3.1　国有经济战略性调整的政策变迁

在改革开放40多年的历程中，中国国有经济活力、竞争力持续增强，对国民经济的控制力、影响力不断提高，概括起来有两个方面：一是国有企业效率得到提高。以国务院国资委监管的中央企业为例，2002—2017年，中央企业的营业收入从33642.7亿元增至308178.6亿元，年均增长15.91%；实现利润从2405.5亿元增至17757.2亿元，年均增长14.26%；位列“全球500强”的中央企业数量从11家增至48家，占国务院国资委监管的中央企业的52.17%。二是国有企业的垄断程度降低，市场化水平得到提高，布局得到一定的优化。在典型的竞争性行业，国有企业已经部分退出，或者占有的股份比例大幅度减少；在一些竞争性行业，尽管国有企业仍然在控制经营，但竞争水平已经得到提高；不少原先由国有企业独家垄断的行业，也开始允许非国有企业进入。

国有企业改革是从1978年起步的，国有经济的战略性调整是逐步推动、逐步深化的，大体经过了四个阶段。

3.1.1　无序调整阶段（1978—1991年）

1978年改革开放后，相对于民营企业，国有企业的低效率日益明显，亏损日益严重。在这种形势下，国务院在1979年7月13日下达《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，首次提出要改变国有企业“大锅饭”现状，对于国有企业先前的分配和用人制度一并进行整改。自此，拉开了国有企业改革的序幕。

1983年4月和1984年9月，国务院相继颁布了《关于国营企业利改税试行办法（草案）的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，国企改革进入“利改税”与“投改贷”时期。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》并在会议上明确提出了有计划的商品经济理论，确立了商品经济在社会主义经济结构中的地位，并且提出了政企不分是我国国有企业的传统弊病，同时为接下来的改革指引了方向。

1986年7月国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》，并于当年10月1日起实行。这一系列法规的颁布是我国劳动制度上的一次重大改革。同年12月国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，再次明确了国有企业的发展方向，这也为后来的“抓好大的，放活小的”的措施的实行奠定了良好的基础。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，为全民所有制企业的改革提供了法律依据和保障。

不难看出，这个时期的国有企业改革主要限于“放权让利”，基本不涉及国有经济的调整。尽管提出了“抓大放小”，但“放小”主要是指“放权”，而非缩小，更不是把它们调整出国有经济范围。

3.1.2　调整方向初步形成阶段（1992—2002年）

1992年，我国经济体制改革的重点就是搞好全民所有制大中型企业，并进一步落实《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。1992年10月党的十四大的召开，更进一步深化了我国在经济体制方面的改革。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“生产某些特殊产品的公司和军工企业应由国家独资经营，支柱产业和基础产业中的骨干企业，国家要控股并吸收非国有资金入股，以扩大国有经济的主导作用和影响范围”；指出我国需要建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，以适应市场经济的发展要求；同时在国有经济问题上也明确了发展方向和原则。我国国有企业开始正式步入建立现代企业制度的新时期。

1994年11月2—4日，国务院在北京召开全国建立现代企业制度试点的工作会议，再次强调了关于国有企业改革的目标以及贯彻落实《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》中的要求。1995年9月25—28日，党的十四届五中全会召开，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，报告指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。”同年5月4日，江泽民在关于加快国有企业改革的讲话中进一步指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组，以市场和产业政策为导向，集中力量抓好国有大型企业和企业集团，放开搞活一般国有小型企业，以利于更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用。”1996年八届全国人大四次会议批准了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。以上皆是旨在进行国有经济的改革并搞好配套措施，建立起权责分明的国有资产管理体系。

1997年9月，江泽民在党的十五大上作题为《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告，指出：“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要和关键领域，国有经济必须占支配地位，在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。只要坚持公有制为主，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义。”对于国有经济的地位、作用、范围等重新给出了定义，同时也为将来国有经济的改革奠定了理论基础。

1999年秋党的十五届四中全会在北京举行，并通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，把国有经济战略性调整确定为国企改革和发展的一项长远策略，明确提出要坚持“有进有退，有所为有所不为”，“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”的原则，“到2010年，改革和发展的目标是：适应经济体制和经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用”。该《决定》明确了各阶段国有企业改革的目标与方向，以促进国有经济在整个国民经济体系中发挥更好更大的作用。

2000年10月26日，当时的国家经贸委发布了关于贯彻落实《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》的通知，来解决不规范的现代企业制度。2002年党的十六大报告指出：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。”

