保障线”，分别是为国有企业下岗职工提供基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度。二是制定了符合中国国情的社会救助政策。2002年我国把弱势群体的民生保障作为社会保障制度改革的重点，创建了以最低保障制度为主体的社会救助框架，其中包括最低生活保障、下岗职工基本生活保障、灾害应急救助，提出关注老年人、妇女儿童、残疾人，并对这些弱势群体给予必要的专项救助。这一阶段社会保障制度的多项改革对社会的稳定发展具有重要意义，它成为保障下岗工人基本生活水平、推进国有企业改革、促进民生、维护社会稳定的稳定器。

（3）社会进步的加速器阶段（2009—2019年）

2009年以来的十年社会保障制度进入加速推进期，进一步促进了我国社会的进步与发展。2009年我国启动新型农村社会养老保险试点，并大规模推进保障性住房建设。2010年《社会保险法》的颁布，标志着我国社会保障制度有法可依。2014年国务院公布《社会救助暂行办法》，确立了城乡一体的综合型社会救助制度，同年国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，强调将建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，10月，机关事业单位养老保险制度改革，标志着养老金“双轨制”的终结。2016年，《中华人民共和国慈善法》颁布，使慈善事业的发展有了法律依据。2018年是我国社会保障改革与发展取得重要进展的一年，3月，社会保障管理体制重构，在保留民政部、人力资源和社会保障部的同时，新组建退役军人事务部、国家医疗保障局。此外，还有职工基本养老保险中央调剂金制度的建立、社会保险费统一由税务部门征收、医疗生育两大险种合并等。因此，这一时期中国社会保障制度建设明显加快，公共投入力度持续加大，社会保障惠及广度扩大。十年的发展和实践，表明中国社会保障制度正在为推动社会进步、构建和谐社会发挥着重要作用。