可以看到，在这个阶段，初步提出了国有独资和控股经营的产业领域，以及“有所为有所不为”的改革方针，而“有所不为”其实就是退出和缩小的领域，但如何调整，并不很明晰。

3.1.3　调整方向趋于明确阶段（2003—2012年）

2003年3月国务院正式设立国有资产监督管理委员会，并赋予其代表国家履行出资人职责的权利。2003年10月党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要进一步巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。2005年党的十六届五中全会在通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，再一次为国有经济的进一步发展和战略调整指出了方向。

2006年12月，国务院办公厅转发了国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，提出了五大目标来引领国资调整和国企重组，第一次明确了国有经济的绝对控制范围为军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。时任国务院国资委主任李荣融表示，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力。国务院国资委决定，要保证上述七个行业国有资本总量增加、结构优化，使一些重要骨干企业发展成为世界一流企业。为了调整和完善我国社会经济的所有制结构、充分提高国有资本的运营效率，国有经济应该“有进有退”，在国有资本能够发挥作用的领域，国有经济要加大比重；在国有资本效率低下的领域，国有经济要坚决、有序地退出。2008年，十一届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》，以法律形式对国有资产进行详细的规定。2009年12月，胡锦涛在中央经济工作会议上明确指出，在未来要推进国有经济战略性调整，深化国有企业改革，推进垄断性行业体制改革。

2011年3月在十一届全国人大四次会议上，温家宝在政府工作报告中提出，要“继续推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制”。2012年3月，国务院批转国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，在“坚持和完善基本经济制度”中指出要“深入推进国有经济战略性调整……优化国有资本战略布局。继续推进国有企业公司制股份制改革，加快建立现代企业制度”。

可以看到，在这个阶段，国有经济战略性调整的方向基本明确，尤其是明确了国有经济绝对控制的范围，以及垄断领域的改革和需要退出的领域。

3.1.4　分类调整和改革阶段（2013年至今）

2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。该《决定》是在“坚持和完善基本经济制度”这一节中论述国有企业改革的，这说明国有企业改革的成败直接关系到我国基本经济制度的建立和完善。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全面深刻阐述了国企改革的任务和目标，既针对之前社会上关于国企改革的种种议论，重申和进一步明确了国企改革的正确方向和基本内容，同时又广泛吸收了近年来国企改革的实践和理论成果，在很多方面作了进一步的细化，而且有突破有新意有亮点，如首次提出“以管资本为主加强国有资产监管”并组建国有资本运营机构，要“准确界定不同国有企业功能”，要“加大对公益性企业的投入”，“继续控股经营自然垄断行业”，“放开竞争性业务”，这里基本明确了国有企业的分类。虽然国企改革的基本任务和目标在党的十五届四中全会的《决定》中就已经明确，并作出了全面部署，但任务尚未完成，需要继续攻坚。同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对一段时间以来社会上关于国企改革的争论也是一个很好的回应，起到了正本清源、澄清是非、明确方向的作用。

2015年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，进一步明确了国有企业的分类改革理念，提出通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业与市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。同年9月，国务院发布《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，把国有企业分为商业类和公益类，其中商业类又分为充分竞争领域、重要行业和关键领域两种情况，提出在不同类型国有企业进行不同程度的混合所有制改革。同年10月，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，从总体要求、推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革等5个部分对新常态下国有资产管理体制改革提出若干意见。同年12月，国务院国资委、财政部、国家发展改革委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，提出要“根据经济社会发展和国家战略需要，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，在保持相对稳定的基础上，适时对国有企业功能定位和类别进行动态调整”。

2016年2月，国务院国资委公布“十项改革试点”，提出要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大国有资本相对集中的领域推动混合所有制试点改革。2016年7月，国务院办公厅发布《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，对中央企业改革作出了部署，提出要以优化国有资本配置为中心，着力深化改革，调整结构。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调，“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大”。

在这个阶段，国有企业分类基本明确，但分类的科学性还不强，界限难以清晰，也没有考虑动态性，在操作上容易引发一些问题，如在公益和自然垄断领域推动混合所有制改革，会不会产生公益性削弱，进而影响民生问题，还有待观察。

目前，国有企业改革已进入深水区，国有企业与非国有企业的竞争趋于平等，但由于诸多利益的矛盾冲突，进一步的调整和改革可谓举步维艰。中央密集出台的政策指示，使我们感受到中央深入推进国有经济战略性调整的决心，也体会到这个问题的刻不容缓